論監(jiān)察體制改革背景下的檢察官懲戒制度

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭，411105)

一、問題的提出

2019年新修訂的《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)明確提出要在“最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在違反相關(guān)檢察職責(zé)的行為”，同年6月印發(fā)的《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》中規(guī)定，檢察官懲戒委員會的日常工作由檢察院檢務(wù)督察部門承擔(dān)①，表明獨(dú)立于檢察院的檢察官懲戒委員會是審查認(rèn)定檢察官檢察職責(zé)違法的唯一主體，進(jìn)而構(gòu)建起從內(nèi)部調(diào)查到外部審議再到內(nèi)部決定的懲戒主體二分管理模式。但根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第11條、第34條等的規(guī)定“監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。其中人民檢察院等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置”，打破了檢察官懲戒委員會的審查壟斷地位，表明我國已形成了全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系[1]，亦即檢察人員的職務(wù)違法犯罪問題應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。在這一背景下，無疑對檢察官懲戒制度的實質(zhì)運(yùn)行造成一定影響。

檢察官懲戒制度與監(jiān)察制度在對檢察官違反職責(zé)行為的處理上存在相當(dāng)程度的重合，造成這兩項制度在管轄范圍、被調(diào)查行為判斷的標(biāo)準(zhǔn)以及處置等方面容易產(chǎn)生沖突。如果不在立法上明確其各自的職權(quán)范圍和銜接機(jī)制，沖突或許會導(dǎo)致正在推行的檢察官懲戒制度胎死腹中。對此，學(xué)界已經(jīng)展開了相關(guān)研究[2?6]，實務(wù)部門也在2019年7月召開的政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會上，首次提出要明確檢察官懲戒與紀(jì)檢監(jiān)察職能的邊界，理順懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接機(jī)制[7]。因此，在監(jiān)察體制改革的背景下對檢察官懲戒制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位和具體制度設(shè)計，不僅有助于確保兩項制度順暢運(yùn)行，而且可以鞏固和加強(qiáng)監(jiān)察體制改革和檢察改革的成效。

二、檢察官懲戒制度對檢察官職業(yè)化的構(gòu)建意義

《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》提到“職業(yè)”8次，《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》更有19次提到“職業(yè)”，可見如何實現(xiàn)檢察官職業(yè)化管理在我國當(dāng)前法治進(jìn)程中已經(jīng)成為一個不可回避的問題。然而，檢察官職業(yè)化的推行是一項系統(tǒng)工程，需要一定的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件提供保障。與此同時，《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》著重指出要建立健全檢察官懲戒制度，通過明確懲戒的條件和程序，以期更好地實現(xiàn)檢察官職業(yè)化管理。因此，檢察官懲戒制度作為全面推行檢察官職業(yè)化管理的主要制度之一，對于檢察官職業(yè)化的推行具有重要的構(gòu)建意義。

(一)檢察官職業(yè)化的內(nèi)容

檢察官職業(yè)化，是在考察檢察工作規(guī)律和檢察官職業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，為檢察官建立準(zhǔn)入、工作、保障等各項具體的管理機(jī)制，從而確保檢察官以行使國家檢察權(quán)為專門職業(yè)，并且具備獨(dú)特的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德、職業(yè)地位和職業(yè)保障的系列過程。然而，這一動態(tài)過程的實現(xiàn)在我國當(dāng)前司法改革的大環(huán)境中還不能一蹴而就，需要通過漸進(jìn)式的改革措施來落實和完善檢察官職業(yè)化的主要結(jié)構(gòu)，并在司法實踐中不斷摸索進(jìn)而逐步邁向檢察官職業(yè)化的道路。檢察官職業(yè)化的主要內(nèi)容包括職業(yè)化的人員、職業(yè)化的管理和職業(yè)化的倫理。

職業(yè)化的人員。檢察官職業(yè)化需要檢察人員經(jīng)由專業(yè)化的人才選拔機(jī)制和培養(yǎng)機(jī)制產(chǎn)生，從而在確保人才知識結(jié)構(gòu)專業(yè)化的基礎(chǔ)上，形成由專業(yè)人士組成的職業(yè)群體，維護(hù)職業(yè)群體自身組織的穩(wěn)定性和合理性。波斯納認(rèn)為，“職業(yè)不僅要求訣竅、經(jīng)驗以及一般的‘聰明能干’，而且還要有一套專門化的但相對(有時則是高度)抽象的學(xué)科知識或其他認(rèn)為該領(lǐng)域內(nèi)有某種智識結(jié)構(gòu)和體系的知識”[8](44)。因此，職業(yè)化人員的形成不僅需要相關(guān)人員經(jīng)過很高程度的智識訓(xùn)練和選拔過程，而且要求群體內(nèi)部有一套專門并且相對抽象和系統(tǒng)的學(xué)科知識，否則無法體現(xiàn)出職業(yè)群體與其他組織之間的區(qū)別。職業(yè)化的人員組成為全面推行檢察官職業(yè)化建設(shè)提供了必要的人力支持，也突出檢察官職業(yè)群體與其他組織之間的差異。

職業(yè)化的管理。檢察官的考核、升遷、獎懲等制度是對檢察官進(jìn)行管理的必要手段，關(guān)系檢察官職業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制、工作機(jī)制和保障機(jī)制，其制度設(shè)計的具體內(nèi)容必須突出檢察官的職業(yè)特性[9]，才能從職業(yè)化的高度和標(biāo)準(zhǔn)對檢察官進(jìn)行管理，進(jìn)而減少管理工作中的行政化色彩。這是由檢察權(quán)的司法權(quán)屬性所決定的，也是我國堅持走法治化道路的必然選擇。檢察官職業(yè)化的管理模式不同于行政化的管理模式，其不僅需要弱化行政化管理模式中上下級內(nèi)部人員的依附和順從關(guān)系，還需要根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同崗位的工作特點(diǎn)和屬性制定相應(yīng)的檢察人員分類管理制度。通過職業(yè)化的管理，能有效防止外界對檢察工作的不當(dāng)干預(yù)，并且突出檢察官的司法官地位，為檢察官職業(yè)化建設(shè)保駕護(hù)航。

職業(yè)化的倫理。任何職業(yè)活動都必須有自己的倫理[10](16)。檢察官當(dāng)然也不例外。其獨(dú)特的職業(yè)倫理是依據(jù)檢察官職業(yè)的社會功能和制度特點(diǎn)所形成的，對檢察官的行為起到日常約束作用，并對違反職業(yè)倫理的檢察官加以實質(zhì)性管束。近代官吏團(tuán)體已發(fā)展成一支高度素質(zhì)化的專業(yè)勞動力，經(jīng)過長期的預(yù)備性訓(xùn)練后各有專長，同時也發(fā)展出一種高度的身份榮譽(yù)意識，若是沒有這種意識，可怕的腐敗和丑陋的市儈習(xí)氣，將給這個團(tuán)體造成致命的威脅[11](60)。這種對身份榮譽(yù)的認(rèn)識就是專業(yè)官吏職業(yè)倫理形成的雛形，可以將其理解為因職業(yè)而對他人產(chǎn)生的某些特定義務(wù)。具體到檢察官的職業(yè)倫理，則主要表現(xiàn)在忠誠、公正、廉潔和擔(dān)當(dāng)，既可以涵蓋檢察官在司法過程中的履職行為，也包括其在司法過程之外的一般行為。

(二)檢察官懲戒制度對檢察官職業(yè)化的意義

檢察官懲戒制度以專業(yè)的懲戒標(biāo)準(zhǔn)為前提，對實現(xiàn)檢察官職業(yè)化具有如下意義：一是完善檢察官職業(yè)保障的重要內(nèi)容。檢察官懲戒制度作為檢察官職業(yè)化建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，以職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)規(guī)則，并以職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)評判檢察官的履職行為[12]，是防止其他非法力量干預(yù)檢察業(yè)務(wù)工作的有效措施。檢察官懲戒制度能使檢察官不被隨意免職和調(diào)離檢察崗位，排除檢察官履行職責(zé)時的擔(dān)憂和顧慮，并賦予其履職時的頑強(qiáng)意志和堅定信念[13]，為檢察官職業(yè)保障提供雙重庇護(hù)，促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)工作的實質(zhì)和有序開展。因此，與其說檢察官懲戒制度是對檢察官行為的約束，不如說其側(cè)重于對檢察官職業(yè)的保護(hù)。二是構(gòu)建檢察官職業(yè)共同體的重要內(nèi)容。成熟的職業(yè)必定有成熟的職業(yè)共同體，成熟的職業(yè)共同體將檢察官職業(yè)與其他職業(yè)進(jìn)行合理區(qū)分，而專業(yè)的懲戒標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)檢察官行為同質(zhì)化的重要內(nèi)容，也是促使檢察官對其職業(yè)的社會功能產(chǎn)生同一性認(rèn)識的主要內(nèi)容。配置專業(yè)的懲戒標(biāo)準(zhǔn)對構(gòu)建檢察官職業(yè)共同體具有深遠(yuǎn)影響。

檢察官懲戒制度以專業(yè)的懲戒機(jī)構(gòu)為載體，對實現(xiàn)檢察官職業(yè)化具有如下意義：一是通過專業(yè)懲戒機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)判斷取代非專業(yè)判斷，有利于促進(jìn)檢察官認(rèn)知的專業(yè)化。檢察官作為一個專業(yè)化的群體，分享著共同的知識與理念[14]。這種專業(yè)性極高的職業(yè)，只有具備專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)的人才能完全勝任。對于檢察官履職行為的判斷，理應(yīng)交由更加專業(yè)的人負(fù)責(zé)，通過專業(yè)判斷進(jìn)一步促使檢察官認(rèn)知的專業(yè)化。二是使評判結(jié)論更容易被當(dāng)事檢察官和社會大眾接受，提高司法公信力。由專業(yè)的懲戒機(jī)構(gòu)參與檢察官懲戒，一方面可以消除同體監(jiān)督下公信力不足的弊端，另一方面是從專業(yè)的角度進(jìn)行審查評判，不僅能督促檢察官遵從評判結(jié)果并履行檢察職責(zé)，而且能增強(qiáng)民眾對評判結(jié)果的認(rèn)同感，進(jìn)而提高社會大眾對懲戒委員會的尊重和信任。三是經(jīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)作出的懲戒結(jié)果一般更恰當(dāng)和理性，能避免錯誤成本的出現(xiàn)或增大[15]。法律專業(yè)的理性，要求對被評判行為的認(rèn)定和處置也保持理性。然而，非專業(yè)的評判往往來源于共同意識和基本道德體系，缺乏對檢察職業(yè)特點(diǎn)的考慮，由此得出的評判結(jié)論可能更加任性或不符合司法習(xí)慣和司法規(guī)律。

檢察官懲戒制度以專業(yè)的懲戒程序為保障，對實現(xiàn)檢察官職業(yè)化具有如下意義：一是使檢察官懲戒具有正當(dāng)性，為檢察官的職業(yè)化管理提供程序保障。懲戒程序的啟動、調(diào)查、審議和救濟(jì)等環(huán)節(jié)都需要被規(guī)則化和實定化。如果懲戒機(jī)構(gòu)可以在被懲戒人缺席的情況下認(rèn)定事實并作出判斷，那么在這種情況下的程序安排仍然可以稱之為一種懲戒程序，但由于該程序無法保障被懲戒人行使陳述、舉證和辯解等基本權(quán)利，導(dǎo)致此程序明顯缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)，與檢察官懲戒制度所要求的堅持懲戒與保護(hù)并重的根本原則相違背。而專業(yè)的懲戒程序以程序保障為初衷，為檢察官懲戒提供了正當(dāng)性的基礎(chǔ)。二是使懲戒結(jié)果合乎正義的要求，促使檢察官實現(xiàn)其權(quán)利義務(wù)。檢察官懲戒程序的啟動對當(dāng)事檢察官的職業(yè)生涯很可能會造成極大影響，同時懲戒結(jié)果的內(nèi)容也影響著其他檢察官對自身履職行為的認(rèn)知與判斷。而不當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置極有可能帶來有違正義的懲戒結(jié)果。為了確保檢察官權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)，維護(hù)其任職的穩(wěn)定性，需要配備專業(yè)的懲戒程序。

三、現(xiàn)行檢察官懲戒制度存在的主要問題

《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》標(biāo)志著我國檢察官懲戒制度改革又向前邁進(jìn)了一大步，之后新修訂的《檢察官法》更是將檢察官懲戒制度的相關(guān)內(nèi)容上升為法律規(guī)定，主要包括懲戒委員會的設(shè)立、懲戒事由、懲戒種類、懲戒程序以及救濟(jì)途徑等，為檢察官懲戒委員會懲戒功能的發(fā)揮提供規(guī)范支持。然而，初步建立的檢察官懲戒制度在實際運(yùn)行中的效果卻不太理想，統(tǒng)計表明檢察院每年因職務(wù)違法違紀(jì)被追責(zé)的檢察人員數(shù)量雖有逐年遞增的趨勢②，但經(jīng)由檢察官懲戒委員會審議的檢察人員卻寥寥可數(shù)。據(jù)官方報道，暫時只有2020年1月山西省法官檢察官懲戒委員會對4名檢察官的懲戒事項進(jìn)行了相關(guān)審議[16]。由此可見，被追究職務(wù)違法違紀(jì)責(zé)任的檢察人員數(shù)量與檢察官懲戒委員會審議的檢察人員數(shù)量形成了鮮明對比，檢察官懲戒委員會基本呈虛置狀態(tài)。那么，究竟是什么原因?qū)е聶z察官懲戒制度沒有得到實質(zhì)有效的運(yùn)行，我們認(rèn)為有必要對現(xiàn)行檢察官懲戒制度存在的主要問題進(jìn)行梳理。

(一)檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍不清

《檢察官法》第49條規(guī)定：“最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在本法第四十七條第四項、第五項規(guī)定的違反檢察職責(zé)的行為，提出構(gòu)成故意違反職責(zé)、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責(zé)等審查意見。檢察官懲戒委員會提出審查意見后，人民檢察院依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定，并給予相應(yīng)處理?！薄稒z察官法》第47條第4項、第5項的規(guī)定分別是針對故意違反法律法規(guī)辦理案件的、因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的。由此可知，《檢察官法》將檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍限定在對檢察官是否違反檢察職責(zé)，即應(yīng)否承擔(dān)司法過錯責(zé)任進(jìn)行審查與判定。然而，這一劃分會帶來兩個方面的問題：第一，使得檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍相沖突，可能造成不利后果。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對所有公職人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，并對其違紀(jì)違法行為進(jìn)行處置。由于檢察官屬于公職人員，且違反檢察職責(zé)的行為即是違紀(jì)違法行為，因此對違反檢察職責(zé)的檢察官進(jìn)行評判，亦應(yīng)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，致使檢察官懲戒委員會和監(jiān)察機(jī)關(guān)同時享有對檢察官違反職責(zé)行為的管轄權(quán)。然而，鑒于監(jiān)察制度與檢察官懲戒制度權(quán)力設(shè)置的位階不同，作為重大政治體制改革的監(jiān)察制度自然比作為司法改革中一項重要內(nèi)容的檢察官懲戒制度的定位高，當(dāng)兩者相沖突時，當(dāng)然首選的是監(jiān)察制度，由此造成的直接后果是使檢察官懲戒制度被架空，引起懲戒委員會的空轉(zhuǎn)，并且會間接導(dǎo)致由非職業(yè)懲戒代替職業(yè)懲戒，進(jìn)而影響檢察官職業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程。

第二，檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍并沒有將檢察官嚴(yán)重違背職業(yè)倫理行為的判斷包括在內(nèi)?！稒z察官法》將檢察官懲戒委員會的職責(zé)范圍限定在對檢察官司法過錯責(zé)任的判斷，具體審查范圍包括對違反法定職責(zé)的追究和對錯案責(zé)任的追究，而并未將檢察官嚴(yán)重違背職業(yè)倫理的行為納入其中。這樣一來，使得檢察官懲戒制度所體現(xiàn)的懲戒思路更加傾向于以行為的結(jié)果為導(dǎo)向，偏向結(jié)果無價值，而忽視了對違背職業(yè)倫理不當(dāng)行為進(jìn)行專業(yè)審查的重要性，不符合檢察官職業(yè)化內(nèi)容的基本需求和認(rèn)知。我國正處在司法體制改革持續(xù)深入的新階段，需要培養(yǎng)更多對國家和民眾有益的法律人才，而單純具備專業(yè)知識的法律人才不完全符合有益人才的標(biāo)準(zhǔn)，還需要通過職業(yè)倫理的教育，才能培養(yǎng)真正值得國家和民眾信賴的法律人才。因此，對職業(yè)倫理的重視不僅應(yīng)體現(xiàn)在日常的教育培養(yǎng)中，還應(yīng)在懲戒機(jī)制中體現(xiàn)，由專門的人員對職業(yè)倫理行為進(jìn)行審查認(rèn)定，否則只有行為規(guī)定而缺乏制裁后果，不可能達(dá)到規(guī)范本身的目的。

(二)規(guī)范檢察官懲戒委員會審查案件的程序缺失

目前我國檢察官法還未對檢察官懲戒委員會審議懲戒事項的具體程序予以規(guī)定，而已有的相關(guān)程序性規(guī)范則存在效力層級較低的問題，具體到各省檢察官懲戒委員會所頒布的章程和工作辦法，對于程序性的有關(guān)規(guī)定也不盡相同。其中亟需解決的是以下程序規(guī)范缺失所帶來的問題：第一，誰有權(quán)啟動懲戒委員會的審查程序。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民檢察院在司法管理、訴訟監(jiān)督和司法監(jiān)督工作中，發(fā)現(xiàn)檢察官有涉嫌違反檢察職責(zé)的行為，需認(rèn)定是否構(gòu)成故意或者重大過失的，應(yīng)當(dāng)在查明事實的基礎(chǔ)上，提請懲戒委員會審議，并且懲戒委員會不能直接受理有關(guān)檢察官的舉報、投訴。由此表明，對涉嫌違反檢察職責(zé)線索的收集和移送只能由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，最后經(jīng)檢察長審批后提請懲戒委員會，而無法通過其他途徑啟動審查程序，亦即將啟動該程序的主動權(quán)完全交由檢察機(jī)關(guān)掌握。這樣一來，就將檢察官實施違反檢察職責(zé)行為的利益受損人是否有直接向檢察官懲戒委員會提出行為審查的權(quán)利排除在外。這一做法由于無法徹底規(guī)避內(nèi)部監(jiān)督存在不能客觀公正行使監(jiān)督權(quán)的風(fēng)險，導(dǎo)致在此行政化制度運(yùn)行模式下的懲戒制度并不能得到有效執(zhí)行。

第二，檢察官懲戒委員會審查案件究竟應(yīng)采取怎樣的程序，是必須舉行聽證會，還是可以單獨(dú)運(yùn)用書面審查的方式，現(xiàn)行的相關(guān)法律中未予以明確。各省檢察官懲戒委員會所印發(fā)的相關(guān)文件也顯示，地方對審查程序的具體模式還未達(dá)成統(tǒng)一意見。其中，《山東省法官檢察官遴選和懲戒委員會懲戒工作辦法(試行)》第18條提出“委員會審議檢察官懲戒事項，原則上實行書面審議制度”，而《山西省法官檢察官懲戒委員會章程(試行)》第21條規(guī)定“懲戒委員會審議檢察官錯案責(zé)任案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證”，此外，還有云南、湖南、黑龍江等省份表示應(yīng)當(dāng)以聽證的方式進(jìn)行審議。檢察官懲戒工作辦公室在受理案件后提出初步審核意見，再報請懲戒委員會審議決定，不同的審議程序?qū)徒鋵ο蟮某绦虮Ｕ铣潭炔煌?，所耗費(fèi)的資源也存在差異，而檢察官懲戒委員會最終只能提出不具有實體處分權(quán)的審查意見。那么，究竟是該偏向?qū)z察官權(quán)利的保障還是側(cè)重對程序設(shè)置經(jīng)濟(jì)性的考量，造成應(yīng)否采用實質(zhì)性審查(聽證)還是形式性審查(書面審查)的困擾。

第三，利益相關(guān)人如對審查意見不服是否存在相應(yīng)的救濟(jì)措施。這里的利益相關(guān)人主要是指由于檢察官實施的檢察行為而存在利益關(guān)聯(lián)的人?，F(xiàn)行檢察官懲戒制度對當(dāng)事檢察官和有關(guān)檢察院如不服審查意見制定了相關(guān)的救濟(jì)保障程序，具體措施是當(dāng)事檢察官或者有關(guān)檢察院對審查意見有異議時，可以向檢察官懲戒委員會提出，由檢察官懲戒委員會對其異議及相關(guān)理由進(jìn)行審查，在此基礎(chǔ)上作出最終的審查意見并回復(fù)當(dāng)事檢察官或者有關(guān)檢察院。然而，檢察官懲戒委員會作出的審查意見不僅關(guān)聯(lián)當(dāng)事檢察官和有關(guān)檢察院的利益，而且還可能涉及利益相關(guān)人的權(quán)益，甚至?xí)趾嫦嚓P(guān)人的權(quán)利。有侵害必有救濟(jì)，對這部分人權(quán)利的救濟(jì)該如何實現(xiàn)并予以充分保障，也是當(dāng)前檢察官懲戒制度所亟需考慮的問題，不能任由利益相關(guān)人的權(quán)利受損卻無法尋求有效的救濟(jì)途徑。

(三)檢察官懲戒委員會“審查意見”的約束力不明

現(xiàn)行檢察官懲戒制度明確了懲戒委員會從專業(yè)角度審議檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，并根據(jù)查明的事實、情節(jié)和相關(guān)法律規(guī)定作出審查意見(懲戒建議)。通常而言，審查意見理應(yīng)包含檢察官在司法活動中是否存在過錯、過錯的形式、應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任等具體事項的處理意見。隨后由檢察院依據(jù)審查意見自行作出是否予以懲戒，以及應(yīng)當(dāng)給予怎樣處理的決定。這一規(guī)定表明審查意見對檢察官并不具有實體處分權(quán)，實體處分權(quán)的行使最終還是交由檢察院支配。那么，檢察院在作出處理決定時是否必須完全采納懲戒委員會提出的審查意見？對審查意見的采納范圍又是否可以自行作出選擇？這些疑問在現(xiàn)行規(guī)定中暫未予以明確，導(dǎo)致“審查意見”的約束力不明。另外，當(dāng)檢察院采納懲戒委員會的審查意見并作出處理決定時，存在移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理的可能，那么紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)又是否有采納懲戒委員會提出的懲戒建議并據(jù)此作出處分決定的義務(wù)呢？這一規(guī)定的缺失，造成了“審查意見”的約束對象不明。

四、關(guān)于檢察官懲戒制度的完善建議

(一)厘清檢察官懲戒制度的管轄范圍

管轄范圍包括管轄的對象和事由。由于管轄對象表現(xiàn)出部分(檢察官)與整體(公職人員)的關(guān)系，因此對管轄范圍的討論主要在于明確監(jiān)察委員會與懲戒委員會管轄事由的界限，一旦明確懲戒事由，就能確保這兩個制度在運(yùn)行過程中有序并行。那么，該如何確定懲戒范圍的界限？或者可以反向提問，檢察官懲戒委員會的核心職權(quán)是什么，如若監(jiān)察制度削弱了其核心職權(quán)，即可以稱之為監(jiān)察委員會的“越界監(jiān)督”。有學(xué)者認(rèn)為在懲戒事由上應(yīng)以違反職業(yè)道德規(guī)范的不當(dāng)行為為主要對象，同時摒棄以結(jié)果為導(dǎo)向的懲戒思路，將錯案追究排除出檢察官懲戒制度[17]。有學(xué)者認(rèn)為暫時不宜將違反職業(yè)倫理(職業(yè)道德)行為作為一種責(zé)任形式與違反紀(jì)律責(zé)任并列納入懲戒委員會審議范圍[2]。筆者認(rèn)為，懲戒事由從錯案追究轉(zhuǎn)向?qū)`反職業(yè)道德規(guī)范不當(dāng)行為的追責(zé)在我國當(dāng)前的司法環(huán)境中還缺乏適用的空間，需要一定的時間和觀念的轉(zhuǎn)變才可能完全實現(xiàn)由懲戒委員會對違反職業(yè)道德規(guī)范的不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制，因此，確定懲戒事由還是應(yīng)當(dāng)秉承以行為和結(jié)果為雙重導(dǎo)向的懲戒思路。另外，對于違反職業(yè)倫理的行為，雖然按照我國現(xiàn)有規(guī)定還無法對某一行為是否違反職業(yè)倫理進(jìn)行規(guī)范判斷，但在檢察改革中有必要建立檢察官倫理規(guī)范體系，并將其一并納入懲戒事由。具體而言，檢察官懲戒制度中的懲戒事由應(yīng)當(dāng)包括：在辦理案件過程中存在違反有關(guān)檢察官職業(yè)道德、職業(yè)倫理和職業(yè)規(guī)范的行為，進(jìn)而故意違反法律法規(guī)辦理案件，或者因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的，具體事項可以參照檢察官司法辦案權(quán)力清單的有關(guān)內(nèi)容，因為權(quán)力清單已包含責(zé)任清單，是檢察官承擔(dān)司法責(zé)任的依據(jù)[18]。通過明確懲戒事由，既可以實現(xiàn)對監(jiān)察制度與檢察官懲戒制度監(jiān)督范圍的合理界分，又可以明確檢察官懲戒委員會的懲戒范圍。

(二)構(gòu)建以《檢察官法》和《檢察官職業(yè)倫理》為核心的職業(yè)規(guī)范體系

現(xiàn)行有關(guān)檢察官懲戒的規(guī)定主要散見于《檢察官法》《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》《懲戒制度意見》《最高人民檢察院關(guān)于對檢察機(jī)關(guān)辦案部門和辦案人員違法行使職權(quán)行為糾正、記錄、通報及責(zé)任追究的規(guī)定》等不同階層的法律文件中，其中不乏內(nèi)容重復(fù)的情形，甚至有的內(nèi)容還沒有根據(jù)最新規(guī)定予以及時更新，且缺乏對檢察官懲戒程序的規(guī)范，從規(guī)范層面不利于對檢察官違法職責(zé)的行為進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定與追究。同時，現(xiàn)階段檢察官懲戒制度的建設(shè)主要圍繞《懲戒制度意見》，該意見也得到了有關(guān)學(xué)者的肯定[19]。然而《懲戒制度意見》只是從宏觀層面對懲戒制度進(jìn)行規(guī)定，其中還有許多具體問題需要進(jìn)一步細(xì)化和明確。因此，有必要構(gòu)建以《檢察官法》和《檢察官職業(yè)倫理》規(guī)范為核心的職業(yè)規(guī)范體系，通過明確檢察官懲戒制度的實體規(guī)范內(nèi)容，整合相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善其程序規(guī)范的內(nèi)容，再相應(yīng)地提高相關(guān)規(guī)范的法律位階，充分體現(xiàn)檢察官懲戒制度對檢察官職業(yè)化建設(shè)的保障，進(jìn)而構(gòu)建系統(tǒng)的檢察官懲戒制度。雖然對檢察官制定專門的規(guī)則和專門的懲戒程序會是曠日持久的，但它會形成一個既有利于檢察官也有利于大眾的有效制度[20]。

(三)建立懲戒制度與監(jiān)察制度的銜接機(jī)制

從實體規(guī)范層面對檢察官懲戒制度的管轄范圍予以界定之后，并不等于完全避免了從規(guī)范到實踐可能會遇到的阻礙和困境。還需要探討的是，如果被調(diào)查的行為具有雙重性，亦即屬于監(jiān)察制度與懲戒制度管轄重疊的事由時，該如何處理。對于該問題不應(yīng)當(dāng)采取非此即彼的態(tài)度，而應(yīng)從檢察官懲戒委員會可否作出獨(dú)立處理決定的角度予以把握。即凡是檢察官懲戒委員會可直接予以處理的行為都可以作為懲戒的事由，當(dāng)然，對檢察官進(jìn)行懲戒不影響相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)一步追究檢察官的黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。正如追究行為人的刑事責(zé)任不影響追究其民事責(zé)任一樣，此種做法不違反一事不二罰原則[17]。那么，此時應(yīng)當(dāng)采取分別調(diào)查分別處理的追責(zé)模式，還是根據(jù)具體情況選定以其中一個機(jī)構(gòu)為主的追責(zé)模式，又或是適用有序位的追責(zé)處理模式。筆者認(rèn)為，第一種追責(zé)模式雖然顧及兩個機(jī)構(gòu)都享有管轄權(quán)，但由于只存在一個違法行為，如果要進(jìn)行兩次調(diào)查和處理，不僅過程繁瑣，還有可能因為評價標(biāo)準(zhǔn)的不同，導(dǎo)致事實認(rèn)定存在偏差，不利于被調(diào)查人責(zé)任的承擔(dān)。第二種追責(zé)模式則可以避免由兩個機(jī)構(gòu)分別追責(zé)的弊端，但應(yīng)當(dāng)以什么標(biāo)準(zhǔn)選定具體由哪一個機(jī)構(gòu)作為主調(diào)查機(jī)構(gòu)，在實踐中并不方便操作。最后一種追責(zé)模式，也是我們認(rèn)為比較恰當(dāng)?shù)淖坟?zé)模式，通過設(shè)置懲戒前置，實現(xiàn)有序位的追責(zé)處理方式，將所有涉及檢察官的行為先經(jīng)檢察官懲戒制度的篩選，具體由檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)督察部門進(jìn)行調(diào)查，再根據(jù)認(rèn)定結(jié)果移送相關(guān)機(jī)構(gòu)，其中涉及違反檢察職責(zé)行為的判斷都必須移交檢察官懲戒委員會予以事實認(rèn)定，從而高效有序地實現(xiàn)懲戒程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的銜接。這樣的追責(zé)模式既體現(xiàn)了檢察工作專業(yè)性的需要，同時也在保障檢察官依法履職的基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

“任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行?！盵21](2)監(jiān)察體制改革、司法體制改革作為我國當(dāng)前重要的改革舉措，不僅應(yīng)當(dāng)注重其自身的制度建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)重視相互間的促進(jìn)作用、保障作用與協(xié)調(diào)發(fā)展。不然，在改革的進(jìn)程中就容易產(chǎn)生制度間的不協(xié)調(diào)。那么，該如何協(xié)調(diào)處理監(jiān)察制度與檢察官懲戒制度之間的關(guān)系，以及如何從實體規(guī)范和程序規(guī)范把握檢察官懲戒制度的發(fā)展方向，都有待在改革實踐中得到補(bǔ)充和細(xì)化。同時，理論界與實務(wù)界也應(yīng)當(dāng)重視對此類問題的研究，避免在改革進(jìn)程中出現(xiàn)制度間不協(xié)調(diào)的情形，從而加快深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革和司法體制改革的步伐。

注釋：

① 參見《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第6條第3款的規(guī)定。

② 2013—2018年我國各級檢察院違紀(jì)違法檢察人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2013年210人，2014年404人，2015年465人，2016年474人，2017年536人，2018年774人。數(shù)據(jù)來源于2014—2019年發(fā)布的《最高人民檢察院工作報告》。