農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策演進及其價值理路

陳坤，秦玉友，李慧

農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策演進及其價值理路

陳坤，秦玉友，李慧

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024）

良好的辦學條件是實現(xiàn)農(nóng)村義務教育高質量發(fā)展的前提。自新中國成立以來，我國農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策依次歷經(jīng)從“能上學”“有學上”“辦好學”到“上好學”階段體系的演進。其政策內容變遷在高質量導向、改良導向、均衡導向與標準化導向持續(xù)深化與完善。未來農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策需要重視合發(fā)展性質量觀，從融合性視角進行改良，建構“異與同”均衡標準，緊扣內涵式發(fā)展需求進行優(yōu)化布局。

農(nóng)村；義務教育；辦學條件；政策；價值

義務教育學校辦學條件是指農(nóng)村學校舉辦合格乃至優(yōu)質義務教育所需要的人、財、物等各種資源。它既是義務教育學校辦學的基礎和依托，又是這些學校提高教育教學質量、保障師生正常工作和學習需求、促進學生全面和健康發(fā)展的前提[1]。自新中國成立以來，我國適時地對農(nóng)村義務教育學校辦學條件改善進行理性定位與戰(zhàn)略調整，以促進農(nóng)村義務教育穩(wěn)定、有序、良性地發(fā)展。省思歷史，是為了準確地觀照現(xiàn)實和科學地規(guī)劃未來。回溯我國農(nóng)村義務教育學校辦學條件相關政策演進的價值理路，辯證、理性地總結歷史經(jīng)驗，立足當下，前瞻未來，才能更好建立起適合我國農(nóng)村各地區(qū)校情、教情與學情的辦學條件，從而更好地助力于農(nóng)村義務教育學校辦學現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策的演進

自新中國成立以來，我國適時地對農(nóng)村義務教育階段學校辦學條件改善進行戰(zhàn)略調整，依次歷經(jīng)從“能上學”“有學上”“辦好學”到“上好學”的演進。農(nóng)村義務教育階段學校辦學條件相關政策內容越來越豐富多元，辦學條件相關的標準越來越清晰，更加貼合農(nóng)村義務教育學校發(fā)展的實際，有力地保障了農(nóng)村義務教育穩(wěn)定、有序、良性的發(fā)展。

1. 簡而陋“能上學”的機會保障起步階段（1949—1979年）

自新中國成立到改革開放初期，我國農(nóng)村義務教育發(fā)展面臨著如何多辦學，保障人民群眾“能上學”的政治權利。按照《共同綱領》的要求落實“教育為工農(nóng)服務，為生產(chǎn)建設服務”的方針，辦學主要體現(xiàn)了工農(nóng)群眾在教育中是“真正的主人”，受教育的權利“有意”向工農(nóng)群眾傾斜；“文革”期間我國對教育的主流認知是“教育是上層建筑”，重在保障“能上學”的政治權利，追求的是以政治倫理為本的階級內公平[2]。然而，經(jīng)濟發(fā)展水平有限，為了保障“能上學”，盡快掃除文盲，此階段主要進行“如何多辦學層面”探索，國家提倡“簡而陋”辦學條件，進行辦學規(guī)模性擴張。

一是為了保障“能上學”權利，農(nóng)村地區(qū)鼓勵多種力量、多種形式辦學，學校以改建、新建與擴建方式進行規(guī)模性擴張。一方面，國家對已有學校進行了改造與改建。在新中國成立初期，為了收歸教育主權，根據(jù)《共同綱領》（1949）、《關于處理接受美國津貼的教會學校及其他教育機關的指示》（1951）、《關于接辦私立中小學的指示》（1952）等文件要求，遵循建設“新民主主義教育”的教育改革方針，對各種舊教育進行接管與改造[3]164，保障人民群眾能夠平等地接受教育的權利與機會。另一方面，鑒于財力有限，國家將基礎教育階段辦學權下放，并鼓勵多種力量、多種形式辦學。在《十二年國民教育事業(yè)規(guī)劃綱要》（1956）、《關于教育事業(yè)管理權力下放問題的規(guī)定》（1958）、《中共中央國務院關于教育工作的指示》（1958）等文件中，均強調為了在農(nóng)村地區(qū)盡快掃除文盲、普及小學，將辦教育權力下放[3]550，農(nóng)村辦學實行公辦與民辦并舉，鼓勵農(nóng)村采取多種辦學形式，興辦業(yè)余中小學以及簡單學校?！拔母铩逼陂g，大量農(nóng)村學校辦學權力被下放，要求小學不出村，初中不出隊，高中不出社，保障能上學的需求。

二是為了保障“能上學”的需求，農(nóng)村學校進行規(guī)模性擴張，辦學條件政策內容上主要關注學校成功開設與保底運行。此階段，缺乏體系化辦學條件指導標準，辦學條件相關內容保障主要散見于各種政策文本中。1955年教育部、財政部頒發(fā)了《關于中小學雜費收支管理辦法的幾點意見》，要求小學雜費收入的極大部分留校使用，首先解決學生飲水，其次保障學校教學行政費（公雜費）方面開支。1962年教育部、財政部共同頒發(fā)了《關于進一步加強教育經(jīng)費管理的補充意見》，規(guī)定為了保障農(nóng)村公辦學校運轉，要求各地在農(nóng)業(yè)稅地方附加中劃出一定的數(shù)額，作為農(nóng)村公辦小學的重點修繕和民辦教育事業(yè)（包括農(nóng)業(yè)中學）的補助之用，以改善辦學條件。國家在《全日制中小學暫行工作條例（試行草案）》（1963）和《全國教育工作會議紀要》（1971）兩份文件中均要求各地采取多種形式辦學，將維持學校保底運轉的事宜放在首位，優(yōu)先保證學校能夠成功開設。這一時期農(nóng)村集體辦學條件極其簡陋，教育教學活動開展所需起碼的辦學條件都沒有得到有效的保障，合格師資也嚴重缺乏[4]。為了解決農(nóng)村辦學所需師資問題，采取多渠道供給，“兼容并包，改造上崗”，大規(guī)模擴充民辦教師。為了提升公辦學校教師質量，頒發(fā)了《關于舉辦小學教師輪訓班的指示》（1954）、《關于加強中小學在職教師培訓工作的意見》（1977）等文件要求辦速成班、業(yè)余進修校，加強在職教師學歷補償培訓。

三是為了適應經(jīng)濟發(fā)展需要，我國本著效率優(yōu)先導向，以快出人才、早出人才、出好人才的宗旨，實施城鄉(xiāng)學校非均衡發(fā)展的政策。一方面，體現(xiàn)在重城輕鄉(xiāng)的教育政策，如《關于整頓和改進小學教育的指示》（1953）、《關于整頓和改進中學教育啟示》（1954）、《關于教育事業(yè)管理權力下放問題的規(guī)定》（1958）等文件要求城市地區(qū)公辦中小學適當發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)則鼓勵群眾辦學、集體辦學。城鄉(xiāng)辦學投入主體不同，形成了城市學校政府辦，農(nóng)村學?？考w和群眾辦的局面。另一方面，體現(xiàn)在向城市的重點校傾斜投入政策。1959年周總理在《政府工作報告》中指出：“在各級全日制的正規(guī)學校中，應該把提高教學質量作為一個經(jīng)常的基本任務，而且應當首先集中較大力量辦好一批重點學?！盵3]895。在《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》（1962）、《教育部關于辦好一批重點中小學的試行方案》（1978），以及在其他非專門性文件中也多次強調加強重點學校建設[5]。重點校多分布在縣城以上大中城市，這些重城輕鄉(xiāng)的政策造成了農(nóng)村學校辦學條件建設的滯后和城鄉(xiāng)辦學條件上差距的延續(xù)與擴大。

2．一無兩有“有學上”的基本保障攻堅階段（1980—1996年）

十一屆三中全會后，我國教育事業(yè)迎來發(fā)展的機遇期，國家對提高民族素質，多出人才，出好人才尤為重視，“普小”和“兩基”等目標逐漸提上日程。但面對窮國辦大教育的現(xiàn)實——教育事業(yè)規(guī)模大、底子薄，校舍陳舊、簡陋，因校舍倒塌造成師生傷亡的惡性事故時有發(fā)生，而且不少農(nóng)村中小學缺少必要課桌凳、教材等，難以保障正常的教學秩序。這一時期處于如何保障“有學上”起碼辦學條件達標層面，重點保障農(nóng)村學校無危房、有教室、人人有課桌凳（簡稱“一無兩有”）等硬件方面。

一是農(nóng)村義務教育學校辦學條件方面為了完成相關的教育普及任務，繼續(xù)追求規(guī)模性擴張，同時也對學校日常教育教學活動所需起碼的辦學條件、校舍安全提出了達標要求?！蛾P于普及小學教育若干問題的決定》（1980）和《關于加強和改革農(nóng)村學校教育若干問題的通知》（1983）等兩份政策文本強調：基于我國國情，在80年代末基本普及小學，必須堅持兩條腿走路①的多種形式辦學方針，“用兩三年或稍長一些的時間，實現(xiàn)‘一無兩有’”。1985年的《關于教育體制改革的決定》要求將教育辦學權下放，確立了實施九年義務教育目標。在《中國教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（1993）、《普及義務教育評估驗收暫行辦法通知》（1994）等文件都詳細地規(guī)定基本完成“普九”階段性任務目標，辦學條件達標驗收標準。由于辦學權下放，在“普九”任務催促下，農(nóng)村辦學形成了“一村一?！钡姆稚⑿筒季諿6]，但合格師資缺乏。

二是農(nóng)村義務教育學校辦學條件相關內容標準開始朝系統(tǒng)化方向發(fā)展，在辦學內容達標與改善方面主要以硬件設施為主，并適當兼顧必要教輔資料與師資隊伍建設。1982年，教育部發(fā)布了《中等師范學校及城市一般中、小學校舍規(guī)劃面積定額（試行）》，這是新中國成立以來第一個用以指導學校建設規(guī)劃的專門文件，自此，農(nóng)村中小學校舍建設有綱可依。1987年出臺了《中小學校建筑設計規(guī)范》，該文件對學校的選址、布局、建筑構造、室內環(huán)境等都進行明確規(guī)定。除了基本校舍外，還對辦學內在設施設備標準進行規(guī)定，如《學校課桌椅功能尺寸》（1983）、《學校課桌椅衛(wèi)生標準》（1987）、《中小學體育器材設施配備目錄》（1989）、《全日制小學音樂教學器材配備目錄》（1995）。為了完成“雙基”任務，解決農(nóng)村所需合格師資問題，在《關于教育體制改革的決定》（1985）、《關于加強在職中、小學教師培訓工作的意見》（1986）、《關于開展小學教師繼續(xù)教育的意見》（1991）幾份文件中要求對在職教師進行培訓，切實辦好教師進修院校，分期分批輪訓教師，關注“教材教法的過關”和學歷提升。

三是國家為了“多出人才，出好人才”，堅持效率優(yōu)先，適當兼顧公平，繼續(xù)實施不均衡的城鄉(xiāng)辦學政策。一方面，城鄉(xiāng)辦學投入主體不同。這一時期農(nóng)村學校辦學實行“鄉(xiāng)村自給”投入體制，辦學投入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，鼓勵多渠道籌集。1985年，中共中央頒發(fā)了《關于教育體制改革的決定》，明確提出把發(fā)展基礎教育的責任交給地方，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入應主要應用于教育，地方可以征收教育費附加，此項收入首先用于改善基礎教育的教學設施[7]?！蛾P于進一步加強中小學危房修繕和改造的通知》（1986）、《中華人民共和國義務教育法實施細則》（1992）等文件均強調鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級負責本地中小學辦學、修繕與修建等，國家給予少量補助。另一方面，城鎮(zhèn)地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行重點校政策。如《關于分期分批辦好重點中學的決定》(1980)、《關于當前中小學教育幾個問題的通知》（1982），各地出臺省級示范校、重點校認定辦法，使得城鎮(zhèn)化重點校傾斜投入定型。雖然國家在這一時期，實施了“希望工程”與“國家貧困地區(qū)義務教育工程”對農(nóng)村辦學條件進行改善，但義務教育階段城鄉(xiāng)學校辦學條件上的差距仍然顯著。

3. 撤并布局以“辦好學”為引導的提升階段（1997—2011年）

隨著“雙基”目標初步實現(xiàn)與素質教育全面深入推進的需要，黨的十五大面向新世紀規(guī)劃了教育發(fā)展藍圖，明確指出要落實科教興國戰(zhàn)略，全面普及義務教育，發(fā)揮我國巨大人力資源優(yōu)勢。同時，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展加速推進，受計劃生育政策影響，農(nóng)村學齡人口減少，農(nóng)村地區(qū)小班微校，辦學難具規(guī)模效益。這一時期農(nóng)村學校辦學條件處于“如何辦好學”的層面探索，為了充分利用有限資源，在經(jīng)濟理性和規(guī)模效益的影響下進行學校撤并布局，優(yōu)化資源配置，以提升辦學效益與質量。

一是為提升農(nóng)村義務教育整體質量，農(nóng)村義務教育學校辦學條件在這一時期以撤并布局為引導。黨的十五大明確提出了落實科教興國戰(zhàn)略，全面普及義務教育，提升教育質量。隨后，在《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》（1998）、《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（2001）、《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》（2003）、《關于進一步加強農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》（2004）、《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》（2005）等多份文件中，均強調鞏固義務教育成果，對中小學辦學進行合理規(guī)劃與布局調整，集中資源，以便優(yōu)化農(nóng)村辦學條件，提高教育質量與辦學效益。

二是農(nóng)村學校辦學條件相關內容標準進一步細化與完善，政策關注焦點開始對內外辦學條件并重。1997年國家教育委員會編制了《農(nóng)村普通中小學校建設標準》，2008年對該標準進行修訂，并將農(nóng)村完全寄宿制學校納入中小學建設標準中。在辦學條件標準方面仍然關注校舍質量安全，連續(xù)出臺了《關于進一步加強中西部農(nóng)村初中校舍改造工程質量管理的通知》（2008）、《關于印發(fā)全國中小學校舍安全工程實施方案的通知》（2009）等文件，要求全國中小學實施校舍安全工程。在辦學條件方面，更加關注所需的功能裝備設施，對課桌、實驗裝備、器材、圖書等出臺了配套政策與標準，如《關于在中小學實施“校校通”工程的通知》（2001），《學校課桌椅功能尺寸標準》（2002）、《中小學體育器材設施設備目錄》（2002）、《中小學圖書館(室)規(guī)程(修訂)》（2003）、《中小學理科實驗室裝備規(guī)范》（2006）、《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（2011）。一系列政策出臺，標志著農(nóng)村學校辦學條件各種功能器材的要求從數(shù)量轉變?yōu)橘|量，規(guī)范意識和安全意識增強。在農(nóng)村辦學師資力量建設方面，先后頒布和實施了城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育政策（2006）、特崗教師計劃（2006）、免費教育師范生政策（2007），為農(nóng)村補充教師，讓教師能夠“下的去”。在農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展方面，出臺了《中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》（1999）、《中小學教師國家級培訓計劃》（2008）、《關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》（2011），要求以農(nóng)村教師為重點，有計劃地組織全員培訓，提升農(nóng)村辦學條件方面軟實力，旨在縮小城鄉(xiāng)辦學條件方面的差距。

三是農(nóng)村辦學條件相關政策內容從城鄉(xiāng)分割逐步轉向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，城鄉(xiāng)學校辦學經(jīng)費投入主體從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。2002年，國務院發(fā)布了《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，將農(nóng)村辦學投入責任重心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移到縣級，農(nóng)村教育國家辦的局面開始形成。2005年國務院發(fā)布了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，要求農(nóng)村地區(qū)教育投入實行省級統(tǒng)籌、中央地方共擔，建立分項目、按比例分擔的新機制。新機制實施為農(nóng)村學校辦學條件標準化推進、縮小城鄉(xiāng)辦學條件提供了相對穩(wěn)定、充裕的財力。另一方面，國家在實際行動上開始破解重城輕鄉(xiāng)的教育政策，旨在縮小城鄉(xiāng)辦學差距。2005年教育部頒布了《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，進一步細化城鄉(xiāng)義務教育辦學條件均衡發(fā)展戰(zhàn)略，要求采取積極措施，逐步縮小學校辦學條件方面的差距。2006年全國人大新修訂《義務教育法》，明確要求為了縮小學校之間辦學條件差距，不得設重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班，這是國家推進城鄉(xiāng)義務辦學條件均衡化的新舉措。同時，國家繼續(xù)實施系列工程，改造農(nóng)村辦學條件，如“農(nóng)村中小學危房改造工程”“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”“全國中小學校舍安全工程”，為城鄉(xiāng)辦學條件均衡發(fā)展奠定基礎。

4．基本均衡以“上好學”為導向的優(yōu)化階段（2012年至今）

2011年底九年義務教育全面實現(xiàn)，義務教育階段學校辦學邁向了新征程。2012年我國財政性教育經(jīng)費投入進入“后4%時代”，相對穩(wěn)定的財力對農(nóng)村義務教育學校辦學質量提出了新要求。2012年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調整的意見》，農(nóng)村地區(qū)學校布局調整步入“后撤并時代”。在這一背景下，農(nóng)村義務教育辦學條件改善相關政策價值理念導向從“社會”轉向了“人”。此階段主要探索如何讓學生“上好學”，辦學條件資源配置從強調整體性的高效配置轉為關注受教育主體“人”的需要進行配置。

一是在“后撤并時代”農(nóng)村辦學條件相關政策致力追求縣域內義務教育基本均衡的實現(xiàn)，滿足農(nóng)村學生“上好學”的需求。這一時期，我國先后出臺了《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》（2012）、《中國教育監(jiān)測和評價指標體系》（2015）、《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》（2017）等文件，對農(nóng)村學校內外辦學條件改善與優(yōu)化進行評估，以提升縣域內小學、初中校際間均衡狀況。2019年，國務院頒發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，要求提升縣域內義務教育均衡化水平，建立以師資配備、生均撥款、教學設施設備等資源要素為核心的標準體系和辦學條件標準動態(tài)調整機制，實現(xiàn)基本教育公共服務均等化[8]，保障農(nóng)村每一個學生都能在家門口享受到公平而優(yōu)質的教育。

二是農(nóng)村義務教育階段辦學條件相關的政策內容進一步豐富，關注的焦點從硬件轉向軟件，強調辦學條件內外兼顧，注重整體性辦學條件優(yōu)化與提升。在硬件方面緊跟時代要求，細化、更新了相關辦學條件要求，如《中小學校設計規(guī)范》（2012）、《教育信息化2.0行動計劃》（2018）等。繼續(xù)實施農(nóng)村薄弱學校改造工程，如《關于全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》（2013）、《關于制定全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件實施方案的通知》（2014）、《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工作專項督導辦法》（2015）。在農(nóng)村辦學條件軟實力方面，先后頒發(fā)了《關于大力推進農(nóng)村義務教育教師隊伍建設的意見》（2012）、《關于推進縣 (區(qū)) 域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（2014）、《鄉(xiāng)村教師支持計劃》（2015）等文件，著力增加農(nóng)村教師職業(yè)吸引力，在初次配置時吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村從教，再次配置中用城鄉(xiāng)教師交流輪崗方式均衡城鄉(xiāng)優(yōu)質師資分布。同時，更加關注指向教育內在幸福、精神等隱性的教育公平，滿足學生個性發(fā)展與多元教育服務的需求，如《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》（2013）、《義務教育學校管理標準》（2017）和《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019），均要求立足學校實際，結合區(qū)域特點，注重特色學校建設，引領農(nóng)村義務教育學校內涵式發(fā)展。

三是統(tǒng)一了城鄉(xiāng)辦學條件上相關內容的標準，對農(nóng)村學校辦學條件改善實施“新的不均衡”政策。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設部制定了《中小學校設計規(guī)范》，該文件的出臺表明了城鄉(xiāng)學校建設標準逐步走向一體化。2013年，教育部下發(fā)《關于進一步做好村小和教學點經(jīng)費保障工作的通知》，要求提高村小和教學點的生均公用經(jīng)費標準，對學生規(guī)模不足100人的村小和教學點按100人核定公用經(jīng)費，保證其日常運轉[9]。2015年，國務院下發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費標準定額。2016年，國務院頒發(fā)《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，要求縣域內學校建設、教師編制、生均公用經(jīng)費、基本裝備配置等標準實行統(tǒng)一，并對農(nóng)村小規(guī)模學校進行傾斜[10]。2018年，國務院下發(fā)《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》，文件要求妥善處理好學生就近上學與接受良好義務教育的關系，要補齊“兩類學校”②辦學條件上的短板，切實解決“兩類學校”發(fā)展滯后問題，努力辦好公平優(yōu)質的農(nóng)村義務教育。

二、農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策演進的價值理路

新中國成立以來，農(nóng)村義務教育學校辦學條件相關政策內容體系在嬗變中建構，在建構中發(fā)展，在發(fā)展中完善，是一個立體多維、全方位推進的過程。其演進過程映射出相應的價值理路，集中反映在辦學條件政策話語變遷中所蘊含的高質量導向、城鄉(xiāng)均衡導向、改良導向與標準化導向四個方面。

1. 農(nóng)村辦學條件高質量導向從合規(guī)定性質量觀轉向合需要性質量觀

農(nóng)村辦學條件相關政策內容改善與改進都是基于一定價值理念而不斷調整與完善的。自新中國成立以來，由于經(jīng)濟水平限制，以及農(nóng)村義務教育階段性發(fā)展任務，我國農(nóng)村學校辦學條件內容高質量導向因時演進，經(jīng)歷了從合規(guī)定性質量觀向合發(fā)展性質量觀的演進。一是農(nóng)村義務教育學校辦學條件質量評估從外適應取向到內適應取向轉變。在前兩個時期，為了滿足大眾對教育的需求，擴大辦學規(guī)模，快速普及義務教育，辦學條件相關政策內容主要強調保障農(nóng)村學校日常運轉，較少關注農(nóng)村學生對教育質量的需求。在具體辦學條件內容方面，主要解決運轉經(jīng)費、校舍、課桌凳以及教材等起碼的辦學條件。在后兩個時期，辦學條件質量導向上不僅關注學校日常運轉與發(fā)展上對硬件的需求，而且從受教育主體需求出發(fā)，對不同類型學校教學活動開展所需教師數(shù)量配置，基本水平達標，以及城鄉(xiāng)優(yōu)質師資均衡配置提出相應的要求，滿足農(nóng)村學生對優(yōu)質義務教育服務的需求。二是農(nóng)村辦學條件相關內容的標準參照從絕對性質量標準到相對性質量標準轉變。在第一時期農(nóng)村辦學條件標準方面缺乏相應標準；第二個時期我國出臺普通中小學建設標準、硬件配置標準，農(nóng)村學校辦學條件方面的建設與改善有綱可依。在第三個時期出臺并完善了農(nóng)村義務教育學校校舍選址、建設方面的獨立標準，更加符合農(nóng)村實際。第四個時期既統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學校設計規(guī)范、設施、裝備配置的底線標準，同時，在此基礎上針對不同類型的農(nóng)村學校實際運轉與發(fā)展需求，單獨出臺政策，建立了相對性標準，要求在經(jīng)費投入、教師配置、生活設施建設等方面給予傾斜與關照。并鼓勵農(nóng)村學校進行特色化辦學，滿足農(nóng)村學生對教育服務質量多元化的需求。

2. 農(nóng)村薄弱學校辦學條件改良導向從單向外源扶持轉向內外并重

辦學條件是學校安全、日常運轉，乃至學校教育教學質量提升的保障。我國一直重視農(nóng)村義務教育學校辦學條件的改善，從新中國成立以來，農(nóng)村薄弱學校辦學條件改良的政策導向從單向外源扶持邁向內外并重。一方面，農(nóng)村薄弱學校辦學條件改良從宏觀政策視角深入到微觀行動視角。在結構性因素方面，前二個時期主要以外源扶持為主，強調政府在薄弱學校改進中的責任，加大經(jīng)費投入力度，如改善校舍建筑、硬件設施，以縮小城鄉(xiāng)辦學條件上差距。后兩個時期，國家既從宏觀政策視角出發(fā)，繼續(xù)通過政策傾斜，加大經(jīng)費投入，改善薄弱學校的硬件設施，又從微觀行動視角出發(fā)，對薄弱學校的辦學理念、管理水平、師資隊伍建設等進行改造，優(yōu)化薄弱學校辦學方面的“軟件”。另一方面，政府和學校積極配合，學校能動性加強，辦學活力得以激發(fā)。前兩個時期，國家主要以“工程”“計劃”等進行“輸血”式投入，改善農(nóng)村薄弱學校起碼的辦學條件，較少關照學校內在潛力激發(fā)。后兩個時期，既強調發(fā)揮政府在宏觀政策上的調控作用，又注重激活農(nóng)村學校自我辦學條件改進上的能動性。國家不僅在資源、經(jīng)費投入上對農(nóng)村學校傾斜，還從促進師資隊伍專業(yè)化發(fā)展等方面進行軟實力建設，更要求農(nóng)村學校基于各地優(yōu)勢進行特色發(fā)展、多元發(fā)展，逐漸擺脫農(nóng)村辦學仿城化取向，激活農(nóng)村學校內源發(fā)展的潛力。

3. 城鄉(xiāng)辦學條件均衡導向由“不均衡”轉向“新的不均衡”

國家宏觀的經(jīng)濟發(fā)展水平、財稅制度以及教育投入體制直接影響著城鄉(xiāng)義務教育階段辦學條件內容標準的設置、改進與改善方向。自新中國成立以來，在很長一段時間，我國一直面臨著底子薄、規(guī)模大、窮國辦大教育的現(xiàn)實，為了能夠“快出人才、多出人才、出好人才”，政府進行戰(zhàn)略理性抉擇，不得不將有限的財政資源在辦學條件上進行重點投入。在前兩個時期，堅持效率優(yōu)先、適當兼顧公平的價值理念，在辦學條件標準方面實行重城輕鄉(xiāng)的教育政策。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，農(nóng)村地區(qū)辦學主要實行“兩條腿走路”“鄉(xiāng)村自給”教育投入體制，而城市地區(qū)學校辦學投入則由地方政府負責。另一方面，國家在城鎮(zhèn)地區(qū)采取重點校、示范校政策，對城市學校進行重點投入；而農(nóng)村地區(qū)提倡多種形式辦學，農(nóng)村辦學條件強調學校成功開設與保底運行，要求達到起碼的辦學條件。在第三個時期，為了落實科教興國戰(zhàn)略，發(fā)揮我國人力資源的優(yōu)勢，全面普及義務教育，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一辦學條件政策。一方面，取消了重點校、重點班制度，確立了城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展目標，在辦學條件上逐漸開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育學校辦學標準化建設。另一方面，改革農(nóng)村辦學投入體制，將投入責任重心上移，形成城鄉(xiāng)義務教育學校都由國家舉辦。在第四個時期，堅持公平、質量與效率相統(tǒng)一的價值理念，對農(nóng)村學校辦學條件開始實施“新的不均衡”政策。辦學條件標準越來越重視農(nóng)村辦學的實際與發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準下，不僅統(tǒng)一城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費基準額、教師編制、裝備標準，還對農(nóng)村小規(guī)模學校經(jīng)費撥付、師資配置等方面進行有意傾斜，滿足實際需求。

4. 農(nóng)村辦學條件改善的標準導向從外延式轉向內涵式

農(nóng)村義務教育階段性發(fā)展的主要矛盾影響著農(nóng)村義務教育學校辦學條件改善標準導向上的內容聚焦。自新中國成立以來，我國農(nóng)村義務教育學校辦學條件相關政策內容上的聚焦歷經(jīng)了從外延式“能上學”的機會保障、“有學上”起碼的條件保障、“辦好學”的效益與質量提升、再聚焦實現(xiàn)“上好學”教育內涵式發(fā)展要件。第一，農(nóng)村義務教育辦學條件相關的內容標準歷經(jīng)了從無到有，由少漸豐，從模糊到細致，逐步豐富與完善，辦學條件標準導向逐漸邁向科學化、系統(tǒng)化過程。在第一個時期，我國缺少單獨的農(nóng)村辦學條件標準；在第二個時期，為了基本完成“雙基”任務落實“有學上”，為了保障教育教學活動正常開展，出臺了學校建設、硬件配置相關內容標準。在后兩個時期，在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本設施設備配置底線標準外，我國開始積極關照農(nóng)村義務教育學校的現(xiàn)實特征與發(fā)展需要，進行了彈性設計，單獨出臺了適應農(nóng)村學校運轉與發(fā)展需求的經(jīng)費投入標準、師資配置標準等，以及在辦學條件改善方向細化了規(guī)定，進行積極引導。第二，農(nóng)村辦學條件相關內容改善的聚焦上，從外在的硬件配置轉向內在的“軟件”建設，越來越聚焦教育質量提升的核心要素。在前兩個時期，為了解決“能上學”，和“有學上”的問題，主要關注的是學校建設、修繕、運轉所需經(jīng)費方面的內容。伴隨著“雙基”任務基本完成，在第三個時期，農(nóng)村學齡人口減少，以撤并布局為引導，縮小城鄉(xiāng)辦學條件差距，以提高辦學質量。在第四個時期，為了促進基本均衡實現(xiàn)，滿足學生“上好學”的需求，除了基本硬件外，更加聚焦農(nóng)村辦學“軟件”方面，如農(nóng)村師資隊伍建設、農(nóng)村學校特色發(fā)展與定位。從關鍵點發(fā)力，不斷推進農(nóng)村義務教育質量的提升。

三、農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策優(yōu)化路徑

自新中國成立以來，農(nóng)村義務教育學校辦學條件政策建構與完善已取得巨大成就，面向未來，我國農(nóng)村學校辦學條件政策還存在一定優(yōu)化空間。需要在鞏固成就的基礎上，進行前瞻性設計，為實現(xiàn)農(nóng)村教育現(xiàn)代化，建設教育強國打下堅實基礎。

1. 重視合發(fā)展性質量觀

省思歷史，立足現(xiàn)實，前瞻未來，農(nóng)村義務教育學校辦學條件相關政策制定與出臺需要進一步重視合發(fā)展性質量觀。政策回顧可知，農(nóng)村辦學條件改善的相關政策出臺多為“問題驅動型”，在問題出現(xiàn)后主要以“項目”“計劃”“工程”等形式進行解決。所頒發(fā)政策雖然目標準確，有強烈的針對性與現(xiàn)實性，但同時有臨時性、變動性等特點，容易陷入缺什么就補什么的線性思維邏輯。從長期發(fā)展來看，“問題驅動型”政策之間難以形成上下銜接、內外配套、左右協(xié)調的聯(lián)動機制，不利于農(nóng)村辦學條件的改善與改進向高質量導向上持續(xù)邁進。要重視合發(fā)展性的質量觀，面向教育現(xiàn)代化，從高位統(tǒng)籌出發(fā)，除了關照現(xiàn)實問題外，還應考慮政策設計導向上的戰(zhàn)略性、前瞻性與協(xié)同性。

首先，立足現(xiàn)實，以農(nóng)村義務教育發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾為突破口，建立健全農(nóng)村學校辦學條件優(yōu)化與改善的長效機制。立足我國國情、基于各地農(nóng)村義務教育學校的校情、教情、學情，優(yōu)化辦學政策頂層設計，對各種辦學條件進行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立協(xié)同的聯(lián)動機制，分門別類出臺專門性政策進行長遠規(guī)劃與發(fā)展性引領。其次，完善農(nóng)村辦學條件優(yōu)質均衡相應的指標評價體系，并對農(nóng)村辦學條件相關內容改善情況進行動態(tài)的監(jiān)測。一方面，筑牢農(nóng)村辦學條件達標的底線標準。針對當前政策層面缺乏專門的農(nóng)村小規(guī)模學校辦學條件建設標準這一問題[11]，加快研制農(nóng)村小規(guī)模學校辦學條件相關的底線標準與適用標準，補齊短板。另一方面，動態(tài)監(jiān)測辦學條件上設施設備的使用與維護情況。盡快制定設施設備使用、維護、維修的評估標準，避免農(nóng)村學校辦學條件相關資源閑置、浪費。最后，農(nóng)村義務教育學校辦學條件標準內容需要進行動態(tài)性調整。農(nóng)村義務教育學校辦學條件高質量導向應與時俱進，注重標準的動態(tài)修正與完善，積極推動農(nóng)村辦學條件建設上的現(xiàn)代化邁進。同時，基于農(nóng)村義務教育辦學矛盾的轉變，推動農(nóng)村義務教育階段辦學條件均衡評估標準由縣級均衡向省級、區(qū)域均衡拓展。

2. 注重從融合性視角進行改良

農(nóng)村學校辦學條件改良的政策導向需要從融合性視角出發(fā)進行引導。當前，農(nóng)村辦學條件改善與改進的政策話語建構主要從結構功能主義出發(fā)，強調正式制度政策對薄弱學校的改造功效。要么從宏觀政策視角，改良城鄉(xiāng)教育政策偏失、增加經(jīng)費投入、改善硬件設施。或者從微觀行動的視角出發(fā)，提升學校領導素質、優(yōu)化師資結構。這些政策大部分忽視了非正式制度，如文化對薄弱學校的影響，尤其遺漏了薄弱學校貧困文化生成機制的阻斷與改造路徑的探索[12]。相關研究表明，一所薄弱學校到普通學校，再到規(guī)范學校、特色學校，乃至于學校品牌的形成過程，實際上就是學校優(yōu)秀文化的生成過程[13]。未來，農(nóng)村薄弱學校改造相關政策的改良導向上，需要基于融合性視角，揭示薄弱學校結構與文化互動交融的生成機制，在此基礎上對薄弱學校辦學條件改善進行精準的發(fā)力與補力。

首先，政府從結構與文化取徑的融合性視角出發(fā)，擺脫政策變遷中的“路徑依賴”效應。重視結構對文化的轄制作用，圍繞薄弱學校貧困文化形成過程所依賴的制度環(huán)境進行發(fā)力，如經(jīng)費投入、師資配置等，瓦解薄弱學校貧困文化形成所依賴的場域環(huán)境。其次，轉換思維，完善政策的誘致性工具應用，破解農(nóng)村薄弱學校制度塑造的慣習傳承。如基于農(nóng)村薄弱學校生源實際出發(fā)，優(yōu)化教育評價制度；理念上由管理轉變?yōu)閷?，重視并激發(fā)農(nóng)村薄弱學校自我改造活力與潛力，讓薄弱學校改造由外部驅動轉變?yōu)閮炔恳齽?。最后，農(nóng)村學?！叭娓谋　闭咄七M應重視農(nóng)村薄弱學校“文化墜距”現(xiàn)象。尤其近年來農(nóng)村學校外在辦學條件快速改善，但其成員內部在行為方式、慣性等方面仍處于相對滯后的狀態(tài)。為此，薄弱學校辦學條件改良的政策導向上需要喚醒農(nóng)村薄弱學校文化自覺，在此基礎上選擇適合農(nóng)村薄弱學校發(fā)展的優(yōu)秀文化進行植入。對文化形式、要素與結構進行有機整合，以便孕育新的文化制度，涵養(yǎng)內部成員新的慣習等。

3. 建構“異與同”的城鄉(xiāng)辦學條件差異標準

城鄉(xiāng)辦學條件政策均衡導向上需要尊重城鄉(xiāng)學校內在的差異，立足現(xiàn)實需求，建構“異與同”的差異標準。當前，城鄉(xiāng)學校辦學條件均衡化導向上，過多注重“向城性”的基本均衡達標，而對多元優(yōu)質均衡發(fā)展上的導向關注則不足。未來，城鄉(xiāng)學校辦學條件均衡化導向上需要擺脫簡單仿城化取向，更加凸顯人本化需求，注重農(nóng)村學校優(yōu)勢發(fā)掘與發(fā)展?jié)摿Φ募せ?，推進多元優(yōu)質均衡發(fā)展。

首先，基于義務教育公共服務均等化原則，建立城鄉(xiāng)學?！爱惻c同”資源配置標準。充分考量農(nóng)村小規(guī)模學校與寄宿制學校這兩類學校日常運轉與發(fā)展的實際需求，繼續(xù)完善經(jīng)費投入、師資配置以及組織保障等標準，讓這兩類學校能夠為學生提供多元的教育服務。其次，政策要基于各地農(nóng)村學校實際，改變簡單“向城性”均衡化辦學條件標準，倡導多元優(yōu)質均衡發(fā)展標準。城鄉(xiāng)學校置身于不同的文化圈，擁有不同的教育資源優(yōu)勢，面對著有不同教育背景與不同教育需求的學生，承擔著不同的教育使命。這就要求在政策方面營造一定的制度空間，鼓勵農(nóng)村學校充分利所在區(qū)域的資源優(yōu)勢，優(yōu)化內在辦學條件，實現(xiàn)多元優(yōu)質均衡的發(fā)展目標。最后，政策需要配套跟進，注重農(nóng)村學校優(yōu)勢發(fā)掘與發(fā)展?jié)摿Φ募せ?。既要鼓勵農(nóng)村學校根據(jù)內部實際情況和外部環(huán)境變化，對區(qū)域、學校資源進行深度挖掘或重組利用[14]，還要引領農(nóng)村學校把這些資源有序轉換為特色課程，走特色學校發(fā)展之路，既可以避免千校一面同質化發(fā)展，又可以滿足學生多元需求。如，日本、韓國鄉(xiāng)村學校因獨特的辦學特色，成為了眾多城市學校研學旅行基地。在國家倡導開發(fā)綜合實踐活動課程背景下，城鄉(xiāng)學校特色發(fā)展，更容易在辦學上形成優(yōu)勢互補、融合發(fā)展的局面。

4．緊扣內涵式發(fā)展需求進行優(yōu)化布局

根據(jù)Coleman、Hanushek、Hammond等眾多學者的研究，外延式的物質資源和學生學業(yè)成就之間并沒有直接關系[15]，而內涵式的辦學條件要素，如教師質量、學生對學校課程適應性才是影響學生學業(yè)成就的重要因素[16]。截至2018年底，全國92.7%縣整體通過了義務教育基本均衡的認定③。然而，因追逐優(yōu)質師資向城性擇校，形成了“異化”的義務教育城鎮(zhèn)化率。2018年，我國義務教育城鎮(zhèn)化率為77.89%，而常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，義務教育城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率高出近18%。城鎮(zhèn)地區(qū)大班巨校，農(nóng)村地區(qū)小班微校，使得城鎮(zhèn)學校辦學承載力超負荷，教育擴容壓力大；而農(nóng)村地區(qū)大量辦學條件存在閑置性浪費。未來，辦學條件標準導向需緊扣內涵式發(fā)展要素進行優(yōu)化布局，消解“異化”的義務教育城鎮(zhèn)化率。

首先，農(nóng)村學校合理利用閑置校舍進行結構性轉換。政府為農(nóng)村學校配置所需設施設備，建設農(nóng)村學校所需要的各種功能室，滿足農(nóng)村學校日常運轉需求，以及能夠走特色發(fā)展之路，為學生提供多元教育服務奠定基礎，以辦學質量提升吸引農(nóng)村學生回流就讀。其次，在制度建設上推進城鄉(xiāng)優(yōu)質師資在配置中均衡分布。一方面，多種措施并舉，提升農(nóng)村教師職業(yè)吸引力。從聚焦教師所關心問題的癥結出發(fā)，如提高農(nóng)村教師綜合待遇，拓展教師職業(yè)發(fā)展空間等，吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村從教。另一方面，強化師資隊伍建設核心體制與機制，建構起區(qū)域內義務教育優(yōu)質師資均衡的評估標準與督導辦法，從制度上為促進城鄉(xiāng)師資均衡配置給予保障。最后，借助互聯(lián)網(wǎng)+教育資源優(yōu)勢，建立區(qū)域內優(yōu)質教育資源共享和協(xié)同發(fā)展機制，引進優(yōu)質教育資源，提升農(nóng)村學校內在的辦學條件。在引進優(yōu)質教育資源的同時，需要重視農(nóng)村學生的生活經(jīng)驗與原有認知基礎，進行“在地性”的轉化與實踐，提高農(nóng)村學生對課程的適應性。

注釋：

① “兩條腿走路”指的是公辦與民辦（集體辦學與私人辦學）投入并舉。

② 兩類學校：指的是鄉(xiāng)村小規(guī)模學校（指不足100人的村小學和教學點）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校是農(nóng)村義務教育的重要組成部分。詳見《國務院辦公廳關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》[EB/OL]．http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/02/content_5287465.htm.

③ 全國92.7%的縣（市、區(qū)）實現(xiàn)義務教育基本均衡發(fā)展[EB/OL]．（2019-03-26）.http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt4/jxx/mtjj/201903/t20190327_375632.html.

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[10] 國務院．國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見[EB/OL]．(2016-07-11) [2019-9-20]．http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201607/t20160711_271476.html．

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Research on the value and reason of the evolvement of the policy of running conditions in rural compulsory education schools

CHEN Kun，QIN Yuyou，LI Hui

(Faculty of Education, Northeast Normal University, Changchun 130024, China)

Good conditions for running schools are the prerequisite for the high-quality development of rural compulsory education. Since the founding of the People's Republic of China, the policy of schooling conditions in rural compulsory education schools has evolved from "being able to go to school", "being able to learn", "being able to learn" and "being able to learn" to "being able to learn". Its policy content changes in high quality orientation, improvement orientation, equilibrium orientation and standardization orientation continue to deepen and improve, but there is still a certain space for optimization and improvement. Looking forward to the future, the policy optimization and improvement of the conditions of rural compulsory education schools need to attach importance to the concept of developmental quality, improve from the perspective of integration, construct the balanced standard of "different and same", and optimize the layout closely related to the needs of conjunctive development.

rural; compulsory education; conditions for running the school; policy; value

G522.3

A

1009–2013(2020)03–0084–09

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2020.03.011

2020－04－04

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（16JJD880015）

陳坤（1991—），男，四川廣元人，博士研究生，主要研究方向為教育政策與教育社會學。

責任編輯：黃燕妮