“一帶一路”倡議下廣東省開行 中歐班列對策探討

揭 昊

（廣州市社會科學院 廣州城市戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510410)

0 引言

中歐班列自開行以來，在推動與“一帶一路”沿線國家“五通”，特別是設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通上發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟和社會效益。截至2019 年10 月底，中歐班列累計開行突破2 萬列，國內(nèi)有超過60 個城市開行班列，連接歐洲16個國家和52 個境外城市。依托新亞歐大陸橋和西伯利亞大陸橋，布局形成“三通道”和“五口岸”。隨著“一帶一路”倡議的逐步推進，以及各個城市開行中歐班列的積極探索和實踐，推動了中歐班列統(tǒng)一品牌的建立。

在關于中歐班列的研究中，王德占[1]基于我國集裝箱鐵路國際聯(lián)運現(xiàn)狀提出發(fā)展策略；張俊霞[2]從企業(yè)成本、外貿(mào)指標、貿(mào)易方式、鐵路口岸等方面分析中歐班列帶來的影響；王姣娥等[3]利用距離－經(jīng)濟成本分析法劃分中歐班列主要出境口岸的經(jīng)濟腹地范圍；陸夢秋等[4]引入時間成本刻畫中國大陸至歐洲的陸海運輸空間格局；馬斌[5]提出，進入中歐班列規(guī)模化常態(tài)化開行新階段，市場定位不清、協(xié)調機制低效和地方無序競爭等已成為制約中歐班列高質量發(fā)展的重要因素；鄧翔等[6]剖析內(nèi)陸省市中歐班列融入“一帶一路”的戰(zhàn)略路徑；賀丹等[7]分析沿海城市開行中歐班列的地理優(yōu)勢。由于認識偏差，沿海區(qū)域開行中歐班列力度不夠[8]，特別是針對廣東省開行中歐班列的研究偏少[9-10]。

十九大報告指出“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”，這賦予廣東省高質量開行中歐班列的時代內(nèi)涵。為此，探討廣東省開行中歐班列功能定位，從市場失靈與政府角色等角度分析班列運營面臨的制約因素，從而分析中歐班列高質量發(fā)展方向。

1 廣東省開行中歐班列現(xiàn)狀

廣東省東莞、廣州、深圳3 個城市分別于2015 年12 月、2016 年8 月、2017 年5 月 始 發(fā) 中歐班列，但總體開行情況和往返均衡率落后于先發(fā)的中西部省市，也落后于后至的沿海省市，不利于廣東省構建全面開放新格局。根據(jù)國家信息中心2018 年發(fā)布的報告，廣東省對“一帶一路”建設的參與度連續(xù)3 年列各省市第一，而在二級指標“經(jīng)貿(mào)合作”上只排名第五[11]。

從中歐班列開行數(shù)量和質量看，廣東省仍然有較大差距。2018 年，廣州大朗至莫斯科沃爾西諾開行65 列，截至2019 年9 月底累計開行162 列，貨物價值9.45 億美元，實現(xiàn)一周開行2 列；東莞石龍至漢堡2018 年開行58 列，2019 年1—11 月開行88 列，實現(xiàn)一周開行2 ～ 4 列，發(fā)運量占廣東中歐班列發(fā)運總量的60%以上。東莞曾于2017 年嘗試運行的回程班列因成本問題暫停，直到2019年8 月才重新開通，導致廣東中歐班列運輸鏈條不完整，難以降低運輸成本，也不利于拓展境外目標市場。2018 年，全國共開行中歐班列6 300 列，同比增長72%，數(shù)量超出之前3 年總和。同期，成都(1 591 列)、重慶(1 442 列)、西安(1 235 列)、鄭州(752 列)、武漢(417 列)的中歐班列運行均取得跨越式發(fā)展，沿海的浙江、江蘇、山東、遼寧的開行情況也優(yōu)于廣東。

從集貨網(wǎng)絡看，廣東省屬于被覆蓋、被輻射范圍，其他省市紛紛在廣東省設立攬貨點，提供“門到門”的運輸服務。珠三角特別是廣州作為國家布局的集港口型、空港型、生產(chǎn)服務型和商貿(mào)服務型多種功能于一身的物流樞紐，未能發(fā)揮華南鐵路樞紐和綜合交通樞紐的輻射作用，僅依靠省內(nèi)網(wǎng)點，吸引不到外地貨物前來發(fā)運，在低運價的吸引下大批貨物也流失到其他省份出口。同時，集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展不足，國家已公布3 批共計70 項國家多式聯(lián)運示范工程項目，但只有中外運(廣東)“東盟—廣東—歐洲”公鐵海河多式聯(lián)運、鹽田港亞太—泛珠三角—歐洲國際集裝箱多式聯(lián)運、順豐鐵聯(lián)多式聯(lián)運平臺示范工程和粵港澳大灣區(qū)“7+5”多層節(jié)點網(wǎng)絡多式聯(lián)運示范工程這4 個廣東省項目入選。

從發(fā)展趨勢看，廣東省中歐班列發(fā)展面臨國家政策和對手競爭的雙重挑戰(zhàn)?！吨袣W班列建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》提出的班列年開行5 000列的目標已提前達到，中歐班列已從只追求開行數(shù)量的“導入期”，轉向更重視貨值和重箱率、滿載率、返程率的“提質增效期”。一方面，由于開行數(shù)量偏低，廣東省中歐班列在鐵路部門“量價聯(lián)動”機制下處于不利競爭位置，邊境口岸提供的通關服務也有差異，加之國家明確了財政補貼的退坡機制，要逐步實現(xiàn)市場化運營，帶來新的挑戰(zhàn)。另一方面，建設中歐班列集結中心有利于貨物在班列上的均衡高效配置，但也可能使廣東省各發(fā)運城市從規(guī)劃中的樞紐節(jié)點變成事實上的支點。

2 廣東省開行中歐班列制約因素分析

中歐班列暫不能完全按市場化機制運作[12]，其發(fā)展和提升需要政府積極引導和規(guī)范。廣東省開行中歐班列過早強調市場化運作，不同于內(nèi)陸省市的傾力支持發(fā)展，逐漸走出大相徑庭的發(fā)展態(tài)勢。表面上看是競爭對手實施高額補貼、低價異地攬貨帶來的沖擊，實質上是由于對中歐班列對提升營商環(huán)境的重要性認識不夠，推動中歐班列發(fā)展的體制機制不夠完善。

（1）整體規(guī)劃滯后，協(xié)調機制不暢。雖然推動開行中歐班列被列入廣東省內(nèi)出臺的多份重要政策文件，但缺乏指導全省中歐班列發(fā)展的整體規(guī)劃，未明晰發(fā)展總體思路和各部門具體工作內(nèi)容。缺少協(xié)調機制，商務(口岸)、發(fā)改、財政、交通、海關等部門對開行中歐班列高度關注、全力支持，但由于缺乏分工協(xié)作機制，尚未形成工作合力。中歐班列相關工作由省口岸辦牽頭推進，但其職能主要是負責口岸建設和對外開放規(guī)劃并組織實施。其他省市多把牽頭部門設為交通運輸(物流)主管部門，如江蘇省中歐班列發(fā)展聯(lián)席會議辦公室設在省交通運輸廳，重慶市經(jīng)信委(物流辦)牽頭常態(tài)開行“鐵海聯(lián)運”等國際物流通道。

（2）政府引導不足，平臺亟待升級。中歐班列運營一般由地方政府組建班列運營公司負責組織貨源，中國國家鐵路集團有限公司統(tǒng)一運輸協(xié)調，中鐵集裝箱運輸有限責任公司作為指定服務平臺承運貨物，可見運營公司是班列成功開行的關鍵點。廣東省并未成立專業(yè)、專門的平臺運營公司，都是依托現(xiàn)有企業(yè)，缺乏本地國有資本的介入?，F(xiàn)有運營企業(yè)為民企或央企，雖深耕國際物流領域，但其運營的中歐班列更追求個體經(jīng)濟效益，不能充分貫徹政府構建全面開放新格局的戰(zhàn)略意圖。國內(nèi)中歐班列開行比較成功的省市，基本都是本地國企背景的平臺運營公司，如鄭州、武漢等。而最初由民企或者外地企業(yè)主導的平臺運營公司，隨著“一帶一路”倡議的深入推進已不能適應發(fā)展需要，當?shù)卣娂娏斫M公司加強服務力度。2016 年4 月，中歐班列(成都)由成都亞歐班列物流有限公司(中外合資)改由成都國際鐵路班列有限公司(國企)管理運營。中歐班列(義烏)的發(fā)展模式也從完全市場化轉向政府引領，2014 年通過地方國企改制設立承擔物流專業(yè)化職能的專業(yè)公司[13]。

（3）參與主體眾多，資源配置低效。廣東省開行中歐班列采取多片區(qū)、多樞紐設置，并且隸屬于不同投資或運營主體，使得鐵路、水運、公路、航空運輸方式資源互為制約。東莞石龍和廣州大朗(大田)先后開行中歐班列和啟動周邊配套鐵路物流園區(qū)建設，兩地成為廣東省參與“一帶一路”倡議的“雙子星”，而與其他省市從成本和效率考慮，采取資源傾斜、單核突進的發(fā)展策略有很大的不同。從地理位置看，東莞石龍和廣州大朗兩地相距幾十公里，處于同一鐵路干線上；從發(fā)展定位看，都發(fā)展國際鐵路經(jīng)濟，打造多式聯(lián)運的綜合交通樞紐；從服務對象看，都以珠三角制造業(yè)和“一帶一路”沿線市場為目標；從開行數(shù)量看，2018 年兩地開出的中歐班列都不超過百列，相互競爭造成貨物分流，難以集箱成列；從參與主體看，廣東省廣物控股集團有限公司以屬下白云物流基地為基礎，建設廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟區(qū)，依托第三方物流運營廣州大朗始發(fā)的中歐班列；廣東(石龍)鐵路國際物流基地及中歐班列開行由中外運物流華南有限公司主導，但涉及東莞、廣州、惠州，同時還需要鐵路部門的支持。

（4）園區(qū)發(fā)展緩慢，難以形成支撐。依托中歐班列發(fā)展鐵路經(jīng)濟，既需要大發(fā)展空間，也需要大格局、高標準謀劃，無論是成都國際鐵路港還是西安國際港務區(qū)都已形成良好示范。廣東省圍繞中歐班列的配套園區(qū)建設起步時間并不晚，但其規(guī)劃面積、功能設置和建設進度有待加強。缺乏配套的綜合保稅區(qū)、保稅物流中心等海關特殊監(jiān)管區(qū)域，倉儲物流條件不足導致紅酒、啤酒、奶粉、牛肉等特色產(chǎn)品無法在本地進口清關。其中，廣東(石龍)鐵路國際物流基地總規(guī)劃面積2.41 km2，最早可追溯到2009 年中國外運長航集團有限公司與石龍鎮(zhèn)政府簽訂的合作協(xié)議，包括鐵路集裝箱貨運站、多式聯(lián)運區(qū)、行政功能區(qū)以及產(chǎn)業(yè)物流園區(qū)等4 部分，至今尚未整體建成。廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟區(qū)起步區(qū)項目也在推進中，主要發(fā)展倉儲物流，預留商業(yè)金融業(yè)功能區(qū)不多，并未涵蓋依托大田集裝箱中心站建設的大田鐵路經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但2 個毗鄰的產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能定位極為相似。

3 廣東省開行中歐班列對策分析

（1）加強政府統(tǒng)籌。成立廣東省推進中歐班列工作領導小組，按照國家《中歐班列建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》以及有關文件精神，明確發(fā)展定位，出臺中歐班列建設發(fā)展實施方案，務求做到與“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)等高端平臺建設緊密結合。按照“政府引導、市場主導、各方參與”的原則組建中歐班列運營公司，引入屬地國企參與組建廣東國際鐵路班列有限公司，作為中歐、中亞班列等國際班列的運營實施主體，負責有關配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資、建設、經(jīng)營。提高準入門檻，加強省級層面對開行城市和線路的統(tǒng)籌，推動東莞－石龍、廣州－大朗整體聯(lián)動發(fā)展，提高在鐵路部門“量價聯(lián)動”機制下的統(tǒng)一議價能力，爭取形成干線—樞紐站、支線—攬貨站的發(fā)展布局，研究依托大田集裝箱中心站建設中歐班列集結中心。強化財政支持，減輕運營企業(yè)資金周轉壓力，開行回程班列并形成常態(tài)化運作。

（2）加快業(yè)務創(chuàng)新。中歐班列依賴補貼與海運直接競爭的局面是不可持續(xù)的，應發(fā)掘和培育市場需求，特別是海運貨物中對時效要求高的、空運貨物中價格較敏感的，盡快形成自身核心競爭力。結合鐵路產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，支持申請建設水果、肉類、糧食、汽車、藥品、木材等進境指定口岸，擴大可貿(mào)易商品范圍，發(fā)掘在跨境電商、國際郵包、冷鏈運輸?shù)阮I域的潛力。深入研究中歐班列快件運輸機制建設，擴大中歐班列運郵業(yè)務，申請將廣州納入運郵試點城市。開行跨境電商專列，完善物流、檢測檢驗、金融服務等全方位的跨境電商發(fā)展生態(tài)體系。開展跨境直采直銷，探索智能倉儲配送、生鮮冷鏈倉儲配送等業(yè)務功能。根據(jù)企業(yè)需求，開發(fā)東盟班列、過境班列、行郵班列、散拼班列等特色產(chǎn)品，開行企業(yè)定制班列。

（3）增強輻射帶動。深化粵港澳大灣區(qū)各大港口與內(nèi)陸鐵路貨場在航線網(wǎng)絡布局、貨物中轉、口岸通關、信息共享、航運服務等領域合作，構建集裝箱海鐵聯(lián)運樞紐，拓展至西歐、中南亞、中南半島的國際貨運班列。創(chuàng)新通關模式，建立與香港機場?？?、鐵空聯(lián)運通道，打通與粵港澳大灣區(qū)機場群和港口群快捷便利的聯(lián)系通道，協(xié)同海港、空港、鐵路站場加快建設物流體系。積極融入西部陸海新通道建設，發(fā)揮廣東省連接“一帶”和“一路”的紐帶作用，打造西部內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)廣東省出海的雙向物流通道。加快布局海外營銷服務網(wǎng)絡，綜合考慮貨物流向，在德國漢堡或杜伊斯堡設立分公司，充分利用當?shù)匚锪髻Y源建設境外集結中心，在馬拉舍維奇、莫斯科等班列沿線城市及米蘭、鹿特丹設立集采分撥點，在沿途城市和沿線國家建立較為完備的貨物集散渠道，形成多點集疏格局。另一方面，改善中歐班列回程貨物主要由進口商和貨代公司集攬的現(xiàn)狀，積極與沿線各國行業(yè)協(xié)會商會、貿(mào)易促進機構合作，同時吸引跨國物流企業(yè)融入中歐班列物流體系，發(fā)揮德國聯(lián)邦鐵路公司、俄羅斯鐵路物流股份公司及其子公司俄羅斯遠東路橋公司等境外平臺公司熟悉物流市場和商品信息的優(yōu)勢，共同參與回程貨源組織。

（4）完善基礎設施。加速南沙疏港鐵路、大田鐵路集裝箱中心站及其配套站場、中俄貿(mào)易產(chǎn)業(yè)園的建設，利用白坭河、珠江西航道、白云國際機場等基礎設施聯(lián)動，強化南沙港海鐵、江海聯(lián)運樞紐功能，以建設具備國際中轉港功能的多式聯(lián)運樞紐平臺。統(tǒng)籌規(guī)劃廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟區(qū)與大田鐵路經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，高標準建設廣州國際陸港，建設鐵路專用線和優(yōu)化鐵路場站設置，完善臨港倉儲物流、保稅加工、展示交易等產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，與珠三角主要海港實現(xiàn)物流、信息等資源無縫對接。推動多式聯(lián)運服務與裝備標準化，推廣集裝箱、托盤等標準化運載單元。申請設立廣州鐵路保稅物流中心(B 型)、多式聯(lián)運海關監(jiān)管中心，發(fā)揮鐵路口岸和碼頭口岸功能優(yōu)勢，整合珠江—西江流域的碼頭、駁船服務體系，發(fā)展多式聯(lián)運業(yè)務，實現(xiàn)各種運輸方式在口岸作業(yè)區(qū)協(xié)同運作。

（5）強化服務支持。開發(fā)基于國家版“單一窗口”的廣東省鐵路口岸綜合服務平臺，實現(xiàn)班列、場站、海關等信息互聯(lián)互通，推動與沿線國家鐵路、關檢等信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享。破解現(xiàn)有各線路獨立運作造成的低效和資源浪費，搭建班列信息及貨物大數(shù)據(jù)分析平臺，整合政府部門、行業(yè)、企業(yè)資源，匯總物流、信息流、資金流，科學調度貨物，并為班列公司、鐵路運營商、特定客戶提供數(shù)據(jù)服務。加大智慧物流建設投入，提供全程可視供應鏈管理服務。積極參與鐵路國際聯(lián)運提單相關作業(yè)標準、責任條款和制度辦法的制訂，充分發(fā)揮非海運提運單的物權憑證功能，創(chuàng)新基于多式聯(lián)運提單的金融產(chǎn)品，服務“一帶一路”資金融通。

4 結束語

市場化程度高、經(jīng)濟開放度高一直是廣東省的特色和優(yōu)勢，但開行中歐班列不暢是其過早強調市場化運作、推動發(fā)展的體制機制不夠完善的結果。中歐班列所承載的國際陸路運輸與粵港澳大灣區(qū)港口群的發(fā)達海運網(wǎng)絡，通過多式聯(lián)運方式完美銜接，將力促廣東省與中東歐、西亞的經(jīng)貿(mào)合作，同步提升對絲綢之路經(jīng)濟帶和21 世紀海上絲綢之路建設的實質參與。廣東省高質量開行中歐班列，應立足形成全面開放新格局要求，梳理分析中歐班列發(fā)展的新趨勢及在廣東省出現(xiàn)的新問題，進一步明晰政府在提供公共產(chǎn)品中的角色定位，構建中歐班列運行新機制和相關制度安排。