政府投資水利基本建設項目優(yōu)質立項對策

張慶竹，任晨曦，張 鑫

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100）

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資項目管理日趨規(guī)范，前期工作作為水利工程建設有序開展的前提，其作用也越來越凸顯。研究表明，細致嚴謹?shù)那捌诠ぷ鲗φ麄€項目的質量和安全起到高達75%～85%的影響作用。而立項作為前期工作決定性部分，包括項目初期規(guī)劃確定、項目建議書審批和可行性研究報告審批，其重要性不言而喻。

1 項目立項存在的問題

1.1 對立項重要性認識不足

立項工作處于水利工程建設的初始階段，對項目的可行性、必要性和科學性進行綜合論證和判斷，決策的正確與否將直接影響整個工程的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。然而很多單位在項目前期只片面追求項目通過評審、獲得批復，而非綜合考慮后期工程建設的質量、安全、進度和效益，忽略可行性研究報告編制和前期要件辦理質量，盲目壓縮前期時間，簡化立項任務。對立項工作的認知不足，輕則導致項目遲遲達不到立項標準，或初步設計階段報告在工程規(guī)模、設計標準、總體布局等方面發(fā)生較大變動，概算投資超過估算投資10%，重新編制和報批可行性研究報告；重則導致后期工程投資難以申請、建設頻繁碰壁，甚至末期發(fā)現(xiàn)報大建小、實際投入不斷膨脹、工程質量較低難以竣工驗收等情況。

1.2 對要件復雜性預估不足

政府投資水利基本建設項目立項涉及領域廣泛，要件辦理過程復雜，且根據(jù)項目特點，辦理要求各有不同。如涉及征地移民的項目，需編制移民安置規(guī)劃及大綱，地方人民政府出具禁建令；涉及通航項目需辦理航道通航條件影響評價；無新增建設用地、不改變原有土地性質的項目，不需辦理建設項目用地預審，僅由同級國土資源部門出具相關用地審查意見或工程建設范圍內的土地使用證即可等。同時前置要件縱橫聯(lián)動性強，縱向聯(lián)系如用地預審和選址意見書需自然資源部門逐級審批，出具初審意見；橫向聯(lián)系如禁建令是開展移民安置規(guī)劃及大綱調查和文本編制的重要前提，征地、移民是社會穩(wěn)定性風險評估的重要內容等。面對種類繁雜的前期要件，很多建設單位并沒有在立項前進行梳理，從而錯誤制定工作計劃，顛倒辦理要件順序，報批要件材料準備不齊全，耽誤立項進度。

1.3 管理經(jīng)驗和立項知識儲備不足

部分建設單位接觸項目較少，立項經(jīng)驗缺乏，各領域專業(yè)人員配備不足，對工程盲目樂觀，無法預估風險、發(fā)現(xiàn)問題、彌補缺陷，導致前期決策失誤。接觸項目較多的建設單位則容易產(chǎn)生麻痹思想，依賴經(jīng)驗辦理立項前工作，然而近年來各審批部門積極推動行政審批制度改革，加大簡政放權力度，前置要件相關政策要求不斷發(fā)生變化。以近5年為例，2015年發(fā)改部門精簡重大水利建設項目審批程序，2016年國土部門修改建設項目用地預審管理辦法，2017年發(fā)改部門下放政府出資水利項目審批事項、印發(fā)不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄，2019年自然資源部門推動建設項目用地預審和規(guī)劃選址實行“多審合一”。建設單位若缺乏對最新政策的把握力度，憑借經(jīng)驗辦理審批流程，到頭來很可能竹籃打水一場空。

2 推動優(yōu)質立項對策

2.1 重視立項工作，加強溝通協(xié)調

建設單位要提高對前期立項工作的認識，充分利用政務服務平臺，提前查看立項審批相關辦事指南，熟悉政策法規(guī)、申請材料、辦理流程和受理條件等，按照平臺提供的咨詢方式，于項目規(guī)劃初期至窗口或通過電話主動聯(lián)系各相關部門，簡要介紹項目建設性質、規(guī)模、內容等基本情況，摸清立項細節(jié)，涉及新增建設用地的申請列入相關土地利用總體規(guī)劃。辦理立項過程中，建設單位要保持與各部門的溝通配合，安排專人追蹤立項審批的運轉，積極協(xié)調出現(xiàn)的問題，扎實推進工程前期立項工作。

2.2 深入項目現(xiàn)場，落實踏勘摸排

勘測是決定水利建設項目質量的首要環(huán)節(jié)。建設單位應擇優(yōu)委托具有相應資質的單位對工程進行科學周密的勘察，為后續(xù)設計和施工提供基礎數(shù)據(jù)和科學依據(jù)?？睖y單位要組織人員搜集工程的相關資料，同時深入現(xiàn)場詳細查勘項目擬建地及周邊區(qū)域的自然環(huán)境、水文狀況、地貌條件和地質結構等，廣泛調查經(jīng)濟、人文、社會、資源等各方面情況，評價區(qū)域構造穩(wěn)定性，確定地震基本烈度，預測存在的潛在問題，并提出處理意見和建議。

2.3 優(yōu)化設計深度，做好方案比選

設計單位要結合國家和地方中長期規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關政策，根據(jù)實地勘察的數(shù)據(jù)資料，遵循編制規(guī)程、規(guī)范和行業(yè)標準的要求，從經(jīng)濟、社會、環(huán)境、技術和進度等多個角度對項目建設進行全面分析論證。在報告編制和圖紙繪制過程中，既要聽取建設單位的需求，又要秉持獨立客觀的專業(yè)態(tài)度，充分考慮項目實施的可行性、風險性、效益性，科學公正地對多個設計方案進行技術論證，比選確定最優(yōu)方案。

2.4 完善工作方案，科學推進立項

建設單位要根據(jù)工程特點理清立項所需各要件之間的作用關系，制定合理的工作方案，科學推進前期要件辦理。應預判立項推進過程中可能遇到的問題，細化責任分工，量化工作目標，強化節(jié)點控制，對項目前期實行精細化管理。建立健全行之有效的定期匯報、調度督導、例會研判、責任落實等機制，編制前期管理制度，細化措施，確保前期工作每個環(huán)節(jié)責任有人負、落實有人抓。要安排專職檔案人員對立項過程中重大事項做好記錄、建立臺賬，配備必要的檔案裝具和設備，將具有價值的資料妥善保存、分類歸檔，為立項辦理提供服務，為工程驗收做好準備。

2.5 提前統(tǒng)籌規(guī)劃，合理規(guī)避風險

為健康有效推進工程進度，建設單位要采用科學的辦法對項目提前規(guī)劃，整體籌謀。推薦在項目前期對工程造價進行控制和管理，前移審計監(jiān)督關口，維護經(jīng)濟紀律，提高經(jīng)濟效益。建設單位要在立項前通過控制和管理造價科學配置人力、物力、財力，制定工程進度安排，同時組織成立項目內部審計部門，將項目中潛在的風險消滅于萌芽。要在可研階段對項目全過程造價進行模擬和預判，對各項經(jīng)濟指標進行深度分攤細化，不斷優(yōu)化可行性研究報告，進行有效的經(jīng)濟評估，將經(jīng)濟風險控制在立項前，為項目投資決策提供依據(jù)，優(yōu)化建設期間資金使用效率。

2.6 積累知識儲備，引進市場機制

前期工作相關人員要認真學習政策法規(guī)，熟練掌握立項流程。建設單位要杜絕經(jīng)驗主義，于立項工作開始前邀請專家對要件辦理人員進行培訓，組織經(jīng)驗交流會、政策集中學習，幫助相關人員提高對各部門審批政策的把握能力。對于經(jīng)驗較少、短時間內無法配置專業(yè)人才隊伍的建設單位，可創(chuàng)新工作方法，根據(jù)政策合理合規(guī)引進市場機制，委托中介機構提供全過程造價咨詢、跟蹤審計、工程咨詢等服務，在專業(yè)力量和良好管理經(jīng)驗的幫助下提高立項水平。

總之，水利基本建設項目是推動國民經(jīng)濟增長、促進社會穩(wěn)定發(fā)展的關鍵因素，必須不斷強化立項水平，為打造經(jīng)得住考驗、真正造福于民的百年水利工程奠定堅實基礎。