礦業(yè)權(quán)出讓收益政策有關(guān)問(wèn)題探析

摘? 要? 本文通過(guò)探討礦業(yè)權(quán)有償取得和使用制度的歷史沿革，分析礦業(yè)權(quán)出讓收益征收范圍的演變過(guò)程，總結(jié)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益政策的特點(diǎn)，提出進(jìn)一步完善有關(guān)政策的建議，旨在準(zhǔn)確執(zhí)行礦業(yè)權(quán)出讓收益政策，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞? 出讓收益;政策;探析

中圖分類(lèi)號(hào)：F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Investigation on Policies of Income from Mining Rights Transfer

Wang Weiwen

（ Natural Resources Bureau of Lengshuijiang，Loudi Hunan 417500）

Abstract： This paper investigates the history of the system of paid acquisition and use of mining rights， analyzes the changes and revisions of the collection range of income from mining rights transfer and summarizes the characteristics of current policies related to it. Suggestions for further improvements of relevant policies are put forward for better implementation of policies of mining rights transfer income and the sustainable development of mining economy.

Keywords： transfer income; polices; investigation

礦業(yè)權(quán)出讓收益政策是礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度的重要組成部分[1]。對(duì)出讓收益政策有關(guān)問(wèn)題的探析，有助于維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)，有助于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。

1? 根據(jù)我國(guó)不同時(shí)期的礦業(yè)權(quán)價(jià)款（出讓收益）征收政策，礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)可分為三個(gè)時(shí)期

1.1 不需征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款時(shí)期（1996年以前）

1986年以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)尚沒(méi)有實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)制度，礦產(chǎn)資源無(wú)論是出讓環(huán)節(jié)還是開(kāi)采環(huán)節(jié)都是無(wú)償?shù)腫2]。1986年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源法》僅規(guī)定了“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采”，在出讓環(huán)節(jié)仍實(shí)行行政審批方式無(wú)償授予（無(wú)償取得），不需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款。

1.2 征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款時(shí)期（1996年到2016年）

1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》首次規(guī)定，國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度（即出讓環(huán)節(jié)需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款），根據(jù)繳納范圍的不同，可再細(xì)分為以下階段：

1.2.1 繳納范圍僅為國(guó)家出資勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)價(jià)款（1996～1999年）

最初的礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度旨在實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用、維護(hù)國(guó)家投資勘查權(quán)益。1998年國(guó)務(wù)院240號(hào)令、241號(hào)令、242號(hào)令（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“3個(gè)法令”）均規(guī)定，申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并探明礦產(chǎn)地的（探）采礦權(quán)應(yīng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的（探）采礦權(quán)價(jià)款[3]。這個(gè)時(shí)期，繳納范圍僅指國(guó)家出資勘查形成礦產(chǎn)地的價(jià)款。

1.2.2? 繳納范圍是國(guó)家依法出讓礦業(yè)權(quán)的評(píng)估價(jià)或成交價(jià)（2000～2009年）

根據(jù)《 礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）等文件規(guī)定，該時(shí)期繳納范圍除了國(guó)家出資勘查形成礦產(chǎn)地的評(píng)估價(jià)以外，還包括了以評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行招拍掛的成交價(jià)。

1.2.3? 繳納范圍明確了不需繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款或者可以抵扣勘查成本的例外情形（2010～2016年）

《關(guān)于采礦權(quán)價(jià)款處置有關(guān)問(wèn)題的函》（國(guó)土資廳函[2010]844號(hào)）規(guī)定“對(duì)由礦權(quán)人自行出資勘查形成的探礦成果，不需向國(guó)家繳納礦業(yè)權(quán)價(jià)款”，《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)建[2010]1018號(hào)）規(guī)定“對(duì)屬于企業(yè)自行出資勘查探明礦產(chǎn)地的，不得收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款?！睋?jù)此，對(duì)屬于企業(yè)自行出資，已經(jīng)繳納了探礦權(quán)價(jià)款的探礦權(quán)人，在勘查許可范圍內(nèi)就原勘查礦種申請(qǐng)?zhí)睫D(zhuǎn)采的，不再繳納采礦權(quán)價(jià)款[4]。而對(duì)已繳納采礦權(quán)價(jià)款的采礦權(quán)人，由企業(yè)自行投資勘查新增資源，實(shí)踐中各地做法不一：有規(guī)定需繳納價(jià)款的，有規(guī)定不需繳納價(jià)款的，也有規(guī)定可抵扣勘查成本。

總之，我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度是在特定歷史條件下，以1998年國(guó)務(wù)院“3個(gè)法令”規(guī)定“申請(qǐng)國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地礦業(yè)權(quán)應(yīng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款”為初始內(nèi)涵設(shè)立的一種資源稅費(fèi)制度，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該制度在非國(guó)家出資礦產(chǎn)地、勘查空白區(qū)等情形下征收礦業(yè)權(quán)價(jià)款時(shí)一直遭遇政策瓶頸，探索建立新型權(quán)益金制度被提到了重要日程。

1.3 征收礦業(yè)權(quán)出讓收益時(shí)期（2017年以后）

35號(hào)文出臺(tái)后，礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益， 出讓收益范圍涵蓋了所有礦產(chǎn)資源。以該文規(guī)定的施行時(shí)間為界，可把此前在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)的有償取得費(fèi)用稱(chēng)為礦業(yè)權(quán)價(jià)款，此后的則稱(chēng)為礦業(yè)權(quán)出讓收益。

2? 現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益政策出臺(tái)的背景

2015年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確提出要研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，同年9月中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，確定了市場(chǎng)化和有償使用是礦業(yè)權(quán)出讓的重要原則[5] 。2016年12月中央深改組第三十一次會(huì)議審議通過(guò)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》。2017年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[2017]29號(hào)）[6]，在出讓環(huán)節(jié)將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。同年6月財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜[2017]35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)35號(hào)文），規(guī)定從2017年7月1日起征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。從此，原來(lái)國(guó)家作為出資人的出資權(quán)益（礦業(yè)權(quán)價(jià)款）調(diào)整為國(guó)家作為所有者的所有者權(quán)益（礦業(yè)權(quán)出讓收益）。

3? 現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益政策較以前政策的主要不同之處

3.1 將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益

國(guó)家所有權(quán)是礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權(quán)出讓制度的一切法律根源[7]。將礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，表面上僅只是名稱(chēng)的變更，實(shí)際上是礦政管理重大變革，是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家投資收益向國(guó)家所有者權(quán)益的轉(zhuǎn)變。

3.2 調(diào)整了預(yù)算管理方式和收益分成比例

根據(jù)以前政策，探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款納入預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理支出?，F(xiàn)行政策在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)[2015]35號(hào)）取消探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款專(zhuān)款專(zhuān)用的基礎(chǔ)上，將礦業(yè)權(quán)出讓收益納入一般公共預(yù)算管理。對(duì)于收益分成比例：按以前政策，中央與地方礦業(yè)權(quán)價(jià)款按照2∶8分成;按現(xiàn)行政策，中央與地方出讓收益按照4∶6分成。

3.3 首次對(duì)新增資源出讓收益征收問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定

針對(duì)此前各地不同的征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍，現(xiàn)行政策首次對(duì)做出統(tǒng)一規(guī)定：已繳清價(jià)款的探礦權(quán)新增礦種的，應(yīng)在采礦權(quán)新立時(shí)征收采礦權(quán)出讓收益;已繳清價(jià)款的采礦權(quán)新增資源儲(chǔ)量和新增礦種的，均應(yīng)征收采礦權(quán)出讓收益。

3.4 調(diào)整了礦業(yè)權(quán)收益征收形式

現(xiàn)行政策取消了轉(zhuǎn)增資本金和折股繳納形式，明確出讓金額和出讓收益率按兩種征收形式：原則上以出讓金額的形式征收;對(duì)于資源儲(chǔ)量較大、礦山服務(wù)年限較大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高等情形的礦業(yè)權(quán)，可通過(guò)礦業(yè)權(quán)出讓收益率的形式征收。此前政策并沒(méi)有出讓收益率征收形式，但是除資金繳納形式外，還有轉(zhuǎn)增資本金、折股繳納等繳納形式。

3.5 調(diào)整了出讓收益分期繳納政策

現(xiàn)行政策規(guī)定：以出讓金額形式征收的出讓收益，一次性繳納標(biāo)準(zhǔn)、首次繳納比例和分期繳納年限由省級(jí)財(cái)政、礦產(chǎn)資源主管部門(mén)確定（以前政策則是根據(jù)發(fā)證權(quán)限，由登記機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部門(mén)確定）;以出讓收益率征收的出讓收益，在礦山開(kāi)采時(shí)按年度征收（以前政策沒(méi)有此類(lèi)征收方式）;轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，礦業(yè)權(quán)人只需繳清已到期部分，剩余礦業(yè)權(quán)出讓收益由受讓人繼續(xù)繳納（而此前政策必須由轉(zhuǎn)讓人繳清全部礦業(yè)權(quán)價(jià)款方可轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/p>

3.6 改征礦業(yè)權(quán)出讓收益滯納金

現(xiàn)行政策規(guī)定礦業(yè)權(quán)未按時(shí)足額繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的，從滯納之日起按日加收滯納金。而此前政策對(duì)分期繳納價(jià)款的則是應(yīng)按銀行貸款基準(zhǔn)利率繳納資金占用費(fèi)。

4? 現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓收益政策仍需解決的問(wèn)題

4.1 法律法規(guī)政策的“立改廢釋”相對(duì)滯后

現(xiàn)行政策雖將“礦業(yè)權(quán)價(jià)款”調(diào)整為“礦業(yè)權(quán)出讓收益”，但一直缺乏法律法規(guī)等上位法的支撐，對(duì)以前有關(guān)礦業(yè)權(quán)價(jià)款規(guī)范性文件也未進(jìn)行系統(tǒng)清理。2019年12月《礦產(chǎn)資源法》（修訂草案）征求意見(jiàn)稿中雖有礦業(yè)權(quán)出讓金之規(guī)定，但該修訂草案通過(guò)尚需時(shí)日。與出讓收益征收實(shí)踐所需相比，法律法規(guī)政策“立改廢釋”工作相對(duì)滯后。

4.2 自行出資勘查和國(guó)家出資勘查不宜同等對(duì)待

采礦權(quán)出讓收益主要來(lái)源于以下情形：一是探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，二是原礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源，三是擴(kuò)界范圍新增資源。這三種情形中，又分為礦業(yè)權(quán)人自行出資勘查和國(guó)家出資勘查兩種類(lèi)型（第三類(lèi)礦產(chǎn)資源除外），從成本角度講，征收出讓收益時(shí)應(yīng)根據(jù)出資來(lái)源區(qū)別對(duì)待。根據(jù)35號(hào)文以前政策，對(duì)自行出資勘查形成的礦產(chǎn)地，各地征收標(biāo)準(zhǔn)雖然不統(tǒng)一，但至少可將勘查費(fèi)用在價(jià)款中抵扣。但35號(hào)文只以“資源已完成有償處置”作為不征收采礦權(quán)出讓收益的標(biāo)準(zhǔn)，其他所有情形均需按同等標(biāo)準(zhǔn)征收，導(dǎo)致自行出資勘查取得采礦權(quán)的成本比國(guó)家出資勘查取得采礦權(quán)的成本要高（至少高出勘查費(fèi)），產(chǎn)生了因政策實(shí)施造成的不公允，影響了企業(yè)自行出資勘查的積極性。

4.3 第三類(lèi)礦產(chǎn)采礦權(quán)出讓收益存在補(bǔ)繳情形

根據(jù)國(guó)土資發(fā)[2006]12號(hào)文，第三類(lèi)礦產(chǎn)不再設(shè)探礦權(quán)而以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式直接出讓采礦權(quán)。但在礦政管理相對(duì)不完善的年代，少數(shù)地方抱著凡設(shè)采礦權(quán)必先設(shè)探礦權(quán)的舊觀念，對(duì)第三類(lèi)礦產(chǎn)仍采取先招拍掛出讓探礦權(quán)的方式，企業(yè)自行出資勘查后轉(zhuǎn)采礦權(quán)時(shí)不再繳納采礦權(quán)價(jià)款（因?yàn)閲?guó)家未出資），這種方式取得采礦權(quán)的成本大幅低于招拍掛直接出讓采礦權(quán)的成本。同時(shí)，隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，砂石土資源短缺導(dǎo)致價(jià)格持續(xù)走高，有些礦產(chǎn)企業(yè)改變礦種擅自開(kāi)采礦區(qū)范圍內(nèi)的砂石土資源，有些水泥灰?guī)r礦山則利用水泥灰?guī)r破碎系統(tǒng)或單設(shè)破碎裝置，將頂板和夾石等加工生產(chǎn)建筑石料[8]。上述兩種情形均應(yīng)補(bǔ)繳采礦權(quán)出讓收益。

4.4 大型礦山及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高的礦業(yè)權(quán)資金承壓很大

35號(hào)文只規(guī)定大型礦山及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的礦業(yè)權(quán)可按照出讓收益率的方式征收出讓收益，但對(duì)于如何征收的具體措施卻沒(méi)有規(guī)定。在具體措施出臺(tái)前，大型礦山和高風(fēng)險(xiǎn)礦種企業(yè)在按照出讓金額方式繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益時(shí)就會(huì)面臨金額巨大和風(fēng)險(xiǎn)不可控壓力，企業(yè)發(fā)展因此將舉步維艱。

5? 完善礦業(yè)權(quán)出讓收益政策的建議

5.1 做好法律法規(guī)政策的“立改廢釋”工作

一是加強(qiáng)理論與實(shí)踐研究，以我國(guó)自然資源有償使用制度為指導(dǎo)思想，厘定所有者權(quán)益與物權(quán)權(quán)益，理順國(guó)家權(quán)益與勘查開(kāi)采主體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓收益政策縱向與以前政策銜接，橫向與國(guó)際接軌;二是修改完善《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，使礦業(yè)權(quán)出讓收益政策盡早有上位法的支撐;三是對(duì)以前有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓收益規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理;四是適時(shí)出臺(tái)補(bǔ)充通知，做到既維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益，又保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。

5.2 自行出資勘查和國(guó)家出資勘查原則上應(yīng)實(shí)行區(qū)別對(duì)待

現(xiàn)行政策已明確礦業(yè)權(quán)一律有償出讓?zhuān)Ｖ沽藷o(wú)償出讓?zhuān)辉俦Ａ羯暾?qǐng)?jiān)谙确绞絒9]。在有償出讓過(guò)程中，既要做到出讓收益應(yīng)收盡收，又要兼顧到公平公允。為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與風(fēng)險(xiǎn)勘查，對(duì)自行出資勘查和國(guó)家出資勘查兩種情形應(yīng)實(shí)行區(qū)別對(duì)待：對(duì)35號(hào)文件實(shí)施以前已自行出資勘查形成礦產(chǎn)地的采礦權(quán)出讓收益征收，應(yīng)堅(jiān)持“法不溯及既往”原則，征收采礦權(quán)出讓收益時(shí)至少允許直接抵扣經(jīng)核定（或社會(huì)平均所耗）的探礦權(quán)勘查成本;對(duì)35號(hào)文件實(shí)施后自行出資勘查形成礦產(chǎn)地的采礦權(quán)出讓收益，在評(píng)估采礦權(quán)出讓收益時(shí)，允許將已出資勘查成本作為評(píng)估參數(shù)予以考慮。

5.3 對(duì)兩類(lèi)情形的第三類(lèi)礦產(chǎn)加征采礦權(quán)出讓收益

一是對(duì)國(guó)土資發(fā)[2006]12號(hào)文以后仍通過(guò)先設(shè)立探礦權(quán)再轉(zhuǎn)采礦權(quán)的第三類(lèi)礦產(chǎn)加征采礦權(quán)出讓收益，同時(shí)對(duì)于已繳納過(guò)探礦權(quán)價(jià)款的，可從應(yīng)繳納的采礦權(quán)出讓收益中扣除[8]。二是對(duì)超出核定礦種開(kāi)采砂石土礦的，應(yīng)在科學(xué)編制開(kāi)發(fā)利用方案的基礎(chǔ)上，對(duì)礦區(qū)范圍內(nèi)砂石土進(jìn)行采礦權(quán)出讓收益評(píng)估，補(bǔ)繳已被開(kāi)采砂石土的采礦權(quán)出讓收益，征收擬被開(kāi)采砂石土礦的采礦權(quán)出讓收益。

5.4 按出讓收益率征收的具體辦法應(yīng)盡快出臺(tái)

35號(hào)文件規(guī)定了出讓金額和出讓收益率兩種征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的形式，但由于出讓金額方式征收周期短，征收經(jīng)驗(yàn)豐富，尤其能集中解決地方財(cái)政困難問(wèn)題，有些地方一概只采取按出讓金額方式征收，這種單一征收方式對(duì)資源儲(chǔ)量大、礦山服務(wù)年限長(zhǎng)、勘查開(kāi)采礦種風(fēng)險(xiǎn)大的礦山企業(yè)來(lái)說(shuō)資金壓力很大，并產(chǎn)生大量財(cái)務(wù)費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，如果出讓環(huán)節(jié)稅費(fèi)以一次性或短期內(nèi)征收形式為主，對(duì)于大型礦山來(lái)說(shuō)，其產(chǎn)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用將是實(shí)際征收額的2～3倍[10]。為確保礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡早制訂按礦業(yè)權(quán)出讓收益率征收的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法。

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*第一作者簡(jiǎn)介：王衛(wèi)文，男，1968年生，地質(zhì)工程師、律師、礦業(yè)工程二級(jí)建造師，從事自然資源管理工作。

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收稿日期：2020-08-26; 改回日期：2020-11-05。