山東省農(nóng)村污水處理的問(wèn)題及對(duì)策

李其光

（水發(fā)集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250000）

1 山東省內(nèi)農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著山東省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境承受的壓力急劇增長(zhǎng)，農(nóng)村水環(huán)境污染嚴(yán)重，污水治理問(wèn)題日益嚴(yán)峻。2014年，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，省發(fā)改、住建、環(huán)保等部門(mén)先后出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村污水處理的一系列辦法措施，各級(jí)黨委、政府高度重視農(nóng)村污水治理工作，陸續(xù)建設(shè)了一批村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，農(nóng)村污水治理工作逐步展開(kāi)，但大部分村鎮(zhèn)污水治理還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，仍存在一些問(wèn)題。

1.1 農(nóng)村污水處理問(wèn)題意識(shí)淡薄

一方面，作為在農(nóng)村居住生活的主體村民，長(zhǎng)期生活在依靠氧化塘形成的用水循環(huán)系統(tǒng)中，對(duì)污水排放造成的水污染問(wèn)題和污水處理缺少應(yīng)有認(rèn)識(shí)；另一方面，由于污水排放給環(huán)境的影響具有隱蔽性、滯后性，一些地方政府對(duì)農(nóng)村污水處理問(wèn)題重視不足。

1.2 農(nóng)村污水處理資金來(lái)源不足

農(nóng)村地區(qū)明顯的特點(diǎn)是地廣人稀，居住分散，污水集中處理難度大，對(duì)污水處理設(shè)施建設(shè)的資金需求量大、周期長(zhǎng)，地方政府財(cái)政資金支持有限且缺少制度層面的保障，而單個(gè)工程規(guī)模過(guò)小，對(duì)社會(huì)資本又缺乏吸引力，導(dǎo)致實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中存在很大的資金缺口。

1.3 農(nóng)村污水處理設(shè)施規(guī)劃不完善

很多地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)尤其是管網(wǎng)鋪設(shè)沒(méi)有納入村鎮(zhèn)建設(shè)的整體規(guī)劃或滯后建設(shè)，增加了后續(xù)污廢水管網(wǎng)、雨水管網(wǎng)埋設(shè)的難度，造成財(cái)力、物力、人力的嚴(yán)重浪費(fèi)。部分規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性、前瞻性和指導(dǎo)性，造成工藝技術(shù)、處理模式和建設(shè)容量與現(xiàn)實(shí)情況存在較大差距，嚴(yán)重影響了污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率和長(zhǎng)期的有效性。還有些地區(qū)把建設(shè)重點(diǎn)放在處理系統(tǒng)上，對(duì)收集和排放環(huán)節(jié)建設(shè)不足，導(dǎo)致雨污沒(méi)有分流設(shè)計(jì)、施工不夠規(guī)范、材質(zhì)質(zhì)量不過(guò)關(guān)、管網(wǎng)工程達(dá)不到基本的技術(shù)要求等問(wèn)題，給后期運(yùn)行埋下隱患。

1.4 農(nóng)村污水處理運(yùn)營(yíng)管理不暢

大部分地區(qū)農(nóng)村污水處理運(yùn)營(yíng)中，一直處于“缺機(jī)構(gòu)、缺制度、缺人員、缺技術(shù)”的狀態(tài)：農(nóng)村污水處理設(shè)施維護(hù)管理的行政機(jī)關(guān)主體不明確，沒(méi)有制定污水處理運(yùn)營(yíng)管理制度和操作規(guī)范，專(zhuān)職負(fù)責(zé)設(shè)備運(yùn)維的人員配備不足，現(xiàn)有管理人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)不足，導(dǎo)致很多污水處理設(shè)施建成后沒(méi)有得到有效的管理和維護(hù)，甚至擱置。

2 農(nóng)村污水處理的廣東“翁源模式”啟示

2.1 基本概況

翁源縣位于廣東省北部，總面積2175km2，總?cè)丝诩s42萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口約29萬(wàn)，轄7鎮(zhèn)1場(chǎng)（鐵龍林場(chǎng)）。項(xiàng)目實(shí)施前，該縣只有3個(gè)污水處理廠(chǎng)，且未達(dá)到滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行。大部分農(nóng)村地區(qū)污水多數(shù)直接排入農(nóng)田或河塘，導(dǎo)致河流水質(zhì)變差、河段污染嚴(yán)重。為解決農(nóng)村生活污水處理難題，確保實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)污水處理設(shè)施全覆蓋，80%以上的農(nóng)村生活污水得到有效處理”的目標(biāo)，翁源縣實(shí)施了“PPP模式整縣推進(jìn)村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”。

2.2 運(yùn)作模式

該項(xiàng)目采用DBOT模式（設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交），由翁源縣住建局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，水發(fā)集團(tuán)有限公司作為社會(huì)資本方，由旗下魯控水務(wù)集團(tuán)有限公司與翁源縣龍騰城市建設(shè)投資經(jīng)營(yíng)有限公司（政府方出資代表）合資成立了翁源魯控水務(wù)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“翁源水務(wù)”），股權(quán)比例為10%（政府方）∶90%（社會(huì)資本）。一是翁源水務(wù)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。二是翁源縣政府負(fù)責(zé)根據(jù)績(jī)效考核情況向翁源水務(wù)支付污水管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)、污水處理服務(wù)費(fèi)等。三是以鎮(zhèn)、村為單位進(jìn)行分項(xiàng)驗(yàn)收并單獨(dú)計(jì)算特許經(jīng)營(yíng)期，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期均為30年。四是項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)，翁源水務(wù)將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)設(shè)施完好無(wú)損地?zé)o償移交給翁源縣政府或其指定機(jī)構(gòu)。

2.3 特點(diǎn)分析

廣東“翁源模式”的主要特點(diǎn)：一是整縣推進(jìn)，將覆蓋面廣且分散的村鎮(zhèn)污水處理需求整合為一個(gè)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行效率與成果和對(duì)資本市場(chǎng)的吸引力都有很大優(yōu)勢(shì)；二是通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本參與到污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，填補(bǔ)了政府建設(shè)資金不足和管理經(jīng)驗(yàn)的欠缺，同時(shí)，以財(cái)政預(yù)算支持的方式補(bǔ)償了污水處理服務(wù)公益性和外部性屬性對(duì)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)造成的負(fù)擔(dān)。

3 山東省內(nèi)農(nóng)村污水處理對(duì)策建議

3.1 對(duì)策方案

以縣（市、區(qū)）為單位，整合縣域內(nèi)涉及農(nóng)村污水處理的財(cái)政資金及相關(guān)資產(chǎn)，將農(nóng)村污水治理全部項(xiàng)目整體包裝，采用PPP項(xiàng)目模式，引進(jìn)大型國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方，設(shè)置專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)縣域內(nèi)農(nóng)村污水治理項(xiàng)目的投資、融資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

3.2 建議措施

一是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。建議由國(guó)有大型水務(wù)企業(yè)承擔(dān)起農(nóng)村污水治理的責(zé)任，綜合政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，整合污水處理設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、咨詢(xún)等各項(xiàng)職能，通過(guò)設(shè)計(jì)用一張圖紙、建設(shè)用一個(gè)預(yù)算、施工用一個(gè)計(jì)劃、采購(gòu)用一套標(biāo)準(zhǔn)，降低成本，節(jié)省資金，同時(shí)將先進(jìn)的水處理技術(shù)、科學(xué)的投資管控模式、高效的管理方式、多元化的融資渠道統(tǒng)一納入到一個(gè)整體方案中，以此破解投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)行、維護(hù)管理等方面難題，達(dá)到既滿(mǎn)足民生需求，又保障企業(yè)合理效益的效果，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水處理領(lǐng)域長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行的目的，探索出一條農(nóng)村污水治理的新路徑。

二是加強(qiáng)政府層面的頂層設(shè)計(jì)。建議從省級(jí)層面制訂加強(qiáng)全省農(nóng)村污水處理工作的政策方案或指導(dǎo)意見(jiàn)，明確工作目標(biāo)、時(shí)限要求、運(yùn)行與付費(fèi)機(jī)制、財(cái)政保障等。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確要求將農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)納入基礎(chǔ)建設(shè)中去，統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃和推進(jìn)。進(jìn)一步理順農(nóng)村污水處理工作責(zé)任主體和具體職責(zé)，建立“屬地管理、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、預(yù)算保障、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、綜合監(jiān)管”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免多頭管理。

三是試點(diǎn)先行，分類(lèi)推進(jìn)。建議實(shí)施農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目整體打包模式，第一種，以縣為單元，整合縣域內(nèi)農(nóng)村污水處理相關(guān)資產(chǎn)和資金，由同一主體統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、管理；第二種，以重點(diǎn)流域、湖泊為單元，跨縣級(jí)、市級(jí)行政區(qū)域整合流域、湖泊水污染防治職能，把涉及范圍內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)污水處理工作全部納入進(jìn)去，統(tǒng)一規(guī)劃、推進(jìn)。重點(diǎn)流域經(jīng)過(guò)或湖泊所在縣以第二種方式為主，如省內(nèi)黃河流域、運(yùn)河沿線(xiàn)各縣，微山湖（省內(nèi)部分）沿岸各縣；重點(diǎn)流域或湖泊不涉及的縣域以第一種方式為主。

四是由專(zhuān)業(yè)公司辦專(zhuān)業(yè)事。優(yōu)先引進(jìn)省內(nèi)具有較強(qiáng)資本實(shí)力和污水處理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方，參與到農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中去。水發(fā)集團(tuán)是山東省屬一級(jí)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，以水資源優(yōu)化管理和水環(huán)境綜合治理為己任，著眼于我國(guó)當(dāng)前水務(wù)管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多年耕耘，形成了水務(wù)一體化建設(shè)的綜合解決方案，完全具備了解決農(nóng)村污水治理的綜合實(shí)力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。