全省小型水庫規(guī)范化管理初探

韓國杰，劉 剛，魏寶俊

（陜西省江河水庫工作中心，陜西 西安 710018）

為了準確掌握全省小型水庫現(xiàn)狀，研究制定相關配套政策及制度，促進小型水庫規(guī)范化管理，保障小型水庫安全運行，2019年12月，我們組織對小型水庫開展實際調查，通過現(xiàn)場查勘、查閱資料、座談交流，初步形成了強化小型水庫規(guī)范化管理的對策建議，以資借鑒。

1 小型水庫管理現(xiàn)狀

小型水庫是水利基礎設施的重要組成部分，多年來，在防洪灌溉、供水養(yǎng)殖、旅游生態(tài)等方面發(fā)揮了重要作用。陜西省小型水庫主要分布于陜北黃土高原溝壑區(qū)、渭北臺源區(qū)及陜南山區(qū)，具有地域分布廣、壩型種類多、管理體制多樣等特點。

目前，陜西省現(xiàn)有水庫共計1082座，其中大中型水庫85座，小型水庫997座，占比約92%，全省水庫總庫容41億m3，其中小型水庫庫容9.44億m3，占比23%，灌溉面積4.1萬hm2，占全省水庫總灌溉面積的10.45%。這些水庫建成運用后，在灌溉、發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及保障防洪安全等方面發(fā)揮了顯著效益，對區(qū)域城鄉(xiāng)建設、經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、恢復生態(tài)等方面起到重要的作用。隨機選取了咸陽、渭南、漢中3市6個縣（區(qū)）轄區(qū)的22座小型水庫進行調查，其中6座小型水庫由縣水行政主管部門直接管理，其余16座由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村實施管理，管理體制上有水行政主管部門派出機構直接管理，具有管理能力的社會機構代管，經(jīng)營承包代管等形式。由于管理隊伍、業(yè)務能力參差不齊，“三個責任人”落實、工程面貌、功能發(fā)揮等存在較大差異，小型水庫規(guī)范化、標準化管理亟待加強。

2 存在的主要問題

調查發(fā)現(xiàn)，受歷史條件的限制和政策因素的影響，小型水庫普遍存在工程設計標準低，施工技術手段落后，質量控制、檢查、檢測不到位，施工資料不健全，工程建成后不同程度存在水毀、雨毀等險情。加之長期以來日常管護經(jīng)費難以保證，工程維護不到位，主體工程及配套設施年久失修，病險問題突出，嚴重影響水庫安全運行和綜合效益正常發(fā)揮。

2.1 小型水庫規(guī)范管理基礎薄弱

1）小型水庫工程管理資料不完整。陜西省小型水庫絕大多數(shù)是以群眾會戰(zhàn)形式建成的，受當時經(jīng)濟、技術等條件制約，普遍存在地勘工作不到位，缺乏地質、水文、勘察等基礎資料；建設管理不規(guī)范，缺乏施工、設計、建設管理等工程資料；運行管理不落實，無日常觀測記錄和管理臺帳，制約了小型水庫常態(tài)化管理工作。

2）小型水庫基礎設施配套不齊全。絕大多數(shù)小型水庫大壩無溢洪道，壩坡上游沒有砌護，下游無排水溝；建設有水文測驗、視頻監(jiān)控等管理設施的不足30%，建設有管理用房的僅占到調查水庫總數(shù)的23%；建設有雨量觀測設施的僅占5%；能夠開展水位觀測的僅占18%；車輛可直達壩面的不足一半，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村管理的水庫進出道路普遍不能滿足防汛搶險要求，水庫安全運行管理存在隱患。

3）小型水庫管理面貌較差。小型水庫日常管理責任主體不明確，當?shù)厮姓鞴懿块T行政責任落實不到位，“重建輕管”思想依然很嚴重。尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村和外包管理的水庫，日常管理和養(yǎng)護工作無人負責，安全管理責任無法落實。致使水庫防汛道路坑洼不平，車輛難以通行，放水塔閘門等機電設備年久失修，無法正常運行，照明設施及線路老化，大壩蠶食破壞嚴重，雜草叢生、垃圾成堆，嚴重威脅水庫正常運行及安全度汛。

4）小型水庫淤積嚴重。陜西省水土流失嚴重，多數(shù)水庫未建排沙洞，造成庫內大量淤積，運行后也未采取必要的防淤、減淤工程措施，目前全省已淤積庫容約2.8億m3，占小型水庫總庫容的30%，工程功能喪失，工程壽命縮短。本次調查的水庫中近五分之一的小型水庫庫容已基本淤滿，經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益無法正常發(fā)揮，急需降等或報廢。

2.2 小型水庫管理運行機制不規(guī)范

一是小型水庫管理機構不健全。目前，小型水庫在管理體制上多種方式并存，除水行政主管部門直接管理的相對規(guī)范外，其余鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村和外包管理的小型水庫管理均沒有成立專門的日常管理機構、建立相關管理制度、落實專職管理人員，加之經(jīng)費保障、政府監(jiān)督不到位，小型水庫日常運行管理流于形式，工程潛在安全風險進一步加大。

二是管理水平普遍較低。小型水庫管理人員多由村委會委托本村一名村民代為看管，或由村民組長代管，或由承包水庫養(yǎng)殖的人員代管，基本處于汛期有人看、汛后無人管的局面。絕大多數(shù)小型水庫管理人員文化水平較低，僅有小學文化水平的占到85%，均沒有接受過專業(yè)培訓或定期培訓，安全意識淡薄，工作責任心不強，難以履行實質上的管理職責。

三是防汛搶險困難重重。小型水庫多處鄉(xiāng)村、山區(qū)，交通不便，大部分水庫均沒有修建滿足車輛通行的防汛道路，無防汛搶險隊伍、防汛搶險物資，加之大部分小型水庫從未開展過防汛搶險業(yè)務培訓及應急演練，若遇較大險情，難以及時、有效處置險情，嚴重威脅水庫度汛安全。

2.3 小型水庫管理權益無保障

1）受水庫度汛安全要求，汛期小型水庫水位須降至汛限水位以下，加之汛期結束后水庫來水量急劇減少，水庫蓄水難以保證，水庫僅有的灌溉效益難以發(fā)揮，一定程度制約了水庫運行管理工作正常開展。

2）絕大多數(shù)小型水庫都沒有進行確權劃界，產(chǎn)權不明晰，損害水庫管理設施，侵占水庫保護范圍等違法行為普遍存在；部分農(nóng)民在水庫壩腳、建筑物旁邊和水庫設計淹沒線以下種植莊稼甚至建房，高水位時庫尾淹沒部分農(nóng)田，群眾矛盾突出，同時也影響了水庫正常的防洪和灌溉效益。

2.4 小型水庫管護經(jīng)費不到位

1）小型水庫管理經(jīng)費沒有保障，小型水庫管理方式多樣，管理機制不夠靈活，其中由水行政主管部門設立的水庫管理機構一般為事業(yè)單位，但管理經(jīng)費無政策依據(jù)，無經(jīng)費來源，其它形式管理的水庫均為自收自支。由于小型水庫大多以農(nóng)業(yè)灌溉為主，經(jīng)濟收益單一，加之隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村、山區(qū)水土保持、退耕還林等政策制約，小型水庫灌溉面積銳減，經(jīng)濟效益普遍較差，難以保證水庫日常管理工作正常開展。

2）小型水庫維修養(yǎng)護費用難以落實。目前，大部分小型水庫實際灌溉面積均達不到設計能力。很多小型水庫灌溉渠道至20世紀80年代后就一直沒有進行過系統(tǒng)的維修、加固。加之小型水庫灌區(qū)配套建設沒有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，部分水庫灌溉干渠倒塌、滲漏嚴重，長期未安排資金進行維修、加固，但卻對其末端的支渠進行硬化、護砌，嚴重制約了小型水庫灌溉功能的正常發(fā)揮。

3 對策及建議

3.1 完善制度規(guī)程，推動標準化管理

1）全面開展全省小型水庫核查工作，系統(tǒng)了解管理現(xiàn)狀，收集整理基礎技術資料，建立完整的小型水庫資料庫，為下階段小型水庫規(guī)范化管理提供有力技術支撐。

2）制定《全省小型水庫標準化管理技術標準》，結合陜西省實際，統(tǒng)一規(guī)范全省小型水庫現(xiàn)場管理設施及標準，包括現(xiàn)場管理房屋的結構及面積，進出道路寬度及技術標準，必備的照明、水文測驗及信息化管理設施，管護人員數(shù)量及職責，壩頂?shù)缆芳八畮炀G化設施等，通過推行小型水庫規(guī)范化管理，提高小型水庫硬件管理設施標準，為后續(xù)小型水庫規(guī)范化管理奠定堅實基礎。

3）規(guī)范小型水庫經(jīng)營管理。推行小型水庫管護權與經(jīng)營權分離，水庫對外承包經(jīng)營必須履行相應的審批程序，并報縣政府備案，堅決杜絕“以包代管”情況，嚴禁將小型水庫正常運行管理工作交由承包經(jīng)營者代為履行。

3.2 保障管理經(jīng)費，規(guī)范常態(tài)化管理

1）參照《水庫工程養(yǎng)護定額》，制定《小型水庫日常維修養(yǎng)護標準》，要將小型水庫日常維修養(yǎng)護費用納入省級財政預算，對應到每座水庫，確保小型水庫經(jīng)費投入，保證小型水庫日常維修養(yǎng)護工作順利開展。

2）加強小型水庫后續(xù)配套改造。小型水庫除險加固已基本完成，下階段應積極爭取，加大投資進行小型水庫灌溉渠系及供水管線配套建設，使水庫功能發(fā)揮更大效益。積極爭取小型水庫排沙減淤項目立項，合理減少水庫淤積，增加有效庫容。

3）積極實施小型水庫大壩安全鑒定工作。落實安全鑒定經(jīng)費，切實消除小型水庫可能存在的潛在安全威脅和隱患，通過鑒定，排查發(fā)現(xiàn)大壩存在的安全問題，進一步采取工程技術措施進行解決，對鑒定為“三類壩”的小型水庫持續(xù)開展除險加固，除險加固施工中，廣泛運用先進的現(xiàn)代技術手段，運用先進施工工藝，提高大壩的工程質量水平，減少和防止大壩滲漏、風浪侵蝕等危害，消除、根治白蟻等病害。

4）積極推行水庫降等運行與報廢制度。嚴格按照《水庫降等運行與報廢管理辦法》,對失去水庫功能的小型水庫及時申請報廢，重新復核水庫的經(jīng)濟技術指標，符合降等運行與報廢標準的水庫，必須降等和報廢，并做好善后處理工作。

5）加快推進小型水庫確權劃界工作。嚴格按照省水利廳關于水利工程確權劃界有關文件要求，明確責任主體，落實工作經(jīng)費，加快小型水庫確權劃界工作步伐，保障小型水庫合法管理權益。

3.3 加強監(jiān)督考核，夯實“三個責任人”

1）建立安全管理責任制，逐庫落實行政、主管部門、管理單位的“三個責任人”，每年汛前在媒體上公布，接受社會監(jiān)督。每座水庫都要落實調度運行、防洪度汛、應急搶險的“三個預案”；定期開展小型水庫管理人員培訓，使小型水庫管理制度化、規(guī)范化。

2）提升管理人員綜合素質。結合小型水庫實際，管護人員必須相對固定，鑒于農(nóng)村年輕人多外出打工，管護人員應擇優(yōu)選擇年齡在55周歲以下，身體健康，責任心強，具有初中以上文化程度的人員。要定期對小型水庫管護人員進行專業(yè)培訓，使其熟悉水庫基本情況并能識別基本險情，不斷提高應對突發(fā)事件的應對處置水平。

3）實行考核獎懲制度。各地要結合實際，制定《小型水庫管理考核辦法》，對小型水庫維修養(yǎng)護及管護人員職責履行考核，考核采取定期檢查和平時抽查相結合的方式（重點是水庫日常管護、汛期巡查、管理臺帳等），根據(jù)考核結果實行獎懲、續(xù)聘或辭退，全力保障小型水庫運行管理工作扎實有序開展。

3.4 補齊管理短板，推進信息化建設

1）完善小型水庫信息化管理設施，根據(jù)各地實際情況，有計劃，分批次完善小型水庫視頻監(jiān)控系統(tǒng)、通訊預警系統(tǒng)、水文遙測系統(tǒng)、水雨情自動測報系統(tǒng)等信息化設施。持續(xù)提升小型水庫信息化管理水平，為各級行政決策提供技術支撐。

2）完善小型水庫大壩安全監(jiān)測設施設備。將監(jiān)測設施設備費用納入小型水庫除險加固配套資金，安全監(jiān)測設施設備建設與水庫除險加固同步設計、同步施工。已完成除險加固的，也要積極配套完善安全監(jiān)測設施設備。具備條件的小型水庫，可引入使用現(xiàn)代自動化大壩安全監(jiān)測系統(tǒng)，提高大壩安全監(jiān)測工作的效率，最大限度確保水庫大壩運行安全。