新形勢下甘肅水安全保障思路與對策研究

馬 睿，李云玲，何 君，李長春

(1.水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120；2.甘肅省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，甘肅 蘭州 730000)

2014年3月14日，習近平總書記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，為保障國家水安全提供了根本遵循和行動指南。2019年8月19日—22日，習近平總書記視察甘肅時提出“水利基礎設施建設還有差距，需要繼續(xù)下功夫予以推進”，強調(diào)“治理黃河，重在保護，要在治理”，突出甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)和隴中隴東黃土高原區(qū)水土治理兩大重點，堅決防止生態(tài)惡化。甘肅省大部分地區(qū)地處干旱半干旱區(qū)，全省年均降水量277mm，是全國平均的43%，特殊的自然地理和氣候條件決定了水安全保障問題是制約新時期甘肅省生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的核心問題。

1 甘肅省水安全保障現(xiàn)狀與形勢

1.1 用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)效率不高，缺水形勢嚴峻

受自然條件和發(fā)展階段的限制，目前，全省農(nóng)業(yè)用水比例高達80%，遠高于全國平均比例(約62%)；灌溉水利用系數(shù)0.55，遠低于同樣嚴重缺水的京津冀地區(qū)(約0.7)。萬元GDP用水量151m3、萬元工業(yè)增加值用水量59m3，分別居全國倒數(shù)第5和倒數(shù)第9位。城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率14%、節(jié)水器具普及率25%，均低于全國平均水平。全省正常來水年份下缺水量達14.8億m3。

1.2 水生態(tài)功能退化，治理修復任務依然艱巨

經(jīng)過多年的治理與修復，全省河湖濕地水生態(tài)狀況局部有所改善，但總體惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。20世紀50年代以來，全省有多個湖泊和濕地萎縮、干涸，如內(nèi)陸河敦煌西湖濕地、干海子濕地較20世紀80年代萎縮50%左右。河西內(nèi)陸河流域水資源開發(fā)利用率接近100%(石羊河高達121%)，河道內(nèi)生態(tài)用水擠占量6.4億m3，平原區(qū)地下水超采3.0億m3，超采區(qū)面積1.6萬km2。黃河流域的涇渭河等部分河流生態(tài)流量不能滿足，生態(tài)水量虧缺1.7億m3。全省71%的水土流失面積亟待治理，每年入黃泥沙量達黃河年均輸沙量的26%。全省仍有14%的河長水質(zhì)為劣V類，隴東地區(qū)河流水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ類水的河長占比僅為41%。隨著甘肅經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，水生態(tài)空間保護、河湖生態(tài)用水保障、水土流失治理、水環(huán)境改善仍面臨嚴峻形勢。

1.3 基礎設施建設滯后，水工程網(wǎng)絡體系尚未形成

流域、區(qū)域間水系連通程度低，水資源豐富的長江流域與缺水的黃河、內(nèi)陸河流域尚未建立有效的調(diào)配通道，現(xiàn)代骨干水網(wǎng)體系尚未形成。重點工程配套體系不完善，部分工程長期效益發(fā)揮緩慢，如引大入秦工程運行20年，效益發(fā)揮尚不足50%。全省城鄉(xiāng)供水保障和應急能力仍然不足，城市水源單一，82%的縣城及縣級以上城市無應急備用水源，由大江大河等穩(wěn)定可靠水源供水的城市占比不足26%。農(nóng)村飲水安全標準偏低，全省還有132萬農(nóng)村人口由水窖等分散工程供水，城鄉(xiāng)供水服務均等化、一體化水平低。灌區(qū)輸配水體系不完善，60%的大中型泵站老舊失修，農(nóng)田水利“最后一公里”問題仍然存在，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應。防洪減災存在明顯短板，中小河流治理率僅有30%，有40座城市防洪不達標，31座水庫、28座水閘存在病險問題，山洪溝道治理仍處于起步階段，山洪風險識別和災害預警未全面覆蓋，“小水大災”狀況頻繁發(fā)生，嚴重危及群眾生命財產(chǎn)安全。

1.4 行業(yè)監(jiān)管能力薄弱，良性運行機制尚不完善

統(tǒng)一高效、務實管用的監(jiān)管體系尚未形成，大部分河湖尚未劃定管理范圍，河湖生態(tài)空間用途管制落實不到位，非法采砂、亂堆亂占等問題依然存在。節(jié)水標準管理、生態(tài)流量管控、水資源開發(fā)利用等標準體系尚不健全，與最嚴格水資源管理要求還有一定差距。點多面廣的中小型水利工程監(jiān)管體系尚不完善，運行管護主體責任落實不到位，重建輕管現(xiàn)象依然存在。水土流失動態(tài)監(jiān)管和人為水土流失監(jiān)管尚未實現(xiàn)全覆蓋，水土保持設施的建設、運行和維護管理體系亟需完善?，F(xiàn)代化監(jiān)測設施配置嚴重不足，覆蓋范圍小，基層專業(yè)技術人員匱乏，缺乏必要的技術支撐和保障，全省水利行業(yè)信息化建設總體滯后，智慧水利建設處于起步階段。

新形勢下破解水資源短缺對社會經(jīng)濟發(fā)展剛性用水需求的制約，實現(xiàn)資源有備、良性循環(huán)，要求全面提升水資源利用效率與效益，加強水資源戰(zhàn)略儲備和可持續(xù)更新能力建設。實施脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設國家“一帶一路”黃金戰(zhàn)略通道，要求高標準保障城鄉(xiāng)生活和重點經(jīng)濟區(qū)供水安全，推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。大力推進生態(tài)文明建設，筑牢我國西部生態(tài)安全屏障，要求處理好水資源開發(fā)利用與保護的關系，鞏固已有治理成果，形成山水林田湖草系統(tǒng)治理格局。全球氣候變化影響加劇，極端水旱事件增多，要求全面提升防洪安全保障水平，更好保護群眾生命財產(chǎn)安全。面對新形勢新要求，迫切需要轉(zhuǎn)變治水思路，把握水利發(fā)展新機遇，全面落實“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，構(gòu)建適應時代發(fā)展要求和人民群眾期待的水安全保障體系。

2 強化水安全保障的總體思路

水安全保障是水資源高效利用、水供給有效保障、水生態(tài)健康穩(wěn)固、水災害風險可控、水治理全面提升的有機整體。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展保護需求和水資源特點，應按照“西控、南保、東調(diào)、中優(yōu)”的總體思路，進一步加強全省水安全保障。

(1)河西——“控”。加強水生態(tài)空間管控和水資源消耗總量和強度雙控，重點保護祁連山冰川與水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能區(qū)，以水資源承載能力為剛性約束，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障河湖濕地綠洲生態(tài)用水，筑牢國家西部生態(tài)安全屏障。

(2)南部——“保”。以保護江河源頭水為重點，加強“兩江一水”源頭區(qū)、甘南水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護與修復，強化洮河、大夏河等重要水源補給生態(tài)功能區(qū)水生態(tài)保護，為隴中及隴東發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)水源。

(3)隴東——“調(diào)”。以合理開源、適度引調(diào)水為重點，形成以白龍江引水工程為骨干，當?shù)厮?、外調(diào)水、非常規(guī)水聯(lián)合調(diào)配的供水體系，保障城鄉(xiāng)居民和隴東能源基地用水。

(4)隴中——“優(yōu)”。以加強水資源優(yōu)化配置和高效利用為重點，積極挖潛、盤活存量。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外多種水源，形成以引大、引洮、景電等工程為骨干的供水網(wǎng)絡，提升蘭白、關天經(jīng)濟區(qū)水資源承載能力，保障區(qū)域供水安全。

3 加強水安全保障的對策措施

針對甘肅省目前存在的主要水安全問題，按照建設國家西部生態(tài)安全屏障、打造“一帶一路”黃金戰(zhàn)略通道的戰(zhàn)略要求，應優(yōu)先立足于現(xiàn)有水資源條件，通過涵養(yǎng)水、抓節(jié)水、優(yōu)配水、保供水、防洪水，“五水共抓”，構(gòu)建水安全保障體系。

3.1 以深度節(jié)水、全面節(jié)水為重點，著力提高水資源利用效率與效益

嚴格落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，在農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、生活節(jié)水三方面同步發(fā)力，通過制度、模式、機制、工程、管理“五個節(jié)水”，實現(xiàn)節(jié)水減用、節(jié)水減排、節(jié)水增綠、節(jié)水增效“兩減兩增”，大幅提高水資源利用效益和效率，為全省水資源可持續(xù)利用和水安全保障提供有力支撐。

3.2 以完善城鄉(xiāng)供水網(wǎng)絡體系為重點，著力提高供水安全保障能力

在深度節(jié)水、全面節(jié)水、保障生態(tài)合理用水的基礎上，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展，完善全省供水網(wǎng)絡體系，增強區(qū)域水資源的調(diào)配能力，提高供水保障能力和抗風險能力。通過引大、引洮、白龍江引水等跨流域調(diào)水工程和河湖水系連通，構(gòu)建“四橫一縱、九河連通、多源互濟、統(tǒng)籌調(diào)配”的全域供水網(wǎng)絡體系。四橫即引大入秦、引洮供水、白龍江引水、沿黃引提水供水帶；一縱，近期為引大入秦配套延伸工程，遠期為河西生態(tài)補水工程；九河即疏勒河、黑河、石羊河、黃河干流、大通河、洮河、渭河、涇河、白龍江。

3.3 以修復治理與保護水生態(tài)為重點，著力構(gòu)建國家西部生態(tài)安全屏障

按照習近平總書記關于黃河流域“重在保護，要在治理”的重要指示精神，以涵養(yǎng)和保護好祁連山、甘南黃河水源為重點，順應自然、保護優(yōu)先、以水定綠，以“一帶、二區(qū)、三源、十廊”為重點，通過水土流失治理、河湖生態(tài)空間劃定及治理修復、水環(huán)境治理等措施，統(tǒng)籌水生態(tài)空間管控、生態(tài)水量保障等，全面加強水生態(tài)治理修復與保護，為國家西部生態(tài)安全屏障提供水安全保障。一帶是指河西走廊北部荒漠區(qū)防風固沙帶；二區(qū)是指黃土高原水土流失區(qū)、河西水資源超載區(qū)；三源是指甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、長江上游水源涵養(yǎng)區(qū)、祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)；十廊是指疏勒河、黑河、石羊河、大通河、莊浪河、黃河干流、馬蓮河、渭河、洮河、白龍江生態(tài)廊道。

3.4 以保護人民生命財產(chǎn)安全為重點，著力構(gòu)建防洪安全保障體系

按照防治結(jié)合、以防為主的思路，優(yōu)化防洪安全保障布局，全省建成以大中型防洪水庫為骨干、河道堤防為基礎，山洪溝道綜合防治為依托的點、線、面相結(jié)合的防洪安全保障工程體系。通過采取河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪溝道治理、城市防洪減災能力提升、行蓄洪空間整治等工程措施以及防洪非工程措施，完善全省防洪安全保障體系，消除防洪安全隱患、補齊工程短板、補強薄弱環(huán)節(jié)，進一步提高洪水預報預警水平、加強群測群防應急救援能力建設，提升重點地區(qū)和高風險地區(qū)防洪保障能力和風險應對能力、減輕洪水災害損失。

3.5 以強化水事監(jiān)管為重點，著力提升水治理能力現(xiàn)代化水平

以健全水治理法制體制為基礎，以完善水治理機制為重點，以全面推進智慧水利建設為手段，全面加強對江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水安全風險的監(jiān)管，實現(xiàn)強監(jiān)管有依據(jù)、有規(guī)則、有手段、有隊伍、有保障。

4 甘肅省水安全保障的政策建議

4.1 近期重點是打好六大攻堅戰(zhàn)

(1)安全清潔飲用水攻堅戰(zhàn)

實施農(nóng)村飲水提檔升級工程，加強飲用水水源地保護，強化飲用水水質(zhì)監(jiān)測和監(jiān)管。

(2)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水攻堅戰(zhàn)

實施現(xiàn)代化灌區(qū)建設、重點工程灌溉配套、中小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設。

(3)供水能力提升攻堅戰(zhàn)

對引大入秦工程、引洮工程、景泰川電力提灌工程等引提水工程進行挖潛改造，提升工程供水能力。加快推進白龍江引水工程、隴南國家油橄欖基地供水工程前期工作，積極開展引哈濟黨工程協(xié)調(diào)論證工作。在充分論證的前提下，加強河西生態(tài)補水、洮夏連通等遠期工程的可行性研究。

(4)水生態(tài)修復與保護攻堅戰(zhàn)

開展黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)綜合治理、南部山區(qū)生態(tài)水系綜合整治、中東部水土流失綜合防治以及內(nèi)陸河流域治理成果鞏固與提升工程建設。

足球比賽是學生足球運動中最喜愛的形式，同時也是校園內(nèi)重要的、傳統(tǒng)的體育賽事之一，聯(lián)賽通常是學校團委或體育教研室，或者學生會負責組織，以系為單位參與比賽。經(jīng)過調(diào)查表明，學校固定舉辦比賽時間不確定，聯(lián)賽不系統(tǒng)，學生基礎較差，認可度低，參與積極性差。資金短缺和領導不夠重視也是問題存在的原因之一。

(5)防洪減災能力提升攻堅戰(zhàn)

加快推進河流治理、水庫水閘除險加固、山洪溝道治理、城市防洪減災提升、行蓄洪空間整治、防洪非工程措施等六類提升工程建設，著力補齊防洪體系短板、補強薄弱環(huán)節(jié)。

(6)監(jiān)管能力提升攻堅戰(zhàn)

實施江河湖泊監(jiān)管、水資源監(jiān)管、水利工程監(jiān)管、水土保持監(jiān)管、水安全風險監(jiān)管、智慧水利建設、水利監(jiān)管執(zhí)法等能力提升工程，圍繞水利行業(yè)監(jiān)管能力薄弱、監(jiān)管信息化建設滯后等突出問題，著力加強高新技術與水利業(yè)務工作深度融合，破解強監(jiān)管障礙。

4.2 創(chuàng)新重大政策，破除機制瓶頸

(1)完善退地減水政策

自然資源和農(nóng)業(yè)部門研究適度調(diào)整河西地區(qū)基本農(nóng)田和商品糧主產(chǎn)區(qū)的范圍，進一步核定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的劃定成果，剔除河道、灘地、水庫、滯洪區(qū)范圍內(nèi)以及其它影響蓄滯洪安全與河湖生態(tài)健康的耕地。水利部門結(jié)合土地確權相關工作，探索開展農(nóng)業(yè)用水戶灌溉用水權配額核定，對于違規(guī)侵占河道或水庫庫區(qū)等耕地，以及對生態(tài)影響嚴重的耕地不予配水。

(2)健全生態(tài)用水保障制度

圍繞生態(tài)環(huán)境保護與修復目標，建立生態(tài)用水激勵和用水指標的動態(tài)調(diào)劑機制。建立跨流域、跨區(qū)域聯(lián)席會議制度和水生態(tài)補償機制，統(tǒng)籌流域區(qū)域內(nèi)水生態(tài)保護補償涉及的水量、水質(zhì)等要素及其損益關系，逐步明確補償主體、標準和方式。完善重大水源工程生態(tài)補水政策，對于能夠?qū)⑺刺峁┙o生態(tài)補水的，政府開辟綠色通道，在相應工程建設的信貸、稅收等政策上予以傾斜。對于已通過多渠道籌集資金建設生態(tài)補水配套工程的地區(qū)，給予水價優(yōu)惠，并予以適當補貼。

(3)推進水權水價制度改革

通過完善計量設施、確定初始水權、加強過程控制、鼓勵水權流轉(zhuǎn)等措施，夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎，統(tǒng)籌推進河西灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)、中部提水灌區(qū)、東南部補充灌溉區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農(nóng)業(yè)水價形成機制。探索關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和用途調(diào)整的各項政策措施，鼓勵發(fā)展和大力支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體，推進多種形式規(guī)?；?jīng)營。在完善水價形成機制的基礎上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制。

4.3 深化投融資改革，保障資金需求

(1)加大中央和各級財政專項支持力度

積極爭取中央財政，加大專項轉(zhuǎn)移支付支持力度，加大對河西地區(qū)節(jié)水灌溉、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與退減配水面積、河湖生態(tài)廊道修復治理、水土保持與水資源保護、監(jiān)測計量體系和監(jiān)控預警調(diào)度平臺等建設的投入力度。各級政府要研究制定支持實施“五水共抓”投資政策，加大公共財政支持和投入力度。

(2)盤活水利資源和資產(chǎn)

用足、用活水利發(fā)展金融支持政策，推動水利資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本多元化。明晰權責，賦權擴能，提升水利資產(chǎn)價值。通過地方性法規(guī)、行政等手段，賦予對水利資產(chǎn)所確權的流轉(zhuǎn)、入股、抵押、擔保和收費等多種權能，增強資產(chǎn)的資本屬性。搭建水利資產(chǎn)交易平臺，進一步推動水利資產(chǎn)交易規(guī)范、簡便、快捷、高效開展。

(3)積極拓寬融資渠道

加強與省農(nóng)發(fā)行等金融機構(gòu)深度合作，依托省水務投資有限責任公司，充分發(fā)揮好市場機制作用，通過政策性銀行信貸、惠農(nóng)貼息、過橋貸款、PPP等途徑，有效吸納金融貸款和社會資本投入水利建設和運營管理。

4.4 加強人才建設，強化科技支撐

(1)完善人才保障機制

聯(lián)合高校、科研單位等通過定向委托培養(yǎng)、技術培訓、科技下鄉(xiāng)、對口幫扶等方式，鍛煉和培養(yǎng)一批既熟悉水利業(yè)務、又掌握新一代信息技術的復合型人才，加快前沿科技和水利業(yè)務需求的深度融合，推進物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等在水利管理工作中的應用。

(2)加大科技創(chuàng)新力度

針對氣候變化對河西冰川融水的影響、山區(qū)地下水開采對下游平原區(qū)的影響、流域下墊面條件改變對產(chǎn)匯流的影響、流域地下水水位變動與生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟社會發(fā)展之間的聯(lián)動機制、河道適宜生態(tài)流量、水權水市場制度建設、水利強監(jiān)管及相關政策協(xié)同機制等方面，開展系統(tǒng)研究與攻關，為加強水安全保障提供創(chuàng)新能力保障。

5 結(jié)語

甘肅省是我國實施“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要地區(qū)，在黃河生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展中擔負著義不容辭的責任。甘肅省經(jīng)濟發(fā)展底子薄，水資源短缺，生態(tài)環(huán)境脆弱，甘肅人民幸福美好生活受困于水，經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設受限于水的局面尚未得到根本改變。要堅持以水定城、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，充分發(fā)揮引大入秦、引洮供水等現(xiàn)有工程作用，遠期考慮補充必要的水資源調(diào)配工程，是緩解生態(tài)環(huán)境退化和水資源短缺、提高水安全保障能力的有效途徑。