秦嶺北麓水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)投融資機制問題淺析

張 建，李紹文

（陜西省水利發(fā)展調(diào)查與引漢濟渭工程協(xié)調(diào)辦公室，陜西 西安 710004）

秦嶺位于陜西省中部，是中國生物、水系、土壤、地質(zhì)、氣候等五大自然地理要素的天然南北分界線，同時也是黃河、長江兩大水系分水嶺，秦嶺北麓是關(guān)中地區(qū)的核心區(qū)域。秦嶺水資源量約200億m3，占居全省水資源總量近半壁江山，屬于陜西省的主要水源涵養(yǎng)區(qū)。其中，秦嶺北麓水資源量大約38.8億m3，是渭河的主要補給水源地，約占到渭河水總量的70%，關(guān)中地區(qū)1200萬人口的生活、生產(chǎn)及生態(tài)用水靠此供給，秦嶺北麓是關(guān)中地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)的重要補給地。

1 秦嶺北麓水生態(tài)現(xiàn)狀

（1）秦嶺北麓部分河流開發(fā)利用過度、河湖生態(tài)空間萎縮、地下水超采等方面。為保障生活生產(chǎn)用水，陜西省內(nèi)石頭河等若干河流的水資源開發(fā)利用程度超過50%;河道生態(tài)水量被擠占，導(dǎo)致河流生態(tài)水量不足甚至斷流、干涸，河道自然功能弱化，天然水系破壞嚴(yán)重;自然和人為因素造成地下水位下降、水土流失、加之城鎮(zhèn)建設(shè)、垃圾侵占河道、占河造地、人為改道、裁彎取直、過度硬化等，河道萎縮嚴(yán)重，部分水系河床裸露、河道瘀堵、濕地萎縮甚至消失，生物多樣性破壞嚴(yán)重，從20世紀(jì)80年代至今河流和湖泊的水面面積縮減1/5；西安和渭南城區(qū)內(nèi)均存在超采地下水現(xiàn)象。水環(huán)境被嚴(yán)重污染，其中峪口以下的西安、渭南境內(nèi)的河流水質(zhì)基本為Ⅴ類，尚存在城市黑臭河段。

（2）在水污染治理、地下水保護(hù)、水土流失治理、水生態(tài)環(huán)境等方面都有一定的改善，秦嶺北麓的水生態(tài)環(huán)境總體形成向好態(tài)勢。

1）近年來，通過排污口治理和污水處理廠建設(shè)，秦嶺北麓河流水質(zhì)明顯改善。自2010年來，集中式飲用水源地水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測項目達(dá)標(biāo)率均為100%；主要污染物濃度呈下降趨勢，化學(xué)需氧量排放量削減14%，氨氮削減13.6%，全年期水質(zhì)評價河長中，I類水質(zhì)河長由2010年的7%提高到2015年的15%，而劣V類水質(zhì)河長由2010年的20%下降至2015年的18.24%。

2）通過地表替代水源，壓采地下水用量，封閉關(guān)停嚴(yán)重超采區(qū)機井，地下水超采現(xiàn)象基本得到遏制，在西安、寶雞眉縣等地開展地下水人工回灌示范工程，其中西安市年回灌量200萬m3，寶雞市年回灌量800萬m3，區(qū)域內(nèi)地下水位明顯回升。

3）在區(qū)域內(nèi)通過大力開展封山育林和植樹造林，逐步實施生態(tài)移民搬遷，加快森林公園和生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)，水土流失治理取得明顯成效。

4）通過實施了渭河流域綜合治理、渭河綜合整治二期、八水潤西安等水生態(tài)修復(fù)治理工程，以及西安市國家水生態(tài)文明城市試點建設(shè)，西咸新區(qū)海綿城市試點建設(shè)等，截止目前，共計新增濕地6萬畝，生態(tài)水面4萬畝，林帶30萬畝，實現(xiàn)蓄存水量 1.0 億 m3。

2 水生態(tài)項目投融資存在問題

近年來，秦嶺北麓區(qū)域為改善生態(tài)，開展修建污水處理、地下水回灌、植樹造林、渭河綜合治理等工程措施，極大地改善了生態(tài)環(huán)境，也花費了大量資金，生態(tài)治理資金籌措越來越難，中省出臺了多項鼓勵社會資本參與生態(tài)水利建設(shè)的政策措施，但水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)以公益性為主的特征，使水生態(tài)治理長期以來由政府主導(dǎo)，市場機制和社會力量參與和發(fā)揮的作用不夠，存在著一種“經(jīng)濟靠市場，生態(tài)靠政府”的思維定式。在秦嶺北麓開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是一項十分龐大復(fù)雜的工程，所需資金數(shù)量巨大。

1）缺乏水生態(tài)治理保護(hù)“多規(guī)合一”詳細(xì)規(guī)劃，使得市場主體無法更多地了解水生態(tài)保護(hù)的市場潛力，也無法具體了解水生態(tài)治理保護(hù)項目的詳細(xì)信息，參與水生態(tài)保護(hù)渠道較窄。

2）財政投入資金未能及時到位，補貼政策、優(yōu)惠貸款或稅收優(yōu)惠以及生態(tài)補償機制尚需進(jìn)一步完善，社會資本融資難融資貴依然存在，保障市場主體合法權(quán)益、風(fēng)險分擔(dān)和防范的機制尚未健全，難以撬動社會投入，也難以吸引市場主體參與水生態(tài)治理。政府與社會資本合作的社會化、市場化改革還需要深入研究探索。

3）水生態(tài)治理項目投融資面臨的主要問題是項目“融資難融資貴”和有錢單位“難投資”。實施治理水生態(tài)項目很難獲得低息融資，相對金融機構(gòu)對項目風(fēng)險收益評價標(biāo)準(zhǔn)又很難找到合意的融資項目，在生態(tài)水利建設(shè)領(lǐng)域普遍存在項目與投資對接困難現(xiàn)象。

4）生態(tài)水利建設(shè)項目前期工作周期長、投資規(guī)模大、成本居高不下，投資預(yù)期嚴(yán)重制約了投融資功能的發(fā)揮。水生態(tài)治理項目涉及發(fā)改、財政、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等各個部門，立項審批有很多環(huán)節(jié)，項目前期需要時間周期，影響融資進(jìn)度。生態(tài)治理工程等涉及征占用地、環(huán)境影響、移民搬遷等環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)的成本大、用時長，而且不確定因素多，拉高了建設(shè)成本，進(jìn)一步加大了融資難度。

5）生態(tài)水利建設(shè)項目的強公益性特點制約著融資還款能力。具有明確盈利預(yù)期的水生態(tài)投資項目稀缺，除供水、污水處理等項目具備一定經(jīng)營性外，河湖水系連通、水土保持、中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、水資源節(jié)約與保護(hù)等大多數(shù)水生態(tài)治理屬于強公益性項目，盈利能力較弱。雖然中省出臺了多項金融優(yōu)惠和財政補貼政策，以及秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金、水利發(fā)展資金、地方水資源費、水利建設(shè)基金和土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金可劃為資本金與還款來源，但總體數(shù)額不夠支付水生態(tài)治理融資還款金額。

6）在經(jīng)濟增速下行壓力下，生態(tài)水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域普遍面臨財政投入不足，資本金不足，吸引不到社會資本，很難通過銀行、政策性銀行等傳統(tǒng)融資渠道與資本市場融資。近期，陜西省首個PPP水源建設(shè)項目—漢陰縣洞河水庫樞紐工程即將下閘蓄水，這個項目是陜西水務(wù)集團(tuán)2015年通過“土地增值變資金”，以項目所在縣配套地塊抵押為擔(dān)保獲得銀行貸款而建設(shè)的，為今后秦嶺北麓水生態(tài)治理項目融資（涉水融資質(zhì)押物主要是政府劃拔給融資平臺的土地使用權(quán)或由政府委托融資平臺儲備的土地使用權(quán)）提供了一條可借鑒的成功之路。但是，隨著國家對土地抵押管理愈來愈嚴(yán)格，土地權(quán)限不完整不具備融資抵押功能。

7）參與水生態(tài)治理項目的企業(yè)普遍面臨融資難融資貴問題，資金成本偏高。國家宏觀金融政策和傳統(tǒng)融資渠道收窄影響外，表外金融業(yè)務(wù)和民間借貸萎縮，極大降低了涉水企業(yè)最終能夠獲得的資金量，有些項目是涉水企業(yè)以較高利率獲得的貸款。商業(yè)信用環(huán)境的惡化也進(jìn)一步加劇了涉水企業(yè)融資難融資貴問題，尤其是地方政府各類拖欠款，嚴(yán)重影響了涉水企業(yè)的商業(yè)信用鏈條的良性循環(huán)。

3 秦嶺北麓水生態(tài)修復(fù)籌融資建議

1）充分發(fā)揮項目所在地方政府在水生態(tài)治理建設(shè)中的主導(dǎo)作用，落實財政投入相關(guān)政策，加快建立與水生態(tài)環(huán)境治理支出責(zé)任適應(yīng)的財政管理制度，各級財政應(yīng)保障相應(yīng)水生態(tài)環(huán)境治理重點任務(wù)支出，加強水利建設(shè)資金使用和管理。

根據(jù)層級管理的要求，合理劃分事權(quán)、財權(quán)，明確各級地方政府生態(tài)治理投資重點，加大各級水生態(tài)治理建設(shè)投入，積極爭取國家政策資金支持。

2）進(jìn)一步拓寬資金渠道，研究制定社會資本投資水生態(tài)治理的配套政策，結(jié)合水利工程管理改革等要求，完善生態(tài)治理項目資金籌措與償債機制、公共產(chǎn)品與服務(wù)價格補償機制。探索政府和社會資本合作模式，支持PPP等項目模式。

3）成立秦嶺北麓水生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，財政出資本金。爭取水利發(fā)展資金、黃河流域生態(tài)保護(hù)資金、江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項資金等獎勵補助資金；積極引導(dǎo)外資、民資和個人資金等社會資本投入水生態(tài)治理建設(shè)與管理，形成多元化投融資機制。促進(jìn)深化投融資體制改革、擴大有效投資、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高投資績效。

4）發(fā)揮地方政府專項債券資金帶動作用，吸引金融機構(gòu)市場化融資渠道，發(fā)揮地方水利建設(shè)融資平臺公司投融資作用，爭取國家開發(fā)銀行等政策性貸款支持，為秦嶺北麓水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)提供穩(wěn)定的投入保障。

5）健全水生態(tài)保護(hù)補償機制。按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護(hù)者得到合理補償?shù)倪\行機制。