新鄉(xiāng)市水資源稅改革實踐與思考

許兆昆

（新鄉(xiāng)市節(jié)約用水中心，河南 新鄉(xiāng) 453000）

0 前言

自2017年12月1日起，河南省新鄉(xiāng)市作為水資源費改稅試點實施以來，各部門按照《河南省水資源稅改革試點工作實施方案》確定的改革思路和目標(biāo)任務(wù)，緊緊圍繞“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，開展部門間協(xié)作，全面推進取水許可管理，夯實稅改基礎(chǔ)，有效保證了水資源稅改革試點工作的順利實施。

通過近兩年的運行，新鄉(xiāng)市水資源稅改革取得了有目共睹的成績，2018年，新鄉(xiāng)市1347戶納稅人共計繳納水資源費13463萬元，比同期水資源費6160萬元增長了119%，增幅居河南省第一位，收入總量從全省水資源費第五名提到第三名，改革成效初步彰顯。2019年3月14日至16日，國務(wù)院專家評估組受財政部委托，會同省財政、稅務(wù)、水利、農(nóng)業(yè)、住建和發(fā)改委多部門對新鄉(xiāng)市開展水資源稅改革試點評估，國務(wù)院專家評估組組長、國務(wù)院發(fā)展研究中心第三方評估小組給予新鄉(xiāng)市市水資源稅改革高度評價，認為新鄉(xiāng)市在推進改革的過程中領(lǐng)導(dǎo)重視、思路清、措施實、效果好，針對改革的難點和堵點，積極探索實施部分縣、區(qū)試點建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)”“大數(shù)據(jù)”在線監(jiān)測系統(tǒng)和加強疏干排水的管理，為下一步全國推開改革積累了富貴的經(jīng)驗。遼寧省朝陽市、河南省濮陽市等地的主管人員專程來新鄉(xiāng)學(xué)習(xí)取經(jīng)，本文就水資源稅改革過程中遇到的問題，包括稅額具體要求的分類和征收標(biāo)準(zhǔn)、城市公共供水管理以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水等方面，多方進行探討。

1 改革成效

相對于水資源費，水資源稅的嚴肅性、權(quán)威性更強。水資源費稅改革，一定程度上有效遏制了水資源費的漏征、少征、拖欠等現(xiàn)象，抑制了不合理用水需求，更好地推動了水資源有償使用制度的完善和落實，促進了水資源節(jié)約利用，為全面推開水資源稅改革積累了經(jīng)驗。

（1）促進了水資源規(guī)范化管理

水資源稅改革推進過程中，水利、稅務(wù)等部門密切配合，建立健全了聯(lián)席會議、信息共享、聯(lián)合檢查、協(xié)同監(jiān)管等多項工作機制，形成了水資源稅收共治和規(guī)范管理共同提升的良好局面。①取水許可審批更加規(guī)范。水利部門向稅務(wù)部門移交各地取用水情況等有關(guān)信息的同時，在轄區(qū)內(nèi)全面開展了取用水戶的全面普查工作。對未取得有效取水證件的用水戶，進一步詳細調(diào)查，結(jié)合實際，簡化辦理手續(xù)，分期分批分類辦理了取水許可證。②取水信息管理進一步完善，通過分戶建檔，一戶一檔，轄區(qū)內(nèi)所有取水信息檔案更加詳細完善。③水資源管理更加嚴格。在水資源稅改革工作中，水利、住建、稅務(wù)各部門相互協(xié)調(diào)合作，形成合力，從水利部門開始的取水許可證的辦理、取用水戶信息的全面移交，再到用水計量維護檢查，城建部門提供的城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋圖，稅務(wù)部門依據(jù)水利部門提供的水量和取用水戶（納稅人）信息，包括其所處的區(qū)域，進行水資源稅征收，相互制約，相互促進，使水資源管理監(jiān)督更加嚴格。

（2）促進了水資源優(yōu)化配置

水資源稅改革后，納稅人的用水結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，地下水開采得到有效抑制，地表水占比增加，地下水稅額標(biāo)準(zhǔn)特別是超采地區(qū)大幅提高，使得地下水開采成本增加。為節(jié)約開支不少納稅人主動采取或準(zhǔn)備采取措施轉(zhuǎn)變用水方式，進一步提高用水效率和減少不合理用水需求，水資源稅調(diào)節(jié)用水需求、抑制地下水開采的改革目的得到很好體現(xiàn)。納稅人通過不斷調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，以綠色求發(fā)展，水資源稅改革實現(xiàn)雙贏。

（3）促進了節(jié)水意識的提高

按照取用地下水從高稅額、超采地區(qū)以及城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)的地下水稅額增加的納稅原則，費改稅后，一些抽取地下水的企業(yè)，尤其是在超采區(qū)和公共供水管網(wǎng)區(qū)域的高耗水企業(yè)的稅負必定有所增加。綠色稅收杠桿的作用突現(xiàn)，納稅人一定程度上自然會調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或生產(chǎn)行為，提高節(jié)水意識，減少不合理用水需求。加快技術(shù)創(chuàng)新，提高用水效率。從實際情況看，新鄉(xiāng)市一些企業(yè)已主動調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，進行節(jié)水改造，減少地下水使用，降低地下水用水成本壓力，取得了一定效果。

（4）促進了地下水壓采工作

水資源稅改革后，由于地表水、地下水、自來水、中水不同的稅額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，適當(dāng)拉大了城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)與未覆蓋地區(qū)和超采區(qū)、超計劃用水的加征幅度，供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)比未覆蓋地區(qū)稅額標(biāo)準(zhǔn)高1.2倍左右，超采區(qū)由水資源費時在非超采區(qū)基礎(chǔ)上加征30%，改為一般超采區(qū)加征100%，嚴重超采區(qū)加征200%。通過以上設(shè)置，擴大加征幅度，按地表水和地下水、城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)與未覆蓋地區(qū)、取用水類型設(shè)置稅額標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵使用地表水和自來水，抑制地下水取用，并根據(jù)取用水類型倒逼高耗水行業(yè)節(jié)約用水，企業(yè)主動封填自備井，壓采地下水。

2 改革過程存在問題及改進措施

由于水資源取用水戶涉及各行各業(yè)，多數(shù)用戶取水用途、取水水源相互交叉，加上水資源稅改革屬于水資源費平移，水資源管理與稅務(wù)監(jiān)管之間還存在一些政策銜接及實際操作中的棚架問題。

2.1 在取用水管理方面

增加了水資源調(diào)配工程取水人作為水資源稅納稅人辦理取水許可的規(guī)定，打破了水法管理條例中直接從江河、地下取水需辦證的規(guī)定，與納稅人相適應(yīng)，為規(guī)范納稅人的取用水行為提供了政策保障；無證無計劃用水適用3倍懲罰性稅額標(biāo)準(zhǔn)，這一設(shè)置，通過稅收杠桿，強化了取水許可和計劃用水管理的權(quán)威性，促進了最嚴格水資源管理制度各項政策的落實，與改革的目標(biāo)相一致。從法規(guī)層面看，運行中還需要明確一些特殊問題。

按水資源稅改革的要求，規(guī)范取水許可范圍、對象，明確終端取用水戶（除使用城鎮(zhèn)公共供水的）作為納稅人辦理取水許可，明確發(fā)放總證的基礎(chǔ)上分行政區(qū)域、水源地點需發(fā)放二級許可證，與交稅地點和計劃管理相匹配；明確施工臨時取用水可免于許可，只需備案發(fā)放取水許可臨時編碼，裝表報稅，簡化程序；明確年取用水量不超1000 m3的納稅人，不用辦理取水許可，只需備案，裝表報稅，以應(yīng)對一些管網(wǎng)外及使用家庭自備水源或農(nóng)村集中供水工商戶的不穩(wěn)定性，減少取水許可的頻繁變動，減輕這些少量取水的納稅人行政審批。

2.2 在稅額分類與標(biāo)準(zhǔn)方面

1）為有利于稅收征稅，目前水資源稅額標(biāo)準(zhǔn)分類，地下水只有特種行業(yè)和其他兩類，在運行中，如城市公共綠地園林用水以及環(huán)衛(wèi)用水，為公益類用水，現(xiàn)在都歸入其他類，標(biāo)準(zhǔn)較高，增加了地方財政負擔(dān)。建議以略高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超限額的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)征收，按面積進行定額，超限額征收，限額內(nèi)免征，或者提高該類稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2）特種行業(yè)分類大部分合理，但其中針對洗浴行業(yè)分類過于粗放，不夠細致，通過調(diào)查了解，洗浴有高低檔區(qū)分，低檔洗浴，主要針對普通居民集中洗浴，屬于日常消費，過高的稅費負擔(dān)會增加普通居民的消費壓力。而高檔洗浴，消費高營利高，且服務(wù)項目多，屬于高消費品種，其耗水率更高。城市公共供水企業(yè)定義的特行與水資源稅定義的特行不一致，加重部分行業(yè)稅費負擔(dān)。公共供水企業(yè)將發(fā)廊、泳池等也歸為特種行業(yè)。建議統(tǒng)一用水特種行業(yè)范圍認定，確保涉稅的特種行業(yè)應(yīng)該一致；特種行業(yè)中應(yīng)增加以水為內(nèi)容的休閑娛樂行業(yè)如水上樂園行業(yè)，該行業(yè)用水量較高，對于節(jié)約利用水資源具有較大的調(diào)節(jié)作用。

3）河南省水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)與各地市經(jīng)濟發(fā)展水平和水資源分布情況結(jié)合不夠緊密，未考慮自來水價格因素，非超采區(qū)其他行業(yè)稅額標(biāo)準(zhǔn)明顯低于自來水價格，企業(yè)開采地下水成本較低。地表水稅額標(biāo)準(zhǔn)也存在這一問題，造成不愿意使用公共供水。建議適當(dāng)提高經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或水資源貧瘠地區(qū)地下水、地表水自備水源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 在農(nóng)村集中供水方面

由于農(nóng)村集中供水工程管理不夠規(guī)范，加上農(nóng)村集中供水水費收繳困難，水資源稅征收中明確的萬人千噸界限界定困難，此類用水單位水資源稅征收問題較多。建議省級水行政主管部門盡快明確各地用水限額，同時各縣（市）做好普查，對每天供水規(guī)模超過1000 m3，或者供水對象在1萬人以上的，并且由企事業(yè)單位運營的集中供水工程，登記在冊，加強水法和稅法宣傳，提高農(nóng)民的用水繳費意識。

2.4 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面

國家的基本政策是減輕農(nóng)民負擔(dān)，近年來持續(xù)加大扶貧力度，在這個大環(huán)境下，改革前河南省是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村集中式飲水工程供水免征水資源費的。費改稅后，河南省目前明確的也是最低的稅額標(biāo)準(zhǔn)，但是一方面從不征收水資源費到征收稅款，農(nóng)民思想上需要轉(zhuǎn)變，另一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水目前缺乏有效的計量手段，計稅依據(jù)不好確定。其次，農(nóng)業(yè)種植業(yè)水資源稅納稅人如何確定，如何征、對誰征、如何管等問題在下一步的實際工作中還需要進一步的探索研究。

為了緩解改革推行壓力，與國家大政方針保持一致，建議暫緩或減免一家一戶生產(chǎn)模式的農(nóng)業(yè)用水水資源稅，可選擇條件較好地區(qū)開展試點，待條件成熟后再開始征收。同時建議重新確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的范圍，養(yǎng)殖業(yè)、利用種植、水產(chǎn)、畜牧等進行觀光旅游業(yè)不包括在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，可另行制定稅額標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 在公共供水管理方面

目前城市公共供水管網(wǎng)漏失率偏高，也是水資源浪費的大戶，建議從取水端征收，給予一定合理的漏失率，有利于供水企業(yè)進一步強化管網(wǎng)管理，也有利于政府對公共供水企業(yè)的取水許可監(jiān)督與管控。

2.6 在征管模式方面

按照目前的征管模式，是水利部門根據(jù)其實際用水情況，對用水戶用水量進行核定，由用水戶申報，稅務(wù)部門根據(jù)水利部門核定的水量征收水資源稅。這一模式，需要水利部門和稅務(wù)部門的雙方配合，相對于其它稅種來說，征收過程比較復(fù)雜，成本較高。建議征管模式調(diào)整強化納稅人自主繳稅義務(wù)，水利部門核定水量進行過程監(jiān)管和后期風(fēng)險比對。不再先核量，再繳稅，一定程度上減輕水利部門的壓力。

3 結(jié)論

作為改革試點，新鄉(xiāng)市的水資源稅改革在近兩年的實踐中取得了明顯成效，相對于早期的水資源費，不僅稅額增幅明顯，而且進一步促進了水資源的規(guī)范化管理和優(yōu)化配置，基層用水戶的用水繳費和節(jié)水意識明顯提高，改革成效有目共睹。但運行過程中，在取用水管理、稅額分類與標(biāo)準(zhǔn)、征管模式以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水、公共供水等方面存在的問題，還需要水利、財政、稅務(wù)等部門一起，多部門聯(lián)合，對水資源稅的征收、管理辦法進一步細化、規(guī)范，進一步完善水資源稅政策技術(shù)支撐；同時規(guī)范水資源稅信息共享平臺信息管理，保證納稅人基本信息的完整性和準(zhǔn)確性；聯(lián)合開展水資源稅納稅人動態(tài)監(jiān)管，水利稅務(wù)聯(lián)合，設(shè)立舉報熱線，打擊非法取水，確保水資源稅全方位、無死角覆蓋，推進嚴格水資源管理制度落實。