管理模式創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究
——以鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例

董紅杰

(鄭州商學(xué)院，河南 鄭州 451200)

0 引言

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是由政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)相對集中，資源集約利用，可以提高整體效益的區(qū)域。2008 年河南省按照“五規(guī)合一”規(guī)劃建設(shè)了180 個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。 2009 年 8 月 7 日，出臺了《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)發(fā)展若干政策(試行)》的相關(guān)性文件，2010年，出臺了《河南省人民政府關(guān)于進一步促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(豫政〔2010〕34號)，加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，有力推動了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。2018年，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對工業(yè)增加值增長的貢獻率為70%左右，從業(yè)人員數(shù)占比68.8%，對工業(yè)企業(yè)利潤總額增長貢獻率為90%左右。河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已形成以特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為支撐，產(chǎn)城融合發(fā)展的格局，是推動河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對外開放的重要平臺。河南省2020年政府工作報告中提出，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，積極推行“管委會+公司”的政企混合型行政管理模式，該模式將為河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展注入新活力。2020年4月，為推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，河南省工業(yè)和信息化廳辦公室發(fā)布了《關(guān)于推薦制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價試點縣(區(qū))的通知》，制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展綜合分類評價將有力推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的集聚力和體制機制建設(shè)。鞏義市已經(jīng)獲批成為制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價試點縣，以鞏義市兩個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為例研究產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機制創(chuàng)新對河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展具有借鑒意義。

1 河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理模式演進

2018年12月發(fā)布的《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)10周年發(fā)展報告》中指出：10年來，180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)規(guī)上企業(yè)全年平均接收就業(yè)465萬人，已經(jīng)形成了18個千億級、142個百億級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，對河南省工業(yè)增加值增長的貢獻率為70%左右，工業(yè)企業(yè)利潤總額增長貢獻率為90%左右，成為縣域經(jīng)濟增長極，吸納超過1/4的轉(zhuǎn)移就業(yè)人口。2019年8月，《河南省推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展行動方案》中提出以“畝均稅收”倒逼產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)型升級的一攬子措施，將持續(xù)開展企業(yè)分類綜合評價，將企業(yè)分為：優(yōu)先發(fā)展類(A類)、鼓勵提升類(B類)、倒逼轉(zhuǎn)型類 (C類)，配套實行差別化政策。推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)二次創(chuàng)業(yè)，形成20個左右具有較強競爭力和帶動力的千億級產(chǎn)業(yè)集群，智能產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將是未來的發(fā)展方向，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的主陣地作用。

管理模式創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障。2011年，河南省編委印發(fā)《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機構(gòu)編制管理指導(dǎo)意見(試行)》，按照套合設(shè)置、精簡效能，嚴格考核、動態(tài)調(diào)整，分類管理、改革創(chuàng)新的原則，到目前為止，逐步形成4類管理模式：一是屬于省轄市城市新區(qū)組成部分的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)執(zhí)行“城市新區(qū)的管理模式”運行；二是國家、省批準的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)執(zhí)行“委托管理模式”；三是縣(市、區(qū))舉辦或市辦縣管類產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會，管委會擁有人權(quán)、財權(quán)、重要生產(chǎn)要素審批權(quán)等縣級經(jīng)濟管理權(quán)限，執(zhí)行“協(xié)調(diào)管理、分級負責(zé)”模式；四是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)“合一”的，管委會可與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)套合設(shè)置，執(zhí)行“套合管理模式”。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)班子和業(yè)務(wù)骨干的人員編制一般控制在15名左右，其他人員可實行聘任制等靈活多樣的用人方式。

2 鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

鞏義市工業(yè)底蘊深厚，是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)祥地之一。1975年，回郭鎮(zhèn)因領(lǐng)辦社隊企業(yè)，被譽為“偉大的光明燦爛的希望”。隨后鞏義市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，形成以機械設(shè)備、耐火材料、電線電纜、電解鋁、凈水劑等為代表的工業(yè)基礎(chǔ)。1988年，工業(yè)占GDP比重突破50%，占據(jù)鞏義經(jīng)濟的“半壁江山”。產(chǎn)權(quán)制度改革催生出豫聯(lián)、恒星、明泰、永通等知名集團企業(yè)。1991年，鞏義市成為中西部地區(qū)唯一的百強縣市，工業(yè)以年平均14.7%的增速拉動經(jīng)濟增長，穩(wěn)居全國百強縣排名中游水平。2019年，鞏義市全國百強縣排名第51位，河南省第一。

鞏義市按照“企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建”的要求，通過推進產(chǎn)城融合、體制創(chuàng)新和集約發(fā)展。形成了5個規(guī)模不一的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為省級重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。2018年，鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)固定資產(chǎn)投資增速和規(guī)模工業(yè)增加值增速發(fā)展勢頭良好；豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和民營科技創(chuàng)業(yè)園投資增速較快，但規(guī)模增加值增速緩慢或呈現(xiàn)負增長；耐火材料工業(yè)園區(qū)規(guī)模增加值增速達到15.7%，但固定資產(chǎn)增速下降明顯，可持續(xù)發(fā)展?jié)摿皯n。

2.1 鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2008年入選河南省首批省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)， 2018年入選國家級開發(fā)區(qū)目錄，獲河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)金星獎、杰出貢獻獎。鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為鋁加工和裝備制造。通過推動產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，目前入駐企業(yè)800余家，規(guī)上企業(yè)100余家，銷售收入超億元企業(yè)42家，超30億元企業(yè)4家。其中，鋁精深加工產(chǎn)量達180萬噸，占河南省的63%、全國的21.9%，全區(qū)鋁板帶箔產(chǎn)量占全國25%左右，電子箔占60%以上，PS版基占35%以上，空調(diào)箔占30%以上，基本主導(dǎo)全國價格。

2.2 鞏義市豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)2008年入選河南省首批省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，先后獲批河南省高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)基地、河南省知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢培育區(qū)域，被省政府評定為二星級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，主要產(chǎn)業(yè)鋁加工、新能源和裝備制造。集聚區(qū)按照“一區(qū)多園”的發(fā)展格局，形成豫聯(lián)鋁電、機械裝備、陶瓷、高新、物流、文化旅游及商貿(mào)7個專業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)定位三主一輔：鋁及鋁精深加工、新能源新材料、機械裝備制造三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)輔助產(chǎn)業(yè)。集聚區(qū)圍繞“提升鋁園區(qū)”，著力引進鋁加工高端產(chǎn)品和鋁工業(yè)配套產(chǎn)業(yè)項目，提升鋁工業(yè)發(fā)展水平；圍繞“打造裝備制造業(yè)園區(qū)”，挖掘傳統(tǒng)優(yōu)勢，篩選整合市內(nèi)外優(yōu)質(zhì)機械項目，加快推進裝備制造業(yè)規(guī)?；⒓刍?、成套化；圍繞“盤活高新區(qū)”，加快培育發(fā)展新能源、新材料、生物醫(yī)藥、環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；圍繞“改造中心鎮(zhèn)”，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

2012年，鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與回郭鎮(zhèn)實行機構(gòu)套合管理，豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與站街鎮(zhèn)實行機構(gòu)套合管理。機構(gòu)套合后，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機制進一步理順，行政效率顯著提高，經(jīng)濟發(fā)展活力得到激發(fā)，具有國際水平的千億級鋁精深加工產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)形成。

3 鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理模式實踐

為加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，按照河南省機構(gòu)編制管理規(guī)定，鞏義市積極建立與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)濟規(guī)模和發(fā)展水平相適應(yīng)的管理架構(gòu)。

3.1 明確管理機構(gòu)

2008年鞏義市兩個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)均設(shè)置了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會，體制上屬于鞏義市直管，實際工作是屬地管理。2012年11月，根據(jù)《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機構(gòu)編制管理指導(dǎo)意見(試行)的通知》和《河南省機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于鞏義市等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機構(gòu)規(guī)格問題的通知》精神，鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開始嘗試“套合設(shè)置”。鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和鞏義市豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會作為市政府派出機構(gòu)，屬處級規(guī)格，與所在地人民政府“套合設(shè)置”。2015年，河南省機構(gòu)編制委員會辦公室發(fā)布《關(guān)于加快推進全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合工作的通知》，全省推進管理套合工作。2018年，全國開始推進《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，2019年11月，鞏義市印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制(三定)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置由原來的“三辦四中心”調(diào)整為現(xiàn)在的“七辦五中心”，新增編制600人，市直單位安排帶編下沉315人，首批下放城市管理領(lǐng)域等52項行政權(quán)力，基層治理體系和基層能力建設(shè)得到加強。

3.2 合理界定管理職能

兩個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會負責(zé)規(guī)劃實施、建設(shè)管理基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資、項目建設(shè)、企業(yè)服務(wù)等10項經(jīng)濟管理職能，分別有3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和一個企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，其中黨政辦公室(與所在鎮(zhèn)黨政辦公室合署辦公)、經(jīng)濟發(fā)展局(與所在鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室合署辦公)、規(guī)劃建設(shè)局(與所在鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理委員會辦公室合署辦公)，所屬事業(yè)單位為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，負責(zé)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)服務(wù)工作，審核工程項目預(yù)決算等協(xié)調(diào)管理及經(jīng)濟運行分析和預(yù)測及各類平臺建設(shè)等6項職能。其他社會事務(wù)由所套合鎮(zhèn)負責(zé)，不再重復(fù)設(shè)置。2019年12月，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新的意見》，指出加快開發(fā)區(qū)由“政策洼地”轉(zhuǎn)向“制度高地”， 全面推行“管委會(工委)+公司”、積極穩(wěn)妥推進“政區(qū)合一+公司”、 試行開發(fā)區(qū)純公司化等一系列開發(fā)區(qū)體制改革。目前鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的行政管理模式和新三定方案處于探索之中。

3.3 科學(xué)核定人員編制

鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成立了由市主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)，有關(guān)職能部門和集聚區(qū)駐地政府參加的集聚區(qū)聯(lián)席辦公會議制度，定期召開會議，集中研究、解決全市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展中遇到的重大問題，并對涉及發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源等部門相關(guān)事務(wù)進行協(xié)調(diào)處理，實現(xiàn)部門職能與集聚區(qū)建設(shè)工作有機融合，增強工作的針對性和統(tǒng)一性，提高工作成效。按照“小機構(gòu)、大服務(wù)”的原則成立的管委會與所在地鎮(zhèn)政府套合設(shè)置，有效避免了集聚區(qū)管委會與鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不清、利益分配等方面的矛盾。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會機關(guān)行政編制10名，其中主任1名，常務(wù)副主任1名(由鎮(zhèn)黨委書記兼任)，副主任2名(鎮(zhèn)長兼任副主任，不占職數(shù))；正科級中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3名，副科級中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3名。管委會下設(shè) 鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，正科級規(guī)格，事業(yè)編制25名，其中主任1名，副主任2名。目前產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和所在鎮(zhèn)管理職能和權(quán)限，既明確分工又相互配合，運行順暢，各項管理功能得到有效發(fā)揮。

4 產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

2018年河南省開發(fā)區(qū)實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入全省占比74.9%、從業(yè)人員數(shù)全省占比68.8%，河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對工業(yè)增加值增長的貢獻率為70%左右，對工業(yè)企業(yè)利潤總額增長貢獻率為90%左右。河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)80%以上分布于各縣域，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展將有力推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在深入貫徹河南省支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的各項政策法規(guī)基礎(chǔ)上，正在構(gòu)建適合自身特點的管理模式和發(fā)展路徑。

4.1 探索科學(xué)管理模式，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供保障

鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會、鞏義市豫聯(lián)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會分別與駐地鎮(zhèn)進行套合設(shè)置，按照“小政府、大社會”的行政管理模式，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和駐地鎮(zhèn)管理職能和權(quán)限，既明確分工又相互配合，運行非常順暢，各項管理功能得到有效發(fā)揮，呈現(xiàn)出集聚區(qū)班子成員圍繞服務(wù)企業(yè)、爭上項目轉(zhuǎn)，駐地鎮(zhèn)黨政班子及各村、各單位圍繞服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)全鎮(zhèn)上下齊心協(xié)力、共謀發(fā)展的良好氛圍。

4.2 加強職能轉(zhuǎn)變，推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

提升信息化水平，通過大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等推進智慧產(chǎn)業(yè)集聚建設(shè)，助力政府智能的高效率履行。加大社會中介組織扶持力度，社會中介組織是政府行政管理活動的有益補充。理順產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會與社會中介組織的關(guān)系，一方面可由中介組織承擔(dān)的落實政策的具體職能和行業(yè)管理職能能放盡放，另一方面加大對社會中介組織的監(jiān)督力度，提高中介組織服務(wù)能力。加強行業(yè)協(xié)會建設(shè)，引導(dǎo)行業(yè)管理組織制定行業(yè)的準則、標準等。

賦予產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)更多自治職能。除法律法規(guī)規(guī)定必須由縣級以上政府及其職能部門行使的行政強制、行政處罰措施以及行政許可事項外，推動向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)放權(quán)。為提高行政服務(wù)效率，鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)完善了項目建設(shè)服務(wù)機制，對重點項目實施“首席服務(wù)官”制度。組建集產(chǎn)品展示、審批代理、信息咨詢、等功能于一體的公共服務(wù)中心。完善金融支撐，成立鞏義市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資有限公司和回郭鎮(zhèn)新農(nóng)村開發(fā)有限公司，積極引進金融機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設(shè)立分支，其中，鄭州銀行回郭鎮(zhèn)支行是全鄭州市第一家鎮(zhèn)級支行。推進科技創(chuàng)新，依托正在建設(shè)的河南省鋁板帶箔質(zhì)量檢測中心，為企業(yè)提供產(chǎn)品試制、質(zhì)量檢測等服務(wù)。

4.3 精準施策，打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展抓手

河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自2009年建立以來，2010年出臺《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展考核辦法的通知》，通知中按照總量、效益、質(zhì)量、進度和科技創(chuàng)新5方面指標對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展水平進行綜合評價。2018年發(fā)布《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)分類綜合評價辦法(試行) 》，該《辦法》重點對一星級及以上產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的規(guī)模以上制造業(yè)企業(yè)開展分類綜合評價。根據(jù)年度綜合評價將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)分成A、B、C三類。A類為優(yōu)先發(fā)展類，B類為鼓勵提升類，C類為倒逼轉(zhuǎn)型類。通過分類施策推動企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級。

根據(jù)區(qū)域特征、發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)定位，按照綜合評價、實績排序、分類實施的原則，合理設(shè)置評價指標權(quán)重，依據(jù)不同的指標基準值對企業(yè)進行分類評價，力求評價工作客觀公正。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的企業(yè)分類施策，重點對一星級及以上產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)規(guī)上企業(yè)進行評價，投產(chǎn)未滿兩年的新辦企業(yè)可暫不納入評價范圍。堅持以“畝產(chǎn)效益”綜合評價為核心、資源要素市場化配置為導(dǎo)向和差別化措施為手段，配套實施正向激勵和反向倒逼的政策機制，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對標改造、提檔升級。