國有博物館利用關(guān)系的法律性質(zhì)探析

崔桂鋒 鄭磊

【摘 要】 國有博物館是公物，國有博物館利用關(guān)系亦應(yīng)定位為公物利用法律關(guān)系。由于我國公物法理論體系的不健全，法院在“倪洪濤案”中以傳統(tǒng)民事合同關(guān)系否定了起訴人的原告資格。從有效控制行政權(quán)力，保護行政相對人的角度看，應(yīng)將公物利用法律關(guān)系納入行政法的調(diào)整范圍，嚴(yán)格在公法的框架下進行設(shè)計。此外通過明確國有博物館利用權(quán)的公權(quán)利性質(zhì)，完善國有博物館利用爭議的法律救濟機制，實為保護國有博物館利用人合法權(quán)益的一種有效途徑。

【關(guān)鍵詞】 公物;國有博物館;公物利用法律關(guān)系;公權(quán)利;法律救濟

博物館作為收藏、保護并向公眾展示人類活動和自然環(huán)境的見證物，對提高公民文化素養(yǎng)、滿足精神文化需求，具有重要的作用，也是落實《憲法》規(guī)定的“公民基本文化權(quán)利”的重要載體?！澳吆闈浮钡某霈F(xiàn)為我國國有博物館的法律屬性、國有博物館利用關(guān)系法律性質(zhì)的研究提供了一例鮮活的樣本。

故本文選取此案為分析對象，試圖結(jié)合相關(guān)行政法理分析我國國有博物館的“公物”屬性、國有博物館利用關(guān)系的法律性質(zhì)以及相關(guān)救濟問題，以期為我國國有博物館的公物利用理論建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

一、基本案情與問題整理

（一）基本案情

2012年6月8日，原湖南省物價局對湖南大學(xué)作出湘價函[2012]77號《復(fù)函》，主要內(nèi)容為：岳麓書院和中國書院博物館實行統(tǒng)一售票，且門票價格為每人次50元……有效期到2015年年底。2015年12月1日，湖南大學(xué)申請繼續(xù)執(zhí)行湘價函[2012]77號文件有關(guān)門票價格及講解服務(wù)費的收費標(biāo)準(zhǔn)，12月28日，湖南省發(fā)改委作出了《關(guān)于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》），規(guī)定門票價格依然為每人次50元，且從2016年1月1日起執(zhí)行該《批復(fù)》，有效期為三年。之后，湖南大學(xué)岳麓書院在該景區(qū)售票處張貼門票價目公示欄，對門票價格及上述批復(fù)予以公示。2018年12月，倪洪濤花費50元購買門票參觀岳麓書院。后以該《批復(fù)》未經(jīng)公示和聽證，且將收費許可交由他人實施，侵害了包括其在內(nèi)的公眾的利益為由提起行政訴訟。

（二）裁判理由

一審法院認為：倪洪濤不具備本案訴訟主體資格。倪洪濤作為旅游者，通過自主購買門票與景區(qū)經(jīng)營者達成了合意，形成了民事合同法律關(guān)系，購買門票的行為屬于民事法律行為。因此，認定原告與涉案《批復(fù)》無法律上的利害關(guān)系，并未直接損害原告的合法權(quán)益，故裁定駁回起訴。

二審法院同樣認為上訴人倪洪濤不具有原告資格，但回避了民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系之爭，直接以涉案《批復(fù)》是對湖南大學(xué)岳麓書院作出的，并不直接影響上訴人的權(quán)利義務(wù)，故裁定駁回上訴。

（三）問題整理

1.“岳麓書院”與“中國書院博物館”的關(guān)系以及兩者的法律性質(zhì)是什么？

2.按民事合同關(guān)系否認當(dāng)事人倪洪濤提起行政訴訟的原告資格是否妥當(dāng)？若不妥當(dāng)，那倪洪濤與岳麓書院之間的法律關(guān)系應(yīng)如何定性？

3.國有博物館利用糾紛的救濟路徑如何展開？

二、國有博物館利用關(guān)系的理論展開

（一）國有博物館的法律定位

1.公物概念及其判定標(biāo)準(zhǔn)的厘定

“公物”概念被認為是一個典型的大陸法系概念，存在以下共通之處：公物以直接公用為目的;公物應(yīng)由行政主體提供或管理。該兩點是判定“公物”最基本、最確定性的要素。除此之外，公物作為由“行政主體提供或管理”的物，必然受公法的支配，受公法規(guī)則的約束，且只有通過國家公權(quán)力的介入才能最大限度地發(fā)揮公物的公用價值。

綜上所述，本文認為公物的判定須符合以下三點要素：公物以直接公用為目的;公物應(yīng)由行政主體提供或管理;受公法支配。

2.岳麓書院、中國書院博物館的“公物”屬性

現(xiàn)行尚未有實定法對國有博物館的“公物”性質(zhì)予以確定。本文認為，我國國有博物館完全符合以上公物的要件：第一，從國有博物館的設(shè)立目的來看，是國家為了滿足公民的公共文化需求而設(shè)立的。這一點可以從《博物館條例》第2條第1款的規(guī)定中得到驗證。第二，從設(shè)立國有博物館財產(chǎn)來源看，是行政主體利用或主要利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，即由行政主體提供或管理。第三，就受公法支配方面，我國國有博物館從設(shè)立到退出均須根據(jù)公法規(guī)范予以登記和確認，整個過程都有國家公權(quán)力的介入。而且自國有博物館成立后，博物館便擁有了法定文物征集權(quán)，這種權(quán)力明顯帶有公權(quán)力的色彩。岳麓書院與中國書院博物館是不可分割的整體，中國書院博物館是以岳麓書院原狀陳列為依托建立的專題博物館，兩者相互支撐，相互配合，共同屬于我國國有博物館體系中的一員。因此，基于兩者之間的密切聯(lián)系，岳麓書院與中國書院博物館應(yīng)共同被定位為“公物”。

（二）國有博物館利用關(guān)系的法律性質(zhì)

1.“民事合同關(guān)系說”之批判。一審法院將倪洪濤與岳麓書院之間看作是簡單的“景區(qū)旅游民事合同”的雙方主體，進而以民事合同關(guān)系否認倪洪濤的原告資格，其認定存在一定的邏輯錯誤。在大陸法系國家，大致將公權(quán)力行政與私經(jīng)濟行政作為國家行政職權(quán)行為的兩大類，并具體將公權(quán)力行政劃分為基于統(tǒng)治關(guān)系的行政和基于管理關(guān)系的行政。前者主要是指國家或政府通過命令及強制的手段對人民自由和權(quán)利進行干預(yù)的行政，目的是實現(xiàn)國家統(tǒng)治，維護國家正常社會秩序;而后者則恰好相反，實現(xiàn)國家行政管理目的不須采取強制或命令手段，而是以較為溫和的手段增進公共及社會成員的利益。例如提供公共設(shè)施保障公眾最基本的生活需求。與此類似，我國政府也擁有維護公共秩序和提供公共服務(wù)兩大職能。很明顯，設(shè)立博物館屬于基于管理關(guān)系的行政，是政府在提供公共文化服務(wù)。博物館是政府提供的公共公有設(shè)施，人民在利用博物館時，便與政府建立了行政法律關(guān)系，產(chǎn)生的糾紛理應(yīng)歸行政法領(lǐng)域調(diào)整。因此，在本案中，倪洪濤通過購買門票的方式對岳麓書院進行利用，實際上響應(yīng)了國家對岳麓書院進行行政管理的行為，與政府建立了行政法律關(guān)系。與此類似的是，在“南京機場高速公路案”中，一、二審法院均將高速公物管理處與副業(yè)公司之間因收支費用的問題形成的關(guān)系，定位為有償使用高速公路的民事合同關(guān)系，也有部分民法學(xué)者與法院秉持同樣的態(tài)度，并將“不認同這種關(guān)系是合同關(guān)系”斥之為“缺乏基本的民法常識，不值得加以探討”。

2.“公物利用法律關(guān)系說”之證成。法律關(guān)系是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有法律關(guān)系雙方存在著一定的權(quán)利義務(wù)才能形成相應(yīng)的法律關(guān)系。公民在公物上的權(quán)利，即公物利用權(quán)。目前學(xué)界關(guān)于公物利用權(quán)的性質(zhì)主要存在三種學(xué)說：反射利益說、權(quán)利說（包括公權(quán)利說）、復(fù)合說。本文認為將公物利用權(quán)視為“公權(quán)利”更具合理性，所謂公權(quán)利，是指由公法所賦予的，個人為實現(xiàn)其權(quán)益而要求國家為或不為特定行為的權(quán)能。原因如下：首先，這是由公物利用背后的利益屬性所決定的。在公物利用法律關(guān)系的背后，實際上是公共利益與個人利益之間的交叉與融合。公共利益來源于個人利益之集合，公共利益實現(xiàn)于個人利益之反哺。公物的設(shè)立目的是滿足公眾的公共利益，而公物設(shè)立的資金又來源于個人利益的集合，故將公物利用權(quán)視為“公權(quán)利”無可厚非。其次，這也是福利國家、服務(wù)行政的必然要求。給付行政作為政府行政的一項重要手段，其通過設(shè)立、提供公物以滿足社會公眾的公共利益需求。國家服務(wù)行政理念的提出，促使公物觀也隨之發(fā)生變化，公物已不再被視為是國家對社會公眾的恩賜，人民實際上已經(jīng)成為公物的主人，擁有利用公物的權(quán)利。最后，“公權(quán)利說”可以打破以“反射利益”為性質(zhì)定位帶來的司法救濟的藩籬，是保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。在行政法上，傳統(tǒng)觀點認為“反射利益”不可訴，若將此類公物利用權(quán)視為國家行政管理下產(chǎn)生的“反射利益”，可能導(dǎo)致部分公眾無法尋求正當(dāng)救濟，對公民合法權(quán)益的保護實為不利。因此，從多方面看，將公物利用權(quán)視為公民的一項公法上的權(quán)利，采取“公權(quán)利說”對保護公民的合法權(quán)益更為有利。

綜上所述，政府有提供博物館等公共公有設(shè)施的義務(wù)，而人民也擁有公法上的權(quán)利，兩者之間建立了一種直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?；氐奖景福缆磿鹤鳛楹鲜≌脟邑斦Y金設(shè)立的公共公有設(shè)施，是履行公共服務(wù)的體現(xiàn)，而倪洪濤作為公物利用人，購買門票實際上使其享有岳麓書院這一“公物利用權(quán)”，與湖南省政府建立了直接的行政法律關(guān)系。因此，本文認為利用人倪洪濤與岳麓書院之間形成的是公物利用法律關(guān)系，而非民事合同法律關(guān)系。

（三）國有博物館利用糾紛的法律救濟途徑

在未來，因公物利用而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛究竟是應(yīng)該選擇民事救濟還是公法救濟是一個值得探討的問題，本文認為選擇公法救濟解決公物利用糾紛更為合理。如果采用民事救濟途徑的話，首先產(chǎn)生的問題就是：在民事訴訟中，提起侵權(quán)之訴必須要具備侵權(quán)事實行為，還要具備明確的侵權(quán)主體，以確定適格被告。而在公物利用所產(chǎn)生的糾紛中，侵權(quán)行為究竟是歸于提供公物的國家和政府，還是負責(zé)管理公物的實際管理者，亦或是具有民事主體資格的其他主體，責(zé)任主體事實上難以確定。除此之外，民事法律中也沒有設(shè)立專門的規(guī)定處理諸如國有博物館等此類公共公有設(shè)施致害賠償問題，國家賠償法也沒有涉及公共公有設(shè)施致害賠償，因此，通常情況下，受害人只能依照民法有關(guān)規(guī)定，向負責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償，該求償權(quán)僅是一項普通的民事權(quán)利，無論是從民事訴訟賠償?shù)慕痤~、訴訟的成本、費用等方面來說，對公物利用人的救濟都較為不利。

在我國公物法制度發(fā)展尚不健全的背景下，司法實踐中還未以公物利用法律關(guān)系來認定諸如岳麓書院這種國有博物館利用關(guān)系。與此不同的是，在德國、法國以及我國臺灣地區(qū)，由于秉持大陸法系關(guān)于公私法劃分的一貫做法，公物利用法律關(guān)系被認為可以納入公法范疇，并受公法規(guī)則調(diào)整，這已經(jīng)成為一種通說。同理，在我國，國有博物館明顯具有“公物”屬性，國有博物館利用關(guān)系亦應(yīng)被定性為公物利用法律關(guān)系;同時，在公物利用法律關(guān)系中，公物的提供者或管理者是行政機關(guān)或受行政機關(guān)委托者，他們可以行使一定范圍內(nèi)的行政強制權(quán)力，若不依法對此權(quán)力進行規(guī)制，可能會對公民的合法權(quán)益造成一定侵害后果。故應(yīng)在公法框架下，對公物利用法律關(guān)系進行嚴(yán)格設(shè)計，從而更有效地控制行政權(quán)力，保護公民的公物利用權(quán)。

三、結(jié)束語

理論來源于實踐，以“倪洪濤案”為案例以點帶面，為我國國有博物館的公物利用研究提供了一個很好的視角，同時其中所涉及的公物法律關(guān)系的認定，也必將對我國行政法治的發(fā)展產(chǎn)生一定的助推作用。故本文選擇從行政法理論的角度對該案進行一定的闡述，試圖為我國國有博物館公物制度的建構(gòu)以及行政法治的進步產(chǎn)生一點點推動作用。

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