疫情防控下，鄉(xiāng)村治理的短板在哪里？

新冠肺炎疫情發(fā)生在春節(jié)期間，跨區(qū)域的人口大規(guī)模流動(dòng)造成疫情擴(kuò)散快，防控難度高。而在五百多萬(wàn)從武漢流出的人口中，相當(dāng)一部分來(lái)源于湖北省內(nèi)以及周邊幾個(gè)重點(diǎn)省份的農(nóng)民工群體，農(nóng)村防疫問題不容忽視。

在2月12日召開的中央政治局常委會(huì)會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，隨著疫情形勢(shì)發(fā)展變化，中小城市和農(nóng)村的疫情防控任務(wù)不容忽視。相較于大城市，中小城市和農(nóng)村醫(yī)療資源相對(duì)短缺。做好疫情防控工作，就需要更好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在資源分配、人力配置、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面更好兼顧大城市與中小城市、農(nóng)村地區(qū)，既要集中力量控制住大城市尤其是武漢的疫情，也要做好疫情防控向中小城市、農(nóng)村地區(qū)下沉的各項(xiàng)工作。

中西部地區(qū)與東部地區(qū)已走向分化

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好公路交通保通保暢工作 確保人員車輛正常通行的通知》，《通知》提出“五個(gè)嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁擅自封閉高速公路出入口;嚴(yán)禁阻斷國(guó)省干線公路;嚴(yán)禁硬隔離或挖斷農(nóng)村公路;嚴(yán)禁阻礙應(yīng)急運(yùn)輸車輛通行;嚴(yán)禁擅自在高速公路服務(wù)區(qū)和收費(fèi)站、省界和國(guó)省干線公路設(shè)置疫情防控檢疫點(diǎn)或檢測(cè)站?！锻ㄖ愤€強(qiáng)調(diào)，對(duì)擅自阻斷公路交通基礎(chǔ)設(shè)施、干擾公路運(yùn)輸正常秩序的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)部門和單位的責(zé)任。

《通知》印發(fā)的背后，是一些地方不講科學(xué)、非理性的“硬核”防控做法，這在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。從起初對(duì)來(lái)自湖北的人員進(jìn)行登記，到阻止返鄉(xiāng)人員回家，再到以公告形式宣布對(duì)來(lái)自湖北、浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等疫情重點(diǎn)地區(qū)務(wù)工人員一律勸返，甚至對(duì)村民限制出入或規(guī)定時(shí)間出入、外人（車）一律不得進(jìn)入村莊等。

在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順看來(lái)，之所以出現(xiàn)這么多看似無(wú)理的防控手段，其實(shí)是人們?cè)谂υ噲D防控新冠肺炎疫情擴(kuò)散。疫情具有不可預(yù)測(cè)性，加之人們對(duì)疫情擴(kuò)散及其防控缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，而各相關(guān)方面又沒有及時(shí)跟進(jìn)指導(dǎo)，導(dǎo)致各地各領(lǐng)域各自為政，采取了五花八門的措施，呈現(xiàn)出無(wú)序、混亂的局面。

對(duì)于農(nóng)村疫情防控來(lái)說(shuō)，采用封路、封村甚至封門這種“硬”做法，固然是十分有效的，然而，封路、封村等做法，也暴露了鄉(xiāng)村治理方面的“短板”。

將中西部與東部地區(qū)相比，問題則更加明顯。

就拿河南與浙江對(duì)比來(lái)說(shuō)，截至2月18日，河南省累計(jì)報(bào)告確診1257例，浙江省累計(jì)報(bào)告1172例，兩省疫情嚴(yán)重程度基本相當(dāng)，但浙江并沒有采取封路、禁行等“一刀切”的措施，顯得更有信心、有能力應(yīng)對(duì)疫情。

武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華認(rèn)為，在鄉(xiāng)村治理方面，東部地區(qū)與中西部地區(qū)已經(jīng)走向了分化。東部沿海由于地方財(cái)力雄厚，很多地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村基層組織進(jìn)行改造。譬如，在鄉(xiāng)村建設(shè)網(wǎng)格體系，用網(wǎng)格員替代村民小組長(zhǎng)，用網(wǎng)格治理替代基層群眾自治，將城市的治理方式推到鄉(xiāng)村。在這次疫情防控中，類似浙江這樣的東部地區(qū)，由于已經(jīng)建立比較健全的“橫到邊、縱到底”網(wǎng)格體系，因此，可以不靠封路、封村等方式來(lái)防止疫情傳播。這種“橫到邊、縱到底”網(wǎng)格體系，最早是用于城市流動(dòng)人口管理的。近14天內(nèi)從武漢流入人員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于平時(shí)的流動(dòng)人口，龐大的網(wǎng)格體系應(yīng)對(duì)起來(lái)毫不費(fèi)力。

反觀中西部地區(qū)，自稅費(fèi)改革以來(lái)，中西部一些地區(qū)除了落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作之外，過(guò)去十多年幾乎沒有面臨過(guò)重大的基層治理挑戰(zhàn)。一些地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)基層組織不被激活，疫情突發(fā)之后，近乎本能反應(yīng)地采用了封路、封村、禁行這種簡(jiǎn)單、原始甚至有點(diǎn)“粗暴”的手段，一夜回到農(nóng)耕時(shí)代。

鄉(xiāng)村防疫的難點(diǎn)

中國(guó)傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)管理學(xué)院法律系主任鄭寧認(rèn)為，那些不合理的防控手段，反映出地方政府在來(lái)勢(shì)洶洶的疫情之下，缺乏“全國(guó)一盤棋”的整體格局，一味追求防疫政績(jī)或者不被問責(zé)，簡(jiǎn)單粗暴一刀切式地強(qiáng)推防疫措施，沒有尊重和保障基本人權(quán)，違反了現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，手段和目的之間不成比例，容易帶來(lái)更多的消極影響。

而對(duì)于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)能力相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，封路、封村是不是防控疫情的唯一選項(xiàng)？

2月11日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制召開新聞發(fā)布會(huì)，介紹加強(qiáng)農(nóng)村疫情防控有關(guān)情況。會(huì)上，國(guó)家衛(wèi)健委基層衛(wèi)生健康司司長(zhǎng)聶春雷表示，目前全國(guó)有144萬(wàn)鄉(xiāng)村醫(yī)生，在廣大農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村醫(yī)生就是農(nóng)民健康的“守門人”。

根據(jù)中國(guó)人民共和國(guó)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月31日，全國(guó)范圍行政村總數(shù)約為69萬(wàn)個(gè)。

也就是說(shuō)，絕大多數(shù)農(nóng)村擁有的鄉(xiāng)村醫(yī)生屈指可數(shù)。

從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村醫(yī)生在疫情防控方面的能力也相對(duì)不足。聶春雷介紹，目前國(guó)家衛(wèi)健委重點(diǎn)開展了幾項(xiàng)工作：一是展開培訓(xùn)，截至2月10日，有56萬(wàn)鄉(xiāng)村醫(yī)生在中國(guó)繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育網(wǎng)上在線學(xué)習(xí)了新冠肺炎的疫情防控課程。二是加強(qiáng)對(duì)村醫(yī)的指導(dǎo)，在已建立“醫(yī)聯(lián)體”“醫(yī)共體”的地方，由上級(jí)醫(yī)院派人來(lái)指導(dǎo)，沒有建立“醫(yī)聯(lián)體”“醫(yī)共體”的地方，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)生進(jìn)行“包村”服務(wù)。三是利用信息化手段，比如家庭醫(yī)生App、微信、電話等，加強(qiáng)村醫(yī)和居家隔離者的溝通，提高效率，為防控工作打好基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，聶春雷在發(fā)布會(huì)上表示，鄉(xiāng)村防護(hù)物資特別是醫(yī)用口罩的短缺比較普遍?！拔覀円恢睍?huì)同相關(guān)部門努力解決，特別是要求各地在物資調(diào)配時(shí)一定要考慮基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員防護(hù)用品的供應(yīng)問題，要確?；鶎拥尼t(yī)務(wù)人員不要由于沒有防護(hù)用品而感染?！甭櫞豪渍f(shuō)。

“市長(zhǎng)治村”能否替代鄉(xiāng)村基層治理體系？

桂華在社會(huì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國(guó)許多地區(qū)正在建設(shè)“民有所呼，我有所應(yīng)”平臺(tái)，將群眾的多種投訴渠道整合到“市長(zhǎng)熱線（12345）”平臺(tái)，建立責(zé)任清單，將所有可能出現(xiàn)的訴求歸口到具體單位和部門，同時(shí)加強(qiáng)責(zé)任考核。

“我們總結(jié)說(shuō)，這叫‘市長(zhǎng)治村，市長(zhǎng)通過(guò)12345平臺(tái)直接指揮村長(zhǎng)。”桂華表示，在他看來(lái)，在農(nóng)村建立網(wǎng)格體系和“市長(zhǎng)熱線”，用這套體系來(lái)替代鄉(xiāng)村基層治理體系，當(dāng)然可以讓群眾很好地反饋訴求。問題在于，“市長(zhǎng)熱線”沒有辦法識(shí)別出哪些是合理訴求，哪些是不合理訴求。治理資源是有限的，不存在全能的政府和基層干部?！笆虚L(zhǎng)熱線”本質(zhì)是技術(shù)治理，是將政府治理能力技術(shù)化，這在提升治理能力的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)新的問題。譬如，責(zé)任清單中沒有規(guī)定的事情就沒辦法解決。

“循章辦事是技術(shù)官僚的特性。這次武漢疫情應(yīng)對(duì)上所存在的種種問題，正好反映了技術(shù)官僚體系的笨拙、守成和惰性一面。社會(huì)治理尤其是像突發(fā)疫情這種重大事件，技術(shù)治理體系是無(wú)法應(yīng)對(duì)的?！惫鹑A表示。