如何運(yùn)用公共支出績效評價（一）

潘克讓

摘要：本文主要介紹公共支出績效評價的評價方法及指標(biāo)評價體系。通過學(xué)習(xí)，掌握公共支出績效評價基本方法，理解評價的原則和體系的構(gòu)成。認(rèn)識公共支出績效評價指標(biāo)的選擇原則和績效評價體系的設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：如何運(yùn)用；公共支出；績效評價

所謂“公共支出”，就是公共財(cái)政的支出，是政府為了履行其職能二支出的一切費(fèi)用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共產(chǎn)品所形成的耗費(fèi)。換句話說，也就是為市場提供公共服務(wù)所安排的支出。公共支出是市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政政策的主要工具，要求政府高效的對資源進(jìn)行分配和運(yùn)用。公共支出可以確保國家職能的履行，政府經(jīng)濟(jì)作用的發(fā)揮，在市場經(jīng)濟(jì)社會中，可以支持市場經(jīng)濟(jì)的形成和壯大。

對于公共支出而言，公共支出績效評價是其整個公共支出績效管理的核心和重要的手段。公共支出績效評價是市場經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步對政府公共支出管理提出的必然要求。公共支出績效評價，是公共支出績效預(yù)算的基礎(chǔ)，是對公共支出活動所取得的社會經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行綜合性考核與評價的一種活動。

績效評價來源于企業(yè)管理，在政府管理中實(shí)施績效評價，是是從20世界70年代開始的。按照財(cái)政部對績效評價下的定義，公共支出績效評價的定義是：通過制定政府部門使用財(cái)政資金的目標(biāo)，設(shè)計(jì)出衡量資金使用績效情況的指標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒?，對目?biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行分析、評估、評價和報(bào)告。

科學(xué)合理的安排財(cái)政資金，提高支出效率就必須得對公共支出的績效進(jìn)行客觀合理的評價。那么學(xué)習(xí)和掌握運(yùn)用公共支出績效評價的評價方法及指標(biāo)評價體系，對于財(cái)政支出效益有至關(guān)重要的作用。本文就對于公共支出績效評價的評價方法及指標(biāo)評價體系進(jìn)行簡單的介紹。

公共支出績效評價的方法主要有：最低成本法、成本——效益分析法、目標(biāo)——結(jié)果比較法、公眾評價法、因素分析法、目標(biāo)評價法等。其中，目標(biāo)——結(jié)果比較法、因素分析法、公眾評價法和成本——效益分析法已經(jīng)被《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》所采納并應(yīng)用到實(shí)踐中。下面介紹其中幾種方法：

1.最低成本法

最低成本法，又被稱為最低費(fèi)用選擇法，指的是以取得既定效益所需成本的高低為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行績效評價的一種方法。最低成本法主要特點(diǎn)是：不以貨幣單位計(jì)量支出活動所取得的效益，只計(jì)算支出的各種有形成本，并以成本總額高低作為績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。該種方法主要適用于支出成本易于計(jì)算、而取得的效益卻不易計(jì)量的項(xiàng)目。比如文化宣傳、衛(wèi)生防疫等支出，其所取得的“效益”，很難進(jìn)行貨幣計(jì)量，在市場上也沒有相應(yīng)對價。在取得同等的效益時，如果支出成本低則績效好，如果支出成本高則績效差。我們需要注意的是，在計(jì)算成本總額時，不僅需要找出并計(jì)算與效益相關(guān)的各個成本因素，還應(yīng)該考慮到支出成本對單位的收入、資產(chǎn)、負(fù)債以及公共利益的影響。

2.成本——效益分析法

成本——效益分析法，又可以被稱為投入——產(chǎn)出分析法，指的是將總成本與總效益進(jìn)行對比分析而進(jìn)行績效評價的一種方法。成本——效益分析法是將成本和取得的效益聯(lián)系起來進(jìn)行分析，對支出總成本和取得的總效益進(jìn)行貨幣化計(jì)量，計(jì)算出凈效益額（或凈成本額）、成本效益比率、單位效益所需的平均成本和成本投資回報(bào)率，用來反映成本和效益之間的關(guān)系，然后評價相關(guān)指標(biāo)的優(yōu)劣，最后得出評價結(jié)論。

采用成本——效益分析方法進(jìn)行績效評價時，一般來說，主要步驟有：確定績效評價對象；列舉成本因素以及效益；量化單個成本因素以及效益；對各成本因素和效益進(jìn)行評估；計(jì)算各成本因素的貨幣價值總額和單位成本；作出評價結(jié)論。

在進(jìn)行成本——效益分析方法時，應(yīng)該遵循以下的原則：一是獨(dú)立效益原則。在對效益進(jìn)行量化和評估時，應(yīng)該反復(fù)審查、判斷該效益是否獨(dú)立存在，是否依賴于某一項(xiàng)已經(jīng)列出的效益，以避免重復(fù)計(jì)算。二是成本和效益適用于同一折現(xiàn)率原則。每一時期的效益價值總額按與成本相同的折現(xiàn)率進(jìn)行折現(xiàn)。

需要注意的是，盡管成本——效益分析方法最大程度地符合了經(jīng)濟(jì)上的邏輯，但是相對于成本而言，以貨幣單位來計(jì)量效益是比較困難的，有的效益甚至無法計(jì)量，另外還有些效益的體現(xiàn)需要較長的周期，這不同于市場機(jī)制定價的一般商品或者勞務(wù)。因此，在運(yùn)用成本——效益分析方法進(jìn)行績效評價時，一般對于支出的直接成本和效益進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算，對于其社會成本和效益則進(jìn)行適當(dāng)?shù)挠?jì)算，對于確實(shí)不能以貨幣估價和計(jì)量的因素暫時不予考慮。

3.目標(biāo)——結(jié)果比較法

目標(biāo)——結(jié)果比較法，指的是通過將公共支出實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行比較，從而對支出情況進(jìn)行績效評價的一種方法。由于公共支出具有公共性、公益性的特征，很多公共支出取得的效益難以量化，通常很難用單純的成本——效益分析法或最低成本法進(jìn)行定量績效評價。因此，運(yùn)用目標(biāo)——結(jié)果比較法對取得的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行比較，揭示兩者之間的差異，分析、評估預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。需要注意的是，運(yùn)用該方法進(jìn)行績效評價時，實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)所包含的內(nèi)容、計(jì)算方法、度量單位、核算口徑等應(yīng)當(dāng)一致。

4.公眾評價法

公眾評價法，是指對無法直接用指標(biāo)計(jì)量其效益的支出，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查，對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評價和打分，并根據(jù)分值情況進(jìn)行績效評價的一種方法。

5.其他方法

專家評議法，是指通過邀請?jiān)谀骋环矫婢哂刑亻L的若干專家，對項(xiàng)目支出績效進(jìn)行評價后，匯總分析專家意見的一種評價方法。

查問詢證法，是指評議人員通過與評價客體直接或間接地以口頭或書面、正式或非正式會談等方式了解評價客體信息，從而形成判斷。

財(cái)政部門制定的其他方法。在實(shí)施績效評價時，根據(jù)支出項(xiàng)目的不同情況可以只采用一種方法，也可以多種方法同時進(jìn)行。