全以力三推線進(jìn)劃空定間為規(guī)抓劃手工作
——以衢州市為例

衢州市自然資源和規(guī)劃局 王建鴻 毛晨煒

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱“三條控制線”），優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，成為社會各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、三條控制線劃定背景

改革開放以來，中國以相對緊缺的資源賦存支撐了30 多年的高速增長，城鎮(zhèn)“攤大餅”式迅猛擴(kuò)張使得周邊耕地被大量占用，農(nóng)用空間不足、濕地減少、生態(tài)問題突出。

習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控體系，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間；要加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實(shí)行特殊保護(hù)；制定城市建設(shè)約束性指標(biāo)，劃定城市開發(fā)邊界。

此次《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》就統(tǒng)籌落實(shí)三條控制線，解決控制線多頭管理、交叉沖突等問題作出安排。這是黨中央著眼全局，貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想，建設(shè)美麗中國的制度保障。同時也是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

二、三條控制線劃定原則

劃定與落實(shí)三條控制線，就是要落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，并通過國土空間規(guī)劃逐級落實(shí)傳導(dǎo)統(tǒng)一管控，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀，生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度。三線劃定必須堅(jiān)持以下原則。

一要堅(jiān)持底線思維，保護(hù)優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，強(qiáng)化底線約束，保障生態(tài)安全、糧食安全。

二要堅(jiān)持多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實(shí)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。

三要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，分類管控。堅(jiān)持上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機(jī)制。

三、三條控制線劃定的地方實(shí)踐

三條控制線是國土空間規(guī)劃的核心要素，是統(tǒng)一國土空間用途管制和推進(jìn)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)。年初，衢州市積極爭取全省國土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)先行地區(qū)，目前，編制工作有序穩(wěn)步推進(jìn)，市區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估報告、生態(tài)修復(fù)、雙評價等已形成專題方案稿，三條控制線劃定工作也有了草案，形成了規(guī)劃編制階段性研究專題成果。

在生態(tài)紅線方面，根據(jù)浙江省《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整工作的通知》要求，前期衢州市積極開展原生態(tài)紅線分析調(diào)研核實(shí)工作，在生態(tài)功能和生態(tài)敏感評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合與永久基本農(nóng)田等矛盾圖斑的沖突識別，會同兩區(qū)對原生態(tài)紅線進(jìn)行了矢量數(shù)據(jù)細(xì)致分析，應(yīng)劃盡劃，確保生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，同時衢州市積極加強(qiáng)對開化、常山、江山等縣區(qū)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，于9月底向省相關(guān)部門提交了全市生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整建議和補(bǔ)劃方案，待上級最終確認(rèn)。

其中開化縣作為錢塘江源頭重要的生態(tài)屏障，針對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)實(shí)際，對水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)和水土保持三項(xiàng)生態(tài)功能開展重要性評估。將生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)域進(jìn)行空間疊加分析，既要遵循自然本底的規(guī)律，又要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。在上報的初步方案中，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域占縣域總面積的 36.24%，略高于原生態(tài)環(huán)境部門提交的紅線面積。

在永久基本農(nóng)田紅線方面，衢州市嚴(yán)格落實(shí)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，前期根據(jù)耕地質(zhì)量、種植情況，永久基本農(nóng)田全部落實(shí)到地塊、明確保護(hù)責(zé)任、建成信息表冊、實(shí)現(xiàn)上圖入庫，針對部分基本農(nóng)田劃定不實(shí)、涉及生態(tài)區(qū)域或者產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)占用等問題，開展了現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)行永久基本農(nóng)田方案的梳理和核實(shí)整改，并開展了補(bǔ)劃潛力分析，提出了優(yōu)化耕地和農(nóng)用地空間布局的初步方案。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方面，結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合上級要求深化產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究，注重交通先導(dǎo)和城市賦能，加強(qiáng)中心城市人口集聚和集約開發(fā)，細(xì)致分析、綜合考慮城市能級提升的需要，以“補(bǔ)課+超前”理念落實(shí)文化、教育、體育、醫(yī)療、會展商務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施布局，建設(shè)更高水平的公共服務(wù)圈，提升區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施承載力。目前，按照集約適度、綠色發(fā)展要求，該市初步提出了中心城區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界草案。

四、下步工作計(jì)劃

結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作，衢州市下一步將堅(jiān)持問題導(dǎo)向，全力推進(jìn)三條控制線劃定工作。推動“兩山”理念轉(zhuǎn)化落地，積極處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、發(fā)展與保護(hù)等關(guān)系，完善統(tǒng)籌三線的系統(tǒng)保障，進(jìn)一步明確目標(biāo)體系，完善功能體系，優(yōu)化布局體系，強(qiáng)化保障體系，加強(qiáng)監(jiān)管體系，落實(shí)行動體系，實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)、高品質(zhì)生活、高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展。明年計(jì)劃將三條控制線納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，最終實(shí)現(xiàn)部門信息共享，實(shí)行嚴(yán)格管控。

衢州市衢江區(qū)新田鋪全域整治后

在生態(tài)紅線方面，進(jìn)一步識別事關(guān)生態(tài)安全的重要區(qū)域，以生態(tài)安全屏障和水系為骨架，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為支撐，協(xié)調(diào)矛盾沖突并按要求進(jìn)行處理，對調(diào)整的初步方案進(jìn)一步修改完善，積極配合上級核查工作，按國家有關(guān)要求確認(rèn)后形成最終成果，并做好后續(xù)勘界定標(biāo)落地工作。

在永久基本農(nóng)田紅線方面，做好永久基本農(nóng)田劃定工作是確保國家糧食安全的內(nèi)在要求，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。衢州市將在“數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、布局更加集中連片”的前提條件下，進(jìn)一步深化土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)劃研究，提升農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，繼續(xù)開展永久基本農(nóng)田布局補(bǔ)劃潛力分析，并提出可行的優(yōu)化方案進(jìn)行落位，夯實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，最終配合好永久基本農(nóng)田劃區(qū)定界工作。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方面，落實(shí)市委“1433”發(fā)展戰(zhàn)略，引領(lǐng)城市治理體系和治理能力提升，依托“三城記”謀劃，在原有中心城區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃控制線的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境容量分析，注重空間流量分析和規(guī)劃功能“留白”，強(qiáng)化功能區(qū)產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項(xiàng)目準(zhǔn)入。落實(shí)存量規(guī)劃和彈性規(guī)劃理念，結(jié)合城市有機(jī)更新、低效土地再利用等潛力空間挖掘，用活“增存掛鉤”機(jī)制，盤活存量，釋放流量，提高用地效益。同時依托衢城山水環(huán)繞的古城格局，注重在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時引導(dǎo)城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。