構建我國應急產業(yè)標準體系框架的構想

王 皖助理研究員 魏 軍 秦挺鑫副研究員 張 超 徐鳳嬌

（1.中國標準化研究院，北京 100191；2.中國網絡安全審查技術與認證中心，北京 100020）

0 引言

在應對突發(fā)事件措施和全球不斷增長的公共安全需求推動下，涌現出了一批從事應急產品研發(fā)、生產和提供應急服務的企業(yè)，催生了應急產業(yè)?！皯碑a業(yè)”國際上的概念為“Emergency Response Technology Industry”，直譯為“應急響應技術產業(yè)”[1]。我國學者對于應急產業(yè)的概念和內涵一直在進行多角度多元化的探討，目前我國廣泛采用的概念源自《國務院辦公廳關于加快應急產業(yè)發(fā)展的意見》（〔2014〕63號），即為突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、處置與救援提供專用產品和服務的產業(yè)[2]。

我國的應急產業(yè)當前處于起步階段，各領域學者對于應急產業(yè)的理論和實踐進行了大量的研究，提出了相應的建設性意見[3-6]，使我國的應急產業(yè)逐步走向規(guī)范化和先進化。但是，因為應急產業(yè)的成長是產業(yè)自組織演化的過程，在應急產業(yè)初期容易出現各企業(yè)生產的應急產品和提供的服務具有個性化、功能單一的缺點而不能相互通用，這就大大降低了企業(yè)的生產效率和競爭力，嚴重阻礙了我國應急產業(yè)的發(fā)展速度。標準化研究工作能夠規(guī)范應急資源的生產活動，規(guī)范市場行為，促進相關產品在技術上的相互協調和配合，對于提高生產效率，提高市場競爭力，推動我國應急產業(yè)的快速發(fā)展乃至應急水平的整體提高具有重要意義，反之，應急產業(yè)市場的擴大可以促進我國相關標準化水平的提高。因此，應急產業(yè)的發(fā)展和相關標準的研制相輔相成，可以共同增強我國應急行業(yè)的市場競爭力和國際話語權?，F在的當務之急是建立科學完善的應急產業(yè)標準體系，而欲使該項工作科學高效的推進，首要任務為建立科學合理的應急產業(yè)標準體系框架，以明確我國應急產業(yè)標準的發(fā)展方向和具體標準制修訂工作的輕重緩急。

本文通過對國內外應急產業(yè)標準化工作的對比，提出了國內外應急產業(yè)標準化工作的差異性，得出了國外應急產業(yè)標準化工作對我國的啟示，結合我國應急產業(yè)現狀，以應急產業(yè)的分類為主維度提出了我國應急產業(yè)標準體系框架建設的構想，并指出了下一步應急產業(yè)標準研制的建議。

1 國內外應急產業(yè)標準化現狀

1.1 國內外應急產業(yè)標準化差異分析

目前，全球應急產業(yè)的發(fā)展呈現出兩極分化的局面。一方面，美國、德國和日本等發(fā)達國家因為遭受的災害比較多，所以很早以前就開始發(fā)展應急產業(yè)，應急產業(yè)水平也相對較高。另一方面，部分國家雖然處于自然災害或者人為造成的災難比較多的地區(qū)，但受制于國內經濟發(fā)展水平和科技水平的局限，應急產業(yè)的起步較晚，發(fā)展速度較慢。發(fā)達國家應急產業(yè)水平相對較高，相應的，其應急產業(yè)標準化的發(fā)展水平也相對較高。本文就以美國、德國和日本3個發(fā)達國家的應急產業(yè)標準化工作和我國進行對比，提出我國應急產業(yè)標準體系構建需要借鑒的經驗。

（1）對應急服務相關標準重視程度差別大。應急服務是應急產業(yè)的重要組成部分，也是應急產業(yè)的主要市場，發(fā)達國家對于應急服務的重視程度非常高。美國對于人員資格認證方面的標準已經非常完備，救援人員、技術人員和管理人員的資格認證都有涉及，例如《NFPA 1006-2008 技術營救人員專業(yè)資格認證標準》《NFPA 1071-2011 緊急救援車輛技術員專業(yè)資格標準》《NFPA 1026-2009 突發(fā)事件管理人員專業(yè)資格標準》等[7]；應急救援隊伍和應急培訓的標準化建設德國最突出，無論是承擔綜合救援的消防隊，還是志愿者救援隊伍等其他救援機構，基本上都實現了標準化，德國的應急管理培訓課程也都是按照標準化的要求開發(fā)的，培訓的課程體系是確定的，采取基礎性培訓和專業(yè)化培訓相結合的形式，按照標準化內容進行[8]；另外，日本政府非常注重危機中公民的參與，自救和互助的觀念深入人心，所以相應的應急培訓教育相關的標準化文件數量較多[9-11]；對于保險業(yè)務方面，美國因為具備了健全的保險體系，使其產業(yè)鏈延伸到了災后服務，德國設有成熟的巨災保險制度，日本的巨災保險研究主要集中在地震和農業(yè)巨災損失分擔方面，并且形成了獨特的巨災保險發(fā)展模式，3個國家均配套有標準化的文件作為支撐，在應急管理中發(fā)揮了極大的作用[12]。

相較于發(fā)達國家，由于我國傳統觀念中有重硬件輕軟件的意識，所以我國應急產業(yè)的資源和研發(fā)力量大都用在了應急產品的設計和生產上，而極度缺乏對于人員資質認證、應急救援隊伍、應急培訓、保險業(yè)務等應急服務的重視，這也體現在了相關標準的嚴重缺失。

（2）發(fā)達國家研制基礎綜合性標準更及時。美國的基礎綜合性的標準非常完備，主要表現在術語、圖形符號和標志標識相關標準比較齊全。美國已經發(fā)布了《ASTMF 1490 搜尋和營救的相關標準術語》《ASTME 2521 城市搜尋和救援機器人作業(yè)的標準術語》《ASTMF 1549 水下搜尋、營救和康復行動相關術語》《ASTMF 1846 陸地搜索地圖符號標記標準實用規(guī)程》《ASTMF 1584 災害搜索過程中建筑物標志標識標準實用規(guī)程》《ANSI/ASTMF 1297 撤離和救生設備定位及說明符號標準指南》等各個領域一系列標準[13]。此外，美國從1945年起就開始研究標準信息分類編碼問題，1952年起正式著手物資編碼標準化工作，經過6年的時間完成了國家物資分類編碼[14]。

我國目前尚未有一套完整規(guī)范的有關應急產品和應急服務的術語和標志標識標準，即缺失相關的基礎綜合標準。企業(yè)仍然是按照其各自規(guī)定的術語和標志標識進行生產，這是產品無法進行通用、個性化和單一化現象嚴重的重要原因。

（3）發(fā)達國家標準研制更精細全面，制修訂頻率更高。發(fā)達國家具有較多的技術委員會負責合力完成應急產業(yè)標準的研制，例如：據不完全統計美國消防協會中56條消防應急救援標準分別由28個技術委員會負責，說明有關消防應急救援標準分工精細，專業(yè)性、針對性強，而這樣形成的標準非常系統、科學。

此外，國外非常重視標準的修訂，每次突發(fā)事件處理后，國外都要針對出現的問題進行總結并不斷地修訂其標準與規(guī)范，我們看到的絕大部分美國應急救援的標準均為其“911”和卡特琳娜颶風后的修訂版[13]。根據我國《國家標準管理辦法》規(guī)定，國家標準每5年即需復審，即國標的標齡為5年。目前，受制于多種原因，我國的標準制修訂頻率普遍較低。

1.2 國外應急產業(yè)標準體系的啟示

深入分析上述幾個發(fā)達國家應急產業(yè)標準化情況，可以得到對我國應急產業(yè)標準體系建設的幾點啟示：

（1）重視應急服務的標準化。應急服務是應急產業(yè)中非常重要的內容，從上述分析中可以看出，國外應急產業(yè)對于應急服務的重視程度非常高，主要從資格認證、應急救援隊伍、保險業(yè)務、教育培訓等幾個方面進行應急服務標準的研制，我國的標準體系建設需要從這幾個方面進行補充。

（2）重視基礎綜合性標準的研制。基礎綜合性的標準是應急產業(yè)標準體系的基礎，更有利于整個行業(yè)的高效運行和整體水平的快速提高。參考美國應急產業(yè)基礎綜合性標準的研制，我們需要從應急產品和應急服務的術語、標志標識方面入手，逐漸完善相關標準子體系。

（3）標準體系需要精細全面，及時進行制修訂。國外應急產業(yè)標準體系的系統性和精細性是通過多個技術委員會共同努力研制、不斷更新修訂的結果。如果想要達到標準體系精細全面、更新及時的目標，我國的應急產業(yè)標準體系需要更優(yōu)化，保證其具備結構完整、層次清晰、合理適用、適應國情、動態(tài)完善的特點。

2 應急產業(yè)標準體系框架

2.1 國外應急產業(yè)標準體系框架

從標準體系建設來看，美國雖然沒有針對應急產業(yè)建立獨立的標準體系，對美國的應急標準進行分析提取，可以提煉出美國應急產業(yè)的標準體系框架，如圖1。應急產品包括應急裝備分類編碼、救援設施、救援裝備和技術；應急服務包括風險評估、專業(yè)資格認證、應急救援隊伍、保險業(yè)務和咨詢服務。

圖1 美國應急產業(yè)標準體系框架Fig.1 The standard system framework of emergency industry in U.S.A

同樣，通過對德國應急產業(yè)相關標準的分析，可以提煉出應急產業(yè)標準體系，如圖2。應急產品包括消防及火災設備、機械設備、個人防護設備和運輸設備；應急服務包括應急救援隊伍、應急培訓和保險業(yè)務。

圖2 德國應急產業(yè)標準體系框架Fig.2 The standard system framework of emergency industry in Germany

2.2 我國應急產業(yè)標準體系框架構建

根據標準體系構建的基本要求，通過上述對發(fā)達國家應急產業(yè)標準體系的分析得出的啟示，結合我國應急產業(yè)現狀，可以構建我國應急產業(yè)標準體系框架。

2.2.1 標準體系模型

標準化系統工程[15-17]從兩個不同的角度對標準體系進行空間的劃分。一是按標準的屬性可以劃分為3個維度：級別維、對象維和性質維，如圖3，級別維分為國家級、行業(yè)級、地方級、團體級、企業(yè)級，國家標準是最低標準，是必須在全國范圍內統一的標準，行業(yè)標準是對國家標準的補充，地方標準、團體標準、企業(yè)標準在標準體系中充當國家標準與行業(yè)標準制修訂和實施的橋梁，既可以先行先試，積極采用國際標準和國外先進標準，也可以總結實踐經驗，探索標準的科學性和實用性；性質維包含管理標準、技術標準、工作標準，技術標準包括通用技術方法、產品性能和設計、生產工藝、檢驗檢測等標準，管理標準包括如管理體系、管理程序等標準，工作標準是對工作的責任、權利、范圍、質量要求、程序、效果、檢查方法、考核辦法所制定的標準；對象維則代表標準化活動的各種專業(yè)領域。二是按標準化的工作機制也可以劃分為3個維度：標準研制維、標準應用維和保障條件維，如圖3，標準研制包括問題分析、技術指標設計、技術指標分析與優(yōu)化、技術指標綜合決策、技術標準實施計劃等標準研制的主要環(huán)節(jié)；標準應用維包括產品規(guī)劃、研制、擬定研發(fā)方案、產品生產、安裝階段、運行、更新或退役階段等產品生產和使用過程的主要環(huán)節(jié)；保障條件維包括情報資料保障、物資設備保障、組織計劃保障、資金保障和人才保障等保障措施。

圖3 標準體系空間劃分Fig.3 The spatial partitioning of standard system

在標準空間維度中，標準研制維和保障條件維不適用于標準體系的構建階段，不予考慮。根據應急產業(yè)自身特點，結合標準體系的空間劃分，對于應急產業(yè)標準體系的構建可以從級別維、對象維、性質維、標準應用維來考慮，其中級別維和性質維的內容前文已經有敘述，應急產業(yè)的對象維包括應急產品和應急服務，標準應用維按照突發(fā)事件應急管理的階段即應急產業(yè)的應用階段劃分比較合理，包括預防準備、監(jiān)測預警、處置救援、恢復重建。綜合上述內容，最終形成的應急產業(yè)標準體系是一個包含應用階段、應急產業(yè)分類、標準屬性和標準級別的四維結構。具體的應急產業(yè)標準體系四維模型示意，如圖4。

圖4 應急產業(yè)標準體系四維模型示意圖Fig.4 Four dimension model diagram for standard system of emergency industry

2.2.2 標準體系框架的構想

對于應急產業(yè)標準體系的搭建需要選擇一個主維度，通過對國外應急產業(yè)標準體系的提煉可以看出，國外的應急產業(yè)標準可以清晰的劃分為應急產品和應急服務兩類，并且以產業(yè)分類為主維度進行應急產業(yè)標準體系，也可以打破現有標準體系獨立存在于各個業(yè)務領域的現狀，有利于實現應急產業(yè)綜合性、協調性標準的研制。鑒于此，應急產業(yè)標準體系的搭建以產業(yè)分類為主維度，其框架結構，如圖3。

借鑒前文發(fā)達國家應急產業(yè)標準體系的內容，應急服務包括資質認證、教育培訓、應急咨詢、救援隊伍、保險業(yè)務和應急物流，結合我國應急產業(yè)的范圍和內涵[2]，應急產品包括感知和預警類產品、預防和防護類產品、救援和處置類產品，應急產業(yè)的標準體系還應該有基礎綜合類標準，主要為術語與標志相關標準。

圖5是以“應急產業(yè)分類”維為主維度的第二層級的名稱，第二層級的每一層級可以進一步細化至第三層級，以使標準化工作對象進一步具體化。根據目前我國應急產業(yè)的需求，對于第三層級的具體名稱也有了一個初步的思考，如圖6-8。

圖5 應急產業(yè)標準體系框架圖Fig.5 The framework diagram for standard system of emergency industry

圖6 基礎綜合子標準框架示意圖Fig.6 The framework diagram for sub-standard system of basic synthesis

圖7 應急服務子標準框架示意圖Fig.7 The framework diagram for sub-standard system of emergency service

圖8 應急產品子標準框架示意圖Fig.8 The framework diagram for sub-standard system of emergency product

2.3 我國應急產業(yè)標準的工作重點

我國應急產業(yè)標準的制定需要突出重點，逐步完善。根據以上國內外應急產業(yè)標準的研究，結合2018年我國應急管理機構改革現狀，下一步應急產業(yè)標準的工作重點應放在以下3個方面：

（1）加快基礎綜合類標準的研制。應急產業(yè)的術語和標識是應急產業(yè)的基礎，相關標準有利于實現我國應急產品和應急服務的統一性和規(guī)范性，提高我國應急產品的生產效率。同時，應急管理部的成立為探索我國綜合應急管理模式提供了推動力，基礎綜合類標準更有利于應急管理部協調統籌、綜合管理各應急領域的產品和服務，在突發(fā)事件發(fā)生時，真正做到平戰(zhàn)結合、高效救援。

（2）重視應急服務標準的補充和完善。和發(fā)達國家的對比發(fā)現，國外非常重視應急服務的發(fā)展，無論是培訓還是救援隊伍都有其完善的體系，我國應急服務的標準缺乏系統化、精細化，因此，我國應急服務類的標準需要在摸清底數的情況下，進行缺失標準的補充，盡快完善應急救援的軟實力。此外，應急服務標準應該加快推進應急救援隊伍相關標準的制修訂，在機構改革之前，我國的應急救援力量分專業(yè)分領域進行管理和救援，機構改革后，應急管理部將消防、森林、安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，實現了救援力量的跨領域和跨專業(yè)，救援隊伍相關標準的制修訂也應當注意統籌性和綜合性。

（3）及時進行現行標準的修訂工作。我國現行標齡過長的標準需要及時根據當前的現狀和形勢進行修訂，以適應我國應急產業(yè)的需求和發(fā)展。

3 結論

為了進一步提高我國應急產業(yè)水平，急需要構建科學合理的應急產業(yè)標準體系。為了使標準體系的分類更清晰明了，通過借鑒發(fā)達國家的標準體系現狀，構建了以應急產品和應急服務為主維度的應急產業(yè)標準體系框架，并將體系框架下沉到了第三層級。結合我國現狀，提出了下一步應急產業(yè)標準工作的建議：應該以加快基礎綜合性標準的研制、補充完善應急服務標準、及時修訂現行標齡過長標準為重點工作方向。