北流農(nóng)村土地征收制度改革研究

廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 黃國勇

廣西北流市啟動農(nóng)村土地征收制度改革，通過縮小征地范圍、完善征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建多元補(bǔ)償安置模式，有效縮小城鄉(xiāng)差距，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。改革的經(jīng)驗(yàn)主要是：制定土地征收制度改革政策，保障改革順利進(jìn)行；明確征地目錄，落實(shí)征地制度的公益性改革；完善土地征收制度體系，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益；制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高被征地農(nóng)民土地增值收益；創(chuàng)新多元補(bǔ)償安置，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。但改革也遇到集體經(jīng)濟(jì)組織不健全、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系不完善等困難。建議健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系。

近年來，北流市盡管在改善農(nóng)村面貌和提高農(nóng)民生活水平方面取得了一定的成效，但城鄉(xiāng)居民收入差距依然很大。通過農(nóng)村土地征收制度改革賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、縮小城鄉(xiāng)差距是北流市進(jìn)行農(nóng)村土地征收制度改革的內(nèi)在動因。同時(shí)，北流市政府對土地財(cái)政的依賴度較低。2016 年，北流市人均土地出讓金收入僅為582 元，遠(yuǎn)低于玉林市人均土地出讓金收入的4689 元，充分體現(xiàn)了北流市政府較低的土地財(cái)政依賴度特征，這為開展農(nóng)村土地征收制度改革提供了良好基礎(chǔ)。

根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國土資發(fā)〔2015〕35 號）要求， 2016年12 月，廣西北流市啟動農(nóng)村土地征收制度改革，通過縮小征地范圍、完善征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建多元補(bǔ)償安置模式，有效縮小城鄉(xiāng)差距，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

一、改革經(jīng)驗(yàn)

2016 年12 月至2018 年11 月，北流市對實(shí)施征收的土地進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估，按照民主協(xié)調(diào)機(jī)制，已與農(nóng)民簽訂土地征收協(xié)議509.25 公頃，其中已完成土地征收制度改革試點(diǎn)項(xiàng)目10 個(gè)批次17 宗用地，面積283.4 公頃。2019 年實(shí)施土地征收面積869.53公頃，實(shí)現(xiàn)國有建設(shè)用地供應(yīng)出讓（含劃撥）108 宗，供應(yīng)土地面積159.70 公頃，成交價(jià)款17.59 億元，其中：商業(yè)住宅用地35 宗，面積48.20 公頃，成交價(jià)款14.80 億元；公益性項(xiàng)目土地征收出讓56 宗，面積86.97 公頃。

（一）制定土地征收制度改革政策，保障改革順利進(jìn)行

北流市相繼出臺了《研究征地拆遷工作激勵(lì)獎懲措施有關(guān)問題的紀(jì)要》《北流市農(nóng)村土地征收管理辦法》《北流市農(nóng)村土地征收項(xiàng)目目錄》《北流市人民政府關(guān)于印發(fā)北流市征收土地地上附著物拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和果樹竹木及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》等4 項(xiàng)土地征收制度改革政策文件，并結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷修訂和完善，進(jìn)一步規(guī)范改革做法，這些政策制度增強(qiáng)了改革試點(diǎn)工作的針對性、指導(dǎo)性和操作性。

《研究征地拆遷工作激勵(lì)獎懲措施有關(guān)問題的紀(jì)要》提出適當(dāng)增加征地拆遷工作經(jīng)費(fèi)，給予參與征地拆遷工作的人員下鄉(xiāng)補(bǔ)助費(fèi)、加班費(fèi)，開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊項(xiàng)目工程建設(shè)領(lǐng)域黑惡勢力，明確責(zé)任、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、全面加快推進(jìn)征拆及安置區(qū)建設(shè)，分門別類盤活處置閑置土地，對征地拆遷工作表現(xiàn)突出人員給予獎勵(lì)和記功表彰，開展制度創(chuàng)新、實(shí)行終端依法依規(guī)靈活處理機(jī)制等工作方案?！侗绷魇腥嗣裾P(guān)于印發(fā)北流市征收土地地上附著物拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和果樹竹木及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（北政發(fā)〔2016〕46 號）規(guī)定在土地征收中，涉及征收農(nóng)民住房的，改變現(xiàn)行按地上附著物補(bǔ)償?shù)淖龇?，因地制宜采取重新安排宅基地、提供安置房等方式，保障和改善農(nóng)民居住條件，確保農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在確保農(nóng)民“戶有所居”條件和資源的前提下，也可采取貨幣補(bǔ)償方式。

（二）明確征地目錄，落實(shí)征地制度的公益性改革

針對公共利益界定這一難題，參照2017 年《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）中關(guān)于集體土地征收范圍的界定，參照劃撥用地目錄，北流市結(jié)合實(shí)際擬定了《北流市農(nóng)村土地征收項(xiàng)目目錄》，嚴(yán)格界定了公共利益用地范圍，將土地征收項(xiàng)目用地范圍縮減為21 類項(xiàng)目，不屬于土地征收目錄的嚴(yán)格禁止動用土地征收權(quán)，只有屬于征收目錄的項(xiàng)目才進(jìn)行征地，其他的通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市渠道保障用地。21 類公益性項(xiàng)目用地涵蓋了工業(yè)用地、商住用地、旅游用地、倉儲用地、公益用地等5 種土地用途，在明確征地范圍的同時(shí)配套規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍。

（三）完善土地征收制度體系，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益

北流市制定了《北流市農(nóng)村土地征收管理辦法》，詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村土地征收程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度、民主協(xié)商機(jī)制、公共利益建設(shè)項(xiàng)目認(rèn)定爭議解決機(jī)制、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容。

農(nóng)村土地征收程序依據(jù)“一評估（土地征收報(bào)批前開展風(fēng)險(xiǎn)評估）、二聽證（對土地征收、補(bǔ)償安置方案有要求舉行聽證的權(quán)利）、三公告（預(yù)公告、補(bǔ)償安置方案公告、批后公告）”的原則要求，內(nèi)容包括“預(yù)公告、土地調(diào)查、擬定土地征收補(bǔ)償安置方案、土地征收補(bǔ)償安置方案公示、土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂、征收方案報(bào)批、土地征收公告、異議處理、實(shí)施補(bǔ)償、土地交付”等一系列完整的征地流程，實(shí)行操作程序規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，征地程序體現(xiàn)“公開、公平、公正”， 切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，最大限度地減少因征地引發(fā)的矛盾。

建立土地征收矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，設(shè)立土地征收協(xié)調(diào)仲裁委員會。在土地征收前，仲裁委員會派出調(diào)查小組，查閱資料、實(shí)地走訪、調(diào)查問詢后，形成事前審查的初步意見。在土地征收報(bào)批前，土地征收項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或社區(qū)先行開展風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)施動態(tài)監(jiān)控化解，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的不穩(wěn)定隱患并調(diào)整完善對策措施，提高征地過程監(jiān)督管理水平。拓寬征地補(bǔ)償安置爭議解決渠道，總體由北流市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，自然資源行政主管部門和轄區(qū)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)總責(zé)，各相關(guān)職能部門、鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）共同開展。發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，征求被征地、被拆遷當(dāng)事人意見，當(dāng)事人同意行政調(diào)解的，由負(fù)責(zé)征地拆遷工作的負(fù)責(zé)人采用平等協(xié)商的辦法解決。若矛盾仍未解決或仍有異議的，可向司法機(jī)關(guān)申請仲裁解決。

（四）制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高被征地農(nóng)民土地增值收益

北流市積極探索創(chuàng)新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法，按區(qū)域范圍、條件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高和保障農(nóng)民土地增值收益。

通過對近年土地征收情況全面摸底，北流市于2018 年1 月制定了《北流市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)土地增值收益保障和土地征收補(bǔ)償工作方案》，采用“區(qū)片+安置類型”綜合測算模式，綜合考慮年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)、土地用途、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入和土地出讓收益分配情況等因素，按區(qū)域條件確定并試點(diǎn)實(shí)施了分區(qū)分類型土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將測算范圍劃分為兩個(gè)區(qū)域，分別為中心城區(qū)及其邊緣的城市郊區(qū)、靠近玉林市的城市郊區(qū)，以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。分安排和不安排留用地或宅基地安置兩種情況測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定分區(qū)分類的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

中心城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)及其邊緣300 米范圍內(nèi)的城市郊區(qū)（涉及北流鎮(zhèn)的潮塘村、鴨埌村、中靈村、涼水井村、九代村、白須村、河泉村，塘岸鎮(zhèn)的獨(dú)竹村、長塘村等的部分區(qū)域）、靠近玉林市城市規(guī)劃區(qū)郊區(qū)的鎮(zhèn)村（涉及新圩鎮(zhèn)白鳩江村、平安山村、陶山村、新圩村，塘岸鎮(zhèn)的金城村、塘岸村的部分區(qū)域），擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下：北流市政府給予安排留用地或宅基地安置的，擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為95.4 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，轉(zhuǎn)化為貨幣安置的，擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為140.4 元/㎡。

上述范圍外的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村地區(qū)，擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下：北流市政府給予安排留用地或宅基地安置的，擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為90.9 元/㎡；北流市政府不予安排留用地或宅基地安置，轉(zhuǎn)化為貨幣安置的，擬定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為135.9 元/㎡。

（五）創(chuàng)新多元補(bǔ)償安置，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)

北流市土地征收實(shí)施多種方式安置，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)利益。落實(shí)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，創(chuàng)新采用“3+N”多元補(bǔ)償安置模式，即以“集體留用地安置、宅基地住宅用地安置和貨幣安置”三選一為基礎(chǔ)，其他安置（社保、促就業(yè)、入股分紅）為補(bǔ)充。

被征地農(nóng)民可自愿選擇集體留用地安置、宅基地住宅用地安置和貨幣安置三種方式中的任一種進(jìn)行安置，征地安置更加切合農(nóng)民需求，能夠針對農(nóng)民自身情況提供更加合理的安置方式，切實(shí)保障了農(nóng)民權(quán)益。集體留用地安置是對被征地農(nóng)民集體按所征收的耕地面積的8%～12%安排三產(chǎn)用地，留用地不予安排國有建設(shè)用地，只安排集體建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地的，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地手續(xù)，土地用途以商業(yè)為主，可適當(dāng)兼容部分住宅。宅基地安置即根據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，在除城區(qū)30 米及其以上的主干道路周邊和征地所在鎮(zhèn)區(qū)20 米及其以上的主干道路周邊外的區(qū)域，盡量靠近原有村莊，可結(jié)合舊村（城中村）改造，劃定一定的區(qū)域范圍面積進(jìn)行安置；對涉及被征地的農(nóng)戶統(tǒng)一規(guī)劃分戶安排宅基地住宅用地，按征收的耕地面積的8%～12%給予安排宅基地住宅用地安置區(qū)。宅基地住宅用地安置區(qū)不予安排國有建設(shè)用地，只安排集體建設(shè)用地，以現(xiàn)狀毛地方式安排，涉及農(nóng)用地的，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地手續(xù)。貨幣安置即根據(jù)被征地農(nóng)民的意愿，自愿放棄集體留用地安置或宅基地住宅用地安置，選擇貨幣安置的，按土地征收補(bǔ)償?shù)母孛娣e統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)增加45 元/平方米，即一類區(qū)域范圍土地征收補(bǔ)償?shù)母孛娣e統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高至140.4 元/平方米，二類區(qū)域范圍內(nèi)土地征收補(bǔ)償?shù)母孛娣e統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高至135.9 元/平方米。試點(diǎn)實(shí)踐中，征地農(nóng)民更多地選擇留地安置或者留物業(yè)安置，獲取可持續(xù)的收益保障。

落實(shí)被征地農(nóng)民社會保障。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)北流市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法的通知》（北人社發(fā)〔2018〕40 號）規(guī)定給被征地農(nóng)民安排社保，凡符合條件的被征地農(nóng)民，納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系，按照國家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)的原則，明確集體和個(gè)人繳納部分的資金來源可從土地增值收益中落實(shí)。

促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)。北流市政府切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)的主體責(zé)任，通過為被征地農(nóng)民提供就業(yè)崗位，或者提供就業(yè)服務(wù)，有效解決被征地農(nóng)民的就近就業(yè)問題。設(shè)立北流市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園，優(yōu)先扶持被征地農(nóng)民入園創(chuàng)業(yè)，建立創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)平合，為被征地農(nóng)民提供免費(fèi)培訓(xùn)和推薦就業(yè)崗位，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。北流市銅石嶺景區(qū)通過閑置土地征收、農(nóng)地入市和土地流轉(zhuǎn)等方式獲得土地，在做好補(bǔ)償安置工作的同時(shí)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了600 多份就業(yè)崗位，月均收入4000元以上，促進(jìn)了被征地農(nóng)民就業(yè)。

探索村集體經(jīng)濟(jì)組織入股投資項(xiàng)目獲取收益的途徑。在通過農(nóng)地入市、土地征收和土地流轉(zhuǎn)等方式獲取土地的北流市銅石嶺景區(qū)，探索了“補(bǔ)償安置+就業(yè)+入股分紅”長效模式，除了做好補(bǔ)償安置工作和提供就業(yè)崗位，還為北流市民安鎮(zhèn)豐村提供了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目200 萬資金入股銅石嶺景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的機(jī)會，村集體每年獲得10 萬元分紅收入。

二、改革存在的困難

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織不健全

試點(diǎn)中農(nóng)村集體所有權(quán)主體不明、行使所有權(quán)的代表或委托機(jī)制不全，民主決策、管理和監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，制約了改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)。自20 世紀(jì)80年代實(shí)施“分田到戶”后，北流市集體土地落實(shí)到個(gè)人承包使用，導(dǎo)致只有農(nóng)村集體組織，無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，農(nóng)村集體土地管理缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地管理中的議事決策、民主監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)管理、服務(wù)群眾、糾紛調(diào)處等機(jī)制難以建立。同時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織不健全，改革過程中容易出現(xiàn)越位、包辦現(xiàn)象，群眾和集體的積極性、主動性難以發(fā)揮，改革合力難以凝聚。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系不完善

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系不完善，主要表現(xiàn)在級別基準(zhǔn)地價(jià)、不同土地用途基準(zhǔn)地價(jià)不完善，沒有按照商服、住宅、工業(yè)、公共服務(wù)等土地用途評估項(xiàng)目用地的基準(zhǔn)地價(jià)。

三、改革建議

（一）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體土地征收涉及到每一個(gè)農(nóng)民的切身重大利益，需依據(jù)法律規(guī)定并結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有權(quán)主體和組織形式，完善集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制，規(guī)范農(nóng)民集體土地所有權(quán)的代表或授權(quán)等形式和程序，有利于強(qiáng)化集體土地資產(chǎn)處置、利益分配的民主決策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的合法權(quán)益。

（二）制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系

結(jié)合土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素綜合評估建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，從而有效加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地同地同權(quán)同價(jià)，為農(nóng)村土地征收提供參照標(biāo)準(zhǔn)。