《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的遵約困境及其作用機(jī)制的改善*

葉子燕 翟珮玉

(華東政法大學(xué),上海 200050)

一、 問(wèn)題的提出:《條例(2005)》陷入遵約困境

COVID-19疫情引發(fā)了全球公共健康領(lǐng)域?qū)τ谌騻魅静》揽胤芍贫燃耙?guī)范遵守的關(guān)注。SARS疫情為2005年修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》提供了重要的動(dòng)力,2020年的COVID-19疫情同樣集中暴露了15年來(lái)《條例(2005)》應(yīng)對(duì)全球傳染病防治的短板,其遵約困境尤其應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注。《國(guó)際衛(wèi)生條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)是世界衛(wèi)生組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)世衛(wèi)組織)依其創(chuàng)立公約和基本文件——《世界衛(wèi)生組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》)第2條(k)、第21條(a)授權(quán)通過(guò)的“預(yù)防疾病于國(guó)際間蔓延”的規(guī)章,是世衛(wèi)組織開(kāi)展傳染病防控等工作的核心法律制度。根據(jù)《組織法》第22條,各國(guó)必須主動(dòng)“選擇退出”,否則將自動(dòng)受到《條例》約束。《條例》可以在沒(méi)有國(guó)家明示同意的情況下對(duì)其施加具有約束力的義務(wù),這一現(xiàn)象在國(guó)際法中并不常見(jiàn),展現(xiàn)了世衛(wèi)組織制定規(guī)章的權(quán)威性[1]。同時(shí),《條例》也具有典型的國(guó)際條約之特點(diǎn),如允許會(huì)員國(guó)提出保留和非世衛(wèi)組織成員國(guó)參加條約成為締約國(guó)等[2]?！稐l例》對(duì)成員國(guó)具有法律約束力,成員國(guó)應(yīng)遵守協(xié)議規(guī)定的公共衛(wèi)生義務(wù),這關(guān)乎世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)全球?qū)箓魅静】缇硞鞑サ穆毮軐?shí)現(xiàn)。部分締約國(guó)各種不遵約現(xiàn)象廣泛存在,其背后有著復(fù)雜交錯(cuò)的成因,其中,核心能力建設(shè)不足,對(duì)于可能構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(PHEIC)的傳染病通報(bào)不及時(shí),容易施加不必要的貿(mào)易和旅行限制是主要的問(wèn)題。

本文試圖從違約現(xiàn)象和成因分析《條例(2005)》的遵約困境,從建構(gòu)全球傳染病防治共同體理念、立法和實(shí)施層面探究《條例(2005)》作用機(jī)制的改善,促進(jìn)國(guó)家遵約和國(guó)際合作,增強(qiáng)世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)力。

二、不遵約的表現(xiàn)與成因

(一)廣泛存在的不遵約現(xiàn)象

1.核心能力建設(shè)不足

《條例(2005)》要求,每個(gè)締約國(guó)在世衛(wèi)組織支持下“盡快”滿(mǎn)足監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)核心能力的要求,國(guó)家核心能力建設(shè)是傳染病防控的基礎(chǔ)?！稐l例(2005)》最初確定的發(fā)展核心能力的最后期限為2012年6月15日,193個(gè)締約國(guó)中只有42個(gè)締約國(guó)確保其領(lǐng)土具備并發(fā)揮核心能力,其余實(shí)施計(jì)劃有困難的締約國(guó)可要求延長(zhǎng)2年。至2014年6月15日,共64個(gè)締約國(guó)宣稱(chēng)達(dá)到《條例(2005)》的核心能力要求,81 個(gè)締約國(guó)要求把實(shí)施截止日期再延期2年,48 個(gè)締約國(guó)未向世衛(wèi)組織傳達(dá)其意圖[3]。至2019年,世衛(wèi)組織所有區(qū)域能力的平均值僅為63%,經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家沒(méi)有足夠的資金投入建設(shè)核心能力,財(cái)政和技術(shù)資源援助的缺失使得這些國(guó)家無(wú)力監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)傳染病,同時(shí)也將對(duì)全球傳染病防控帶來(lái)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2.疫情通報(bào)不及時(shí)

《條例(2005)》第6條規(guī)定了締約國(guó)歸口單位有向世衛(wèi)組織通報(bào)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的、可能構(gòu)成PHEIC的所有事件。此類(lèi)信息能引起世衛(wèi)組織和世界各國(guó)警覺(jué),積極做好防控傳染病跨境傳播的準(zhǔn)備。而實(shí)踐中,世衛(wèi)組織對(duì)是否宣布PHEIC采取的是“是與否,二擇一”的決策機(jī)制,定性的反應(yīng)時(shí)間長(zhǎng),導(dǎo)致了一些締約國(guó)的不滿(mǎn)。加上通報(bào)疫情后可能面臨的其他國(guó)家的過(guò)激反應(yīng)措施(包括限制航班、限制貨物運(yùn)輸?shù)?所導(dǎo)致的國(guó)家利益受損,疫情發(fā)生國(guó)傾向選擇遲延通報(bào)或隱瞞疫情。如在2012年,沙特阿拉伯因未能分享有關(guān)其中東呼吸綜合征病例的信息和遲交的報(bào)道而備受?chē)?guó)際批評(píng)。此次新冠疫情暴發(fā)以來(lái),有西方國(guó)家也曾以中國(guó)“隱瞞疫情”為由提起訴訟。事實(shí)上,中國(guó)在2020年1月3日已及時(shí)向世衛(wèi)組織通報(bào)了根據(jù)《不明原因的病毒性肺炎防控“三早”方案》這一決策文件可能構(gòu)成PHEIC的疫情信息。該文件出自國(guó)家衛(wèi)生健康委于2020年1 月2日對(duì)公共衛(wèi)生信息的評(píng)估認(rèn)定,中國(guó)在24小時(shí)內(nèi)履行通報(bào)義務(wù),符合《條例(2005)》第6條關(guān)于通報(bào)的要求[4]。中國(guó)一直與世衛(wèi)組織保持聯(lián)絡(luò)、分享信息,為防控疫情擴(kuò)散所采取的各項(xiàng)強(qiáng)有力應(yīng)對(duì)措施得到了世衛(wèi)組織的認(rèn)可。

3.容易施加不必要的貿(mào)易和旅行限制

《條例(2005)》第43條第3款規(guī)定,締約國(guó)在執(zhí)行對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾措施的額外衛(wèi)生措施時(shí),應(yīng)向世衛(wèi)組織提供行動(dòng)的公共衛(wèi)生依據(jù)和科學(xué)信息?！稐l例(2005)》第三編中規(guī)定世衛(wèi)組織可以針對(duì)特定的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布臨時(shí)建議或長(zhǎng)期建議。世衛(wèi)組織的建議具有軟法屬性,不產(chǎn)生強(qiáng)制約束力,通過(guò)道德或利益導(dǎo)向促使成員國(guó)基于自愿而遵守。當(dāng)締約國(guó)意識(shí)到突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能產(chǎn)生的安全威脅,考慮到國(guó)內(nèi)衛(wèi)生安全利益,往往選擇無(wú)視建議。2017年,在剛果的埃博拉疫情和馬達(dá)加斯加鼠疫期間,有締約國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情采取對(duì)國(guó)際交通造成干擾的額外措施且未曾向世衛(wèi)組織提供執(zhí)行措施的公共衛(wèi)生理由。COVID-19疫情發(fā)生后,盡管世衛(wèi)組織建議各國(guó)不要對(duì)經(jīng)歷COIVD-19暴發(fā)的國(guó)家實(shí)施貿(mào)易和旅行限制措施,仍有部分締約國(guó)采取限制對(duì)華貿(mào)易往來(lái)、禁止在華人員入境等行為,《柳葉刀》發(fā)表評(píng)論文章稱(chēng),這些實(shí)施額外衛(wèi)生措施的國(guó)家中至少有2/3沒(méi)有向世衛(wèi)組織報(bào)告并提供依據(jù)[5]。

(二)不遵約的成因

1.國(guó)家利益驅(qū)動(dòng)的單邊行動(dòng)

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下,成員國(guó)陷入“囚徒困境”式博弈是實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理的巨大挑戰(zhàn)?！扒敉嚼Ь场币馕吨總€(gè)締約國(guó)都必須在對(duì)其他締約國(guó)的決定不知情的情況下決定遵守或不遵守國(guó)際法,此時(shí)各國(guó)傾向選擇不遵守相關(guān)義務(wù)以實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益最大化。國(guó)家將自身利益作為是否履行《條例(2005)》的根據(jù),當(dāng)守約的成本超過(guò)收益時(shí),國(guó)家為維護(hù)自身利益會(huì)選擇不履行相關(guān)的國(guó)際法義務(wù)。疫情國(guó)履行條例項(xiàng)下的及時(shí)通報(bào)疫情義務(wù),反而會(huì)遭到其他國(guó)家的過(guò)激反應(yīng),因不適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易和旅行限制措施而遭受經(jīng)濟(jì)損失。

這種博弈論對(duì)成員國(guó)履行義務(wù)造成的阻礙,1991年秘魯霍亂疫情就是典型的例證。秘魯根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定向世衛(wèi)組織通報(bào)了其境內(nèi)暴發(fā)了霍亂,然而秘魯?shù)氖丶s行為非但沒(méi)有得到國(guó)際社會(huì)正面的激勵(lì)反饋,反而遭到其他國(guó)家實(shí)施的食品和貿(mào)易禁運(yùn),總經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到7.7億美元[6]。在類(lèi)似情況下,意識(shí)到遵約負(fù)面結(jié)果的其他成員國(guó)可能會(huì)選擇隱瞞疫情而不愿承受遵守義務(wù)帶來(lái)的潛在經(jīng)濟(jì)損失。更有甚者,如美國(guó)在新冠疫情暴發(fā)后,先后宣布凍結(jié)對(duì)世衛(wèi)組織的資金支援和退出世衛(wèi)組織,這一系列單方面為了國(guó)家利益的行為,所導(dǎo)致的是更加高昂的抗疫成本與爆發(fā)性的病例增長(zhǎng),同時(shí)降低了全球公共衛(wèi)生治理的效率。

2.國(guó)家主權(quán)與全球公共衛(wèi)生治理的矛盾

主權(quán)是國(guó)家的根本利益,1648年威斯特伐利亞會(huì)議后,國(guó)際社會(huì)建立起威斯特伐利亞治理體系,奉行國(guó)家享有獨(dú)立主權(quán)和絕對(duì)不受干涉的原則。但這一體系并不能解決國(guó)家層面之上產(chǎn)生的公共問(wèn)題,如傳染病防治這一國(guó)際公共安全問(wèn)題,僅靠國(guó)家自決難以應(yīng)對(duì),需要國(guó)家讓渡部分權(quán)力給世衛(wèi)組織這一超越國(guó)家層面的國(guó)際機(jī)構(gòu),接受其領(lǐng)導(dǎo)并自覺(jué)遵約?！昂笸固胤ダ麃嗴w系”[7]的建設(shè)過(guò)程中,各締約國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理的主權(quán)讓渡上十分謹(jǐn)慎?！稐l例(2005)》第5條規(guī)定的監(jiān)測(cè)條款授權(quán)世衛(wèi)組織對(duì)主權(quán)國(guó)家的公共衛(wèi)生能力標(biāo)準(zhǔn)作出強(qiáng)制性規(guī)定,并要求成員國(guó)通報(bào)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,第10條規(guī)定的核實(shí)條款等義務(wù)設(shè)定都在一定程度上影響了締約方的主權(quán)。在《條例(2005)》修訂之前,只有締約國(guó)的官方機(jī)構(gòu)才能通報(bào)世衛(wèi)組織有關(guān)傳染病暴發(fā)的信息,而《條例(2005)》引入了“非官方信息”的渠道,這降低了有關(guān)重大疾病事件的成員國(guó)官方報(bào)告的法律重要性,換言之,傷害了國(guó)家主權(quán)的權(quán)威性。成員國(guó)受“絕對(duì)主權(quán)”觀影響,往往傾向于選擇不與世衛(wèi)組織及其他締約國(guó)分享公共衛(wèi)生信息,對(duì)參加全球集體衛(wèi)生合作持消極態(tài)度。

3.《條例(2005)》問(wèn)責(zé)和執(zhí)行機(jī)制的缺失

《條例(2005)》旨在成員國(guó)主權(quán)利益和防止疾病國(guó)際傳播的全球共同利益之間達(dá)成平衡,針對(duì)利益沖突之間的斡旋和妥協(xié)滲透在條例規(guī)則當(dāng)中。首先,《條例(2005)》不包含對(duì)未遵守規(guī)定的國(guó)家實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。盡管存在一些軟法機(jī)制,但是沒(méi)有強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制可以確保成員國(guó)的遵守,各成員國(guó)往往作出承諾但不一定履行承諾,對(duì)條例項(xiàng)下的義務(wù)則加以忽略。責(zé)任追究機(jī)制的缺失助長(zhǎng)了上文中出現(xiàn)的成員國(guó)針對(duì)疫情國(guó)采取過(guò)激反應(yīng)措施、疫情國(guó)隱瞞、延遲疫情信息的通報(bào)等行為。其次,《條例(2005)》未授權(quán)世衛(wèi)組織在沒(méi)有國(guó)家行動(dòng)的情況下對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件采取干預(yù)行動(dòng)。因此,成員國(guó)的歸口單位向世衛(wèi)組織通報(bào)境內(nèi)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和負(fù)責(zé)當(dāng)局所采取的衛(wèi)生措施后,世界衛(wèi)生組織的從屬性工作定位使其無(wú)權(quán)干涉成員國(guó)具體采取的衛(wèi)生措施[8]。此外,《條例(2005)》仍然只關(guān)注于監(jiān)測(cè),世衛(wèi)組織只能建議其域內(nèi)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的締約國(guó)或其他締約國(guó)采取措施,而這種建議的效力實(shí)現(xiàn),完全依賴(lài)于成員國(guó)的自愿接受。缺少確保各國(guó)履行《條例》義務(wù)所必需的相關(guān)問(wèn)責(zé)和執(zhí)行機(jī)制,傳染病全球防控的衛(wèi)生治理機(jī)制將是被動(dòng)和不完善的。

三、遵約的理念支撐:全球公共衛(wèi)生治理共同體

(一)著眼于國(guó)家利益之局限

國(guó)際公共衛(wèi)生治理涉及多層次、多方面的關(guān)系,無(wú)法用成本—收益分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型簡(jiǎn)單闡釋?！稐l例(2005)》為成員國(guó)提供了衛(wèi)生治理的行動(dòng)準(zhǔn)則,若只著眼于本國(guó)利益,對(duì)國(guó)際法規(guī)則有選擇地遵守從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將會(huì)引發(fā)治理危機(jī),破壞國(guó)際社會(huì)秩序。某些西方國(guó)家面對(duì)疫情未采取果斷的措施,削弱了《條例(2005)》的影響力并加速疫情暴發(fā)和蔓延,人民的生命健康安全面臨嚴(yán)重威脅。究其背后成因,隨著新興經(jīng)濟(jì)體的蓬勃發(fā)展,發(fā)展中國(guó)家成員的影響力不斷上升,曾以強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力主導(dǎo)世衛(wèi)組織運(yùn)行的國(guó)家不能繼續(xù)有效主導(dǎo)[9],于是推行本國(guó)優(yōu)先的單邊主義政策,退出全球治理合作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,國(guó)家基于短視的國(guó)家利益考量而有選擇性地遵守《條例(2005)》會(huì)導(dǎo)致其他國(guó)家仿效[10],如果國(guó)家都通過(guò)暫停資助甚至是“退群”的方式促使世衛(wèi)組織遵從他們的政治意愿和國(guó)家利益,將會(huì)給全球傳染病防控體系帶來(lái)重創(chuàng),損害國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的自我利益。

(二)共同體理念的補(bǔ)位

遵約是國(guó)際衛(wèi)生法成功的關(guān)鍵要素之一,集體行動(dòng)對(duì)于改善全球健康威脅至關(guān)重要。公共衛(wèi)生問(wèn)題最重要的特征是不可分性,其產(chǎn)生的影響波及所有世衛(wèi)組織成員國(guó),問(wèn)題的解決需要建立在合作基礎(chǔ)上的全球公共政策規(guī)劃而非單邊的個(gè)體決策[11]。從社會(huì)的角度來(lái)看,非物質(zhì)因素,如觀念和規(guī)范,也能有效地引導(dǎo)國(guó)家行為,建構(gòu)國(guó)家身份認(rèn)同和利益偏好,有利于國(guó)家從強(qiáng)制遵從國(guó)際衛(wèi)生法轉(zhuǎn)向自愿、習(xí)慣性遵守,減少違約。

在應(yīng)對(duì)疫情的過(guò)程中,習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體理念的重要性。這一理念已被寫(xiě)入聯(lián)合國(guó)決議,正逐步向國(guó)際法基本原則的方向發(fā)展[12]。人類(lèi)命運(yùn)共同體視角下全球傳染病防治共同體的構(gòu)建,需要世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)各國(guó)凝聚共識(shí),加強(qiáng)合作。國(guó)家利益驅(qū)動(dòng)的單邊主義追逐將產(chǎn)生全球化逆轉(zhuǎn),而共同體視角下的團(tuán)結(jié)合作則會(huì)推動(dòng)國(guó)際衛(wèi)生法的發(fā)展,維護(hù)多邊體制、全球經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)健康。此外,“溝通協(xié)商是化解分歧的有效之策。各國(guó)有責(zé)任維護(hù)國(guó)際法治權(quán)威,依法行使權(quán)利,善意履行義務(wù)”[13],共同參與、合作協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的協(xié)商互動(dòng)。在共同體內(nèi)部通過(guò)協(xié)商互動(dòng)解決問(wèn)題,總好過(guò)彼此僵持陷入違約的惡性循環(huán)。

國(guó)際傳染病防控法律制度的完善需要共同體視角下合作與溝通等價(jià)值觀的建構(gòu)以促成多元主體團(tuán)結(jié)一致,而共同體理念在傳染病防治領(lǐng)域的落實(shí)也需要世衛(wèi)組織引導(dǎo)和國(guó)際法語(yǔ)言的保駕護(hù)航。兩者相輔相成構(gòu)建全球傳染病防治共同體,不斷改善國(guó)際衛(wèi)生法的作用機(jī)制。

四、共同體視角下《條例(2005)》作用機(jī)制的改善

(一)立法層面:強(qiáng)化法律約束力

1.建立可靠、透明的PHEIC審議機(jī)制

就此次COVID-19而言,中國(guó)雖然及時(shí)向世衛(wèi)組織通報(bào)了疫情信息,《條例(2005)》也未能促進(jìn)世衛(wèi)組織迅速宣布PHEIC,總干事對(duì)于“二擇一”的PHEIC決定方式表達(dá)了失望之情。宣布PHEIC的作用僅限于疫情蔓延的后期,疫情暴發(fā)前期在動(dòng)員國(guó)家和國(guó)際資源以及指導(dǎo)多部門(mén)行動(dòng)等方面發(fā)揮效能不足?！稐l例(2005)》附件二所載的條文并不包含多階段的聲明,應(yīng)在保留PHEIC的前提下建立防控傳染病的中間預(yù)警等級(jí)制度,即有梯度的應(yīng)對(duì)機(jī)制。分級(jí)式的響應(yīng)機(jī)制將更確切地評(píng)估公共衛(wèi)生事件的緊急程度[14],以期在早期響應(yīng)階段動(dòng)員更廣泛的成員國(guó)。此外,突發(fā)事件委員會(huì)以往發(fā)布的PHEIC聲明因與《條例(2005)》確立的標(biāo)準(zhǔn)不一而陷入爭(zhēng)議。突發(fā)事件委員會(huì)需要采用更加標(biāo)準(zhǔn)化和透明的流程來(lái)評(píng)估PHEIC,并公開(kāi)其決策過(guò)程。為確保國(guó)際社會(huì)對(duì)突發(fā)事件委員會(huì)的分析和決策有全面的了解,突發(fā)事件委員會(huì)的正式報(bào)告應(yīng)包含已確定的《條例(2005)》標(biāo)準(zhǔn)的所有必要信息,官方聲明必須明確說(shuō)明《條例(2005)》的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中是否均得到滿(mǎn)足,以證明其認(rèn)定構(gòu)成PHEIC與否的決定是合法且合理的。

透明度是善治的核心,正如國(guó)際法協(xié)會(huì)在《國(guó)際組織的問(wèn)責(zé)制研究》中所提到的,“透明度原則驗(yàn)證和捍衛(wèi)了所做決定以及決策過(guò)程的合法性”。力求在突發(fā)事件委員會(huì)中圍繞構(gòu)成PHEIC聲明的理由更加合理和透明,這將有助于在未來(lái)的審議程序中獲取更多成員國(guó)的理解與支持。促使發(fā)生疫情的國(guó)家忠實(shí)地遵守公開(kāi)要求,向世衛(wèi)組織通報(bào)準(zhǔn)確和足夠詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息。

2.靈活監(jiān)管額外衛(wèi)生措施的施行

《條例(2005)》僅對(duì)額外衛(wèi)生措施規(guī)定了最低限度的標(biāo)準(zhǔn),缺乏關(guān)于在何種程度上可以實(shí)施強(qiáng)制性、附加性衛(wèi)生措施的明確規(guī)定。面對(duì)成員國(guó)防控疫情中采取的不合理的限制措施,相比通過(guò)描述理想中成員國(guó)應(yīng)采取措施的方式進(jìn)行正面立法,引入源于美國(guó)稅法的“逐步淘汰規(guī)則”更加切實(shí)可行?！爸鸩教蕴?guī)則”在稅收中的應(yīng)用有助于“根據(jù)每個(gè)人的納稅能力實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦所得稅的個(gè)人化”[15]。同樣,管理國(guó)際衛(wèi)生措施的法規(guī)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)流行疾病的嚴(yán)重程度和傳播特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化處理。具體而言,2014年埃博拉病毒的傳播途徑僅限于直接的體液接觸感染,旅行禁令顯然不是限制其傳播的有效手段。但針對(duì)一些具有人際傳播特性的大流行疾病如COVID-19,采取旅行限制等措施能夠有效阻止病毒的傳播。

“逐步淘汰規(guī)則”將指引成員國(guó)何時(shí)以及在何種程度上實(shí)施某些旅行貿(mào)易限制。世衛(wèi)組織通過(guò)分析衛(wèi)生措施的類(lèi)型以及對(duì)抗具有相似特征的各類(lèi)傳染病的衛(wèi)生措施的有效程度,明示在何種情況下旅行禁令和其他限制措施既可行又經(jīng)科學(xué)證明有效。傳染病大流行發(fā)生時(shí),根據(jù)已通報(bào)的病例數(shù)、受影響國(guó)家數(shù)、感染擴(kuò)散速率等參數(shù)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)確定特定傳染病達(dá)到某個(gè)閾值,此時(shí)將允許或禁止實(shí)施特定的衛(wèi)生措施(如貿(mào)易、旅行限制措施等)[16]。這種監(jiān)管方式將提高《條例(2005)》的靈活性,同時(shí)強(qiáng)化成員國(guó)積極遵守《條例(2005)》的動(dòng)機(jī)。

3.推動(dòng)制定《全球衛(wèi)生框架公約》

《條例(2005)》缺乏強(qiáng)健有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制,而“牙齒”和執(zhí)行力對(duì)于促進(jìn)締約國(guó)遵約顯然是必要的。條例本身依賴(lài)于各國(guó)自愿遵守、相互監(jiān)督的特點(diǎn)決定了直接引入強(qiáng)制性問(wèn)責(zé)機(jī)制并不可行。建立傳染病防控的《全球衛(wèi)生框架公約》(Framework Convention on Global Health,FCGH)有助于提供一個(gè)新的法律工具闡明和落實(shí)成員國(guó)責(zé)任[17]。如何應(yīng)對(duì)推動(dòng)公約制定過(guò)程中各國(guó)政府可能的抵制與退縮?可以動(dòng)員民間社會(huì)通過(guò)自下而上的壓力施加促使各國(guó)政府在政治利益考量之下采取行動(dòng)。目前,FCGH的擁護(hù)者在日內(nèi)瓦成立了FCGH聯(lián)盟,該組織通過(guò)不斷地倡導(dǎo)與動(dòng)員,力求在世界范圍提高FCGH的知名度,并帶動(dòng)民間社會(huì)、社區(qū)成員、衛(wèi)生工作者、學(xué)者和政府的理解和支持,以期最終推動(dòng)公約的談判。

FCGH的主要目的是圍繞傳染病防控編織一個(gè)“問(wèn)責(zé)網(wǎng)”以確保對(duì)公約的有效遵守,包括遵約激勵(lì)機(jī)制和違約征信制度兩個(gè)方面。遵約激勵(lì)機(jī)制對(duì)于積極履行傳染病防控國(guó)際合作義務(wù)的國(guó)家給予相應(yīng)的支持,如給予履約程度較高國(guó)家的國(guó)民擔(dān)任全球衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)會(huì),設(shè)立基金對(duì)受他國(guó)防疫措施影響國(guó)家給予事后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?違約征信制度對(duì)于瞞報(bào)疫情、拒絕共享公共衛(wèi)生信息、不實(shí)核查非官方信息的成員國(guó)以及惡意采取過(guò)度的限制措施的國(guó)家進(jìn)行記錄并公開(kāi),作為世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)成員資格及在世衛(wèi)組織享有何種權(quán)利的評(píng)判依據(jù)[18]。鑒于全球衛(wèi)生治理現(xiàn)存的“赤字”,FCGH是一次全新的嘗試。共同體理念下的全球傳染病防控需要國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和共識(shí),FCGH的訂立也可以借鑒《聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架公約》,重塑世衛(wèi)組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家的遵約機(jī)制。

(二)實(shí)施層面:構(gòu)建橫向和縱向的共同體互動(dòng)關(guān)系

法律的生命在于付諸實(shí)施,以《條例(2005)》為代表的國(guó)際傳染病防控法律制度在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)構(gòu)建橫向和縱向的共同體互動(dòng)關(guān)系。一方面,需要世衛(wèi)組織這一權(quán)威機(jī)構(gòu)努力促成平權(quán)國(guó)家間以及不同國(guó)際組織間積極的橫向合作互動(dòng)關(guān)系,推動(dòng)全球傳染病防控共同體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)合作。另一方面,也需要世衛(wèi)組織的角色功能強(qiáng)化,由協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向監(jiān)督升級(jí),確保國(guó)家遵守《條例(2005)》的條約義務(wù),實(shí)施旨在保障公共衛(wèi)生安全的有效措施。

1.橫向協(xié)調(diào)關(guān)系

《組織法》第2條(a)賦予世衛(wèi)組織在國(guó)際衛(wèi)生工作中領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能,在共同體建構(gòu)和《條例》實(shí)施過(guò)程中,世衛(wèi)組織強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下的溝通和協(xié)商至關(guān)重要。首先,《條例(2005)》第49條規(guī)定了世衛(wèi)組織與締約國(guó)就公共衛(wèi)生事件、締約國(guó)采取的衛(wèi)生措施和世衛(wèi)組織臨時(shí)建議等事項(xiàng)保持溝通的義務(wù),這種溝通便于世衛(wèi)組織追蹤國(guó)家履約狀態(tài)和協(xié)調(diào)利益訴求,推動(dòng)共同價(jià)值觀的形成和國(guó)家的遵約。例如,在2018年印度喀拉拉邦的尼帕病毒疫情期間,世衛(wèi)組織建議不實(shí)施任何旅行和貿(mào)易限制,并與實(shí)施禁令的5個(gè)締約國(guó)進(jìn)行互動(dòng),有2個(gè)國(guó)家解除了禁令,雖然比例不高,但這證實(shí)了通過(guò)對(duì)話(huà)和溝通引導(dǎo)國(guó)家行為的可行性,此過(guò)程也利于國(guó)家內(nèi)化世衛(wèi)組織規(guī)范和共同體理念,而將具有可操作性的溝通路徑制度化有助于提高世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)功效。

其次,共同體理念下國(guó)家之間的溝通有利于不同價(jià)值取向的國(guó)家通過(guò)較為平和的對(duì)話(huà)而非零和博弈對(duì)立來(lái)重新審視國(guó)家利益,限制措施并不能完全制止疫情的傳播,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效應(yīng)對(duì)才能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)國(guó)家之間的互動(dòng)以及世衛(wèi)組織參與可以形成和影響各方對(duì)自身利益的理解[19],通過(guò)協(xié)商明確限制措施的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案,促進(jìn)國(guó)際合作。

再次,世衛(wèi)組織與其他機(jī)構(gòu)之間的持續(xù)協(xié)調(diào)關(guān)系也很重要,《條例(2005)》第14條指出,對(duì)屬于其他國(guó)際組織職責(zé)范圍的事項(xiàng),世衛(wèi)組織應(yīng)與該組織或機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)活動(dòng)。參與全球傳染病防控的組織眾多,如世界銀行、世界貿(mào)易組織、慈善基金會(huì)、國(guó)家發(fā)展機(jī)構(gòu)和公民社會(huì)組織,多元組織碎片化立法和無(wú)計(jì)劃、多方向的治理將削弱世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和治理效率[20]。在構(gòu)建全球傳染病防控共同體的理念下,世衛(wèi)組織在貿(mào)易、資金和全球治理等問(wèn)題上與其他組織有建立聯(lián)系的基礎(chǔ),應(yīng)積極協(xié)調(diào)爭(zhēng)取框架合作從而明確職能劃分,如建立伙伴關(guān)系和定期信息交流的有效渠道,接納非政府組織參加治理會(huì)議等。通過(guò)相互溝通和影響,定位各組織輪廓,分配權(quán)限,共享共同體理念并形成對(duì)全球傳染病防控規(guī)范的共同認(rèn)知,促成更好的協(xié)調(diào)和合力。

2.縱向監(jiān)督關(guān)系

共同體理念下的合作共享可以補(bǔ)充和修正國(guó)家利益驅(qū)動(dòng)下的利己觀念,《條例(2005)》的縱向?qū)嵤┩ㄟ^(guò)制定和修訂國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生立法實(shí)現(xiàn)與《條例》協(xié)調(diào)統(tǒng)一,強(qiáng)化國(guó)家遵守《條例》的內(nèi)在動(dòng)力和習(xí)慣形成[21],建構(gòu)國(guó)家在傳染病防控共同體理念下的行為偏好。

世衛(wèi)組織的功能由協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向監(jiān)督則可為縱向關(guān)系的建構(gòu)提供保障,通過(guò)監(jiān)督互動(dòng)推動(dòng)《條例(2005)》規(guī)則和價(jià)值的國(guó)內(nèi)法化。一方面,需要世衛(wèi)組織不斷完善監(jiān)測(cè)和評(píng)估國(guó)別公共衛(wèi)生法及法律系統(tǒng)的工具和分析框架,監(jiān)督國(guó)家通過(guò)制度內(nèi)化強(qiáng)化對(duì)《條例(2005)》的實(shí)施和遵守;另一方面,世衛(wèi)組織需加強(qiáng)對(duì)《組織法》第63條下國(guó)家報(bào)告義務(wù)履行的監(jiān)督,通過(guò)密切聯(lián)絡(luò)、追蹤監(jiān)測(cè)和互動(dòng)溝通建構(gòu)縱向監(jiān)督關(guān)系,促進(jìn)《條例(2005)》在國(guó)內(nèi)法的實(shí)施以支持全球衛(wèi)生治理。

五、結(jié)語(yǔ)

在全球化的浪潮下,面對(duì)非傳統(tǒng)的安全威脅,人類(lèi)命運(yùn)休戚與共?！稐l例(2005)》作為全球公共衛(wèi)生治理的核心法律框架,其遵約困境有目共睹。以《條例(2005)》為代表的國(guó)際衛(wèi)生法如何在傳染病防控領(lǐng)域扮演更加積極的角色,需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的共同利益探索。人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體的理念順應(yīng)時(shí)代的潮流,摒棄絕對(duì)的主權(quán)觀念,團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的傳染病威脅,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要載體。中國(guó)應(yīng)始終保持與世衛(wèi)組織的積極合作,以共同體理念為指導(dǎo)展開(kāi)協(xié)作配合,呼吁各國(guó)共同努力遏制疫情傳播,通過(guò)中國(guó)智慧、中國(guó)方案的運(yùn)用和推廣不斷加強(qiáng)自身話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力,肩負(fù)起大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。