上海市社區(qū)規(guī)劃師制度初探
——以《徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度實施辦法》為例

趙丹羽

北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

1 社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展趨勢

1.1 社區(qū)規(guī)劃師的起源

社區(qū)規(guī)劃師的概念起源于20世紀(jì)50年代的西方國家。二戰(zhàn)后，英美等國社會經(jīng)濟(jì)重建基本完成，現(xiàn)代意義上的“城市更新”全面展開，如何長久地推動社會進(jìn)步，找到城市更新的內(nèi)在驅(qū)動力，切實解決交通擁堵、居住環(huán)境擁擠、品質(zhì)不佳等“城市病”，成為城市規(guī)劃的重點關(guān)注問題。

1949年美國頒布《住宅法案》，標(biāo)志著城市更新由“推倒重建”階段正式轉(zhuǎn)向“鄰里修復(fù)”階段。自此，國內(nèi)外城市建設(shè)的重心逐漸由自上而下關(guān)注物質(zhì)空間的居住環(huán)境改善轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、多元社會主體共同參與的公共環(huán)境提升?；谝陨媳尘?，社區(qū)規(guī)劃師這一面向社區(qū)規(guī)劃而產(chǎn)生的傳統(tǒng)城市規(guī)劃從業(yè)者的轉(zhuǎn)型角色應(yīng)運而生，旨在以社區(qū)為基本單元，從改善居住環(huán)境入手，探究一系列“城市病”背后所反映的真實問題及內(nèi)在動因，為社區(qū)更新提供政策、設(shè)計、實施，甚至運營全鏈條的綜合策略。

1.2 國內(nèi)社區(qū)規(guī)劃師發(fā)展的背景條件及必然趨勢

我國進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化時期以來，城市發(fā)展從增量建設(shè)的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪績?yōu)化和精明增長相結(jié)合的模式。隨之而來的是城市規(guī)劃的研究對象由單一的物質(zhì)空間轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)與社會空間并重。由于已有建成區(qū)空間生產(chǎn)邏輯的復(fù)雜性，城市研究的空間載體迫切需要在滿足具備管理屬性的同時縮小面積。社區(qū)作為城市人居環(huán)境的最小社會空間單元，勢必成為研究存量時期空間、社會及治理體系三者關(guān)系的最佳單元。

近年來，社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展逐漸成為城市規(guī)劃學(xué)界的重點研究對象。2015年，中央城市工作會議提出堅持以人民為中心的發(fā)展思想，切實統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，邀請規(guī)劃編制單位、建設(shè)方、管理方以及居民共同參與規(guī)劃的制定與實施，提高各方推動城市發(fā)展的積極性，以此掀起了社區(qū)規(guī)劃的新浪潮。

面對城市發(fā)展的不均衡性、城市文化的差異性與城市人口的異質(zhì)性，上海、深圳、北京、臺灣等城市先后借鑒西方成熟經(jīng)驗，開展了一系列以社區(qū)為空間載體的小規(guī)模、漸進(jìn)式的城市更新項目。該類型項目不同于單純的增量規(guī)劃，需要在對已有建成區(qū)人、地、產(chǎn)業(yè)相關(guān)情況的細(xì)致摸底與問題診斷基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打通項目落地過程中存在于政策端與實施端之間的壁壘，以人民為中心，切實解決居民的迫切需求。因此基于上述背景，引入“社區(qū)規(guī)劃師”這一傳統(tǒng)規(guī)劃從業(yè)者為應(yīng)對復(fù)雜的城市更新狀況的轉(zhuǎn)型角色，成為了存量時代以社區(qū)為單位的城市更新規(guī)劃的必然趨勢。

2 社區(qū)規(guī)劃師的國內(nèi)外實踐案例綜述

2.1 國外社區(qū)規(guī)劃師實踐經(jīng)驗

社區(qū)規(guī)劃師最早出現(xiàn)在美國、英國等以土地私有制為主的國家，受建設(shè)審批制度影響，西方國家社區(qū)規(guī)劃師工作多針對社區(qū)的再開發(fā)、再建設(shè)項目展開。規(guī)劃從業(yè)者擔(dān)任政府、民眾以及企業(yè)等利益相關(guān)方的溝通橋梁，配合提供規(guī)劃策略及方案作為支撐，以推動再開發(fā)項目的實施。

1 美國社區(qū)規(guī)劃編制多方關(guān)系圖

美國的社區(qū)規(guī)劃師多來自專業(yè)規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)社會組織，經(jīng)市場機(jī)制由政府聘用，既承擔(dān)社區(qū)規(guī)劃的編制工作，又組織社區(qū)公眾參與活動，同時還參與規(guī)劃的實施，角色類似社區(qū)發(fā)展的“經(jīng)紀(jì)人”。英國的社區(qū)規(guī)劃師由參與社區(qū)更新方案制定的社區(qū)居民、社區(qū)理事會、企業(yè)商會以及規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機(jī)構(gòu)等各利益相關(guān)方共同推選，由承擔(dān)推進(jìn)項目實施角色的地方政府以專項經(jīng)費公開聘用，與政府工作人員共同辦公，為居民提供規(guī)劃參與渠道，是確保高效完成方案溝通的必要“橋梁”。法國的社區(qū)規(guī)劃師以專業(yè)的規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)作為相對獨立的第三方勢力介入社區(qū)更新項目，幫助政府與民眾雙方開展溝通協(xié)商，必要時為其中任意一方（多為民眾方）提供規(guī)劃策略及方案。

2.2 我國社區(qū)規(guī)劃師實踐經(jīng)驗

在我國，臺灣是最早開展社區(qū)規(guī)劃實踐的地區(qū)之一。不同于歐美國家以社區(qū)再開發(fā)、再建設(shè)為核心的工作任務(wù)，臺灣社區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)在于推動社區(qū)公共環(huán)境改善，是典型的居民自下而上參與社區(qū)規(guī)劃的實踐案例。臺灣社區(qū)規(guī)劃師由專家學(xué)者和行政部門代表共同組成的評委會進(jìn)行審查評選，初期經(jīng)費由政府出資，后期逐漸轉(zhuǎn)為無償義工，并主要在制定社區(qū)公共環(huán)境提升的策略及方案、組織公眾參與，以及有序組織方案實施等方面開展工作。

深圳作為我國內(nèi)陸社區(qū)規(guī)劃師制度建構(gòu)的先行試點區(qū)，于2012年初頒布《社區(qū)規(guī)劃師制度實施方案》，早期由政府派駐行政干部一對一入駐社區(qū)，后發(fā)展為政府派出專業(yè)技術(shù)人員的模式，主要負(fù)責(zé)公眾意見的收集及協(xié)調(diào)工作。雖然后續(xù)也出現(xiàn)由社區(qū)自主聘請、以設(shè)計影響法定規(guī)劃的模式，但深圳社區(qū)規(guī)劃師制度的探索普遍被劃為自上而下的制度反思，更近似“片區(qū)責(zé)任規(guī)劃師”[2]。北京市西城區(qū)為落實《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》提出建立責(zé)任規(guī)劃師制度，提高規(guī)劃及建筑設(shè)計水平，完善專家咨詢和公眾參與長效機(jī)制的要求，率先依托老城環(huán)境整治提升工作，開展責(zé)任規(guī)劃師制度探索，以政府公開聘任的形式，向社會招募城市規(guī)劃、社區(qū)工作的專業(yè)從業(yè)者。北京的責(zé)任規(guī)劃師由區(qū)政府通過公開招聘、社會招募、定向委托等方式選聘，主要負(fù)責(zé)總規(guī)落地的推進(jìn)、專業(yè)技術(shù)咨詢、規(guī)劃設(shè)計把關(guān)、施工監(jiān)督指導(dǎo)、公眾參與活動組織等工作，旨在建立從政策端到運營端的聯(lián)系，推動社區(qū)更新項目落地。

2.3 國內(nèi)外社區(qū)規(guī)劃師實踐經(jīng)驗總結(jié)

結(jié)合上述國內(nèi)外社區(qū)規(guī)劃師實踐經(jīng)驗可以看出，“溝通協(xié)調(diào)”是社區(qū)更新過程中國內(nèi)外社區(qū)規(guī)劃師們共同的工作內(nèi)容。雖然不同國家和地區(qū)社區(qū)規(guī)劃師的工作側(cè)重點不盡相同，但其核心目標(biāo)都是從社區(qū)利益出發(fā)，組織協(xié)調(diào)更新建設(shè)工程進(jìn)度，將社區(qū)多方利益相關(guān)者的訴求予以統(tǒng)籌并體現(xiàn)在更新規(guī)劃中，同時不斷優(yōu)化社區(qū)更新的制度體系。

西方國家和我國規(guī)劃所處的發(fā)展階段不盡相同，政治和管理體制上的差異使得我國在社會治理的淵源層面與英美等國家大相徑庭。由于土地私有，西方國家在應(yīng)對社區(qū)更新類項目時自發(fā)產(chǎn)生了自下而上對第三方工作協(xié)調(diào)者的需求。因此，國外的社區(qū)規(guī)劃師即便是與政府在同一處辦公，甚至部分由政府支付相應(yīng)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，依然需要以項目的所有權(quán)、使用權(quán)人為核心，優(yōu)先考慮居民、商戶等城市空間使用者的利益。

反觀我國內(nèi)陸的社區(qū)規(guī)劃師，并不是順應(yīng)自下而上的需求所形成的產(chǎn)物，而是產(chǎn)生于政府部門在處理社區(qū)更新類項目時對自身工作的反思與改革。出于對傳統(tǒng)城市建設(shè)模式的路徑依賴，中國社區(qū)規(guī)劃師的選擇相對集中于長期從事國家規(guī)劃以及城市規(guī)劃的從業(yè)人員隊伍，這些尚未完全從傳統(tǒng)規(guī)劃行業(yè)中分流出來的社區(qū)規(guī)劃師，由于長期服務(wù)于政府，在現(xiàn)行項目的審批制度背景下，也就無法避免地站在政府的角度組織社區(qū)規(guī)劃工作。

表1 國內(nèi)外社區(qū)規(guī)劃師案例整理

雖然缺乏自下而上的制度環(huán)境，但目前國內(nèi)上海、深圳等地現(xiàn)行的社區(qū)規(guī)劃師實踐經(jīng)驗依然值得借鑒。這些地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師工作實踐為土地公有制體制下，公眾參與意識薄弱的我國社區(qū)更新探索出了一套適應(yīng)現(xiàn)行體制的社區(qū)規(guī)劃師制度。本文將以《上海市徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度實施辦法》為例，詳細(xì)介紹其制度背景、工作內(nèi)容與基本職責(zé)、角色定位與遴選原則，以及制度保障機(jī)制，以此分析我國城市更新制度背景下現(xiàn)行社區(qū)規(guī)劃師制度的優(yōu)缺點，并對下一步的工作推進(jìn)提出建議。

3 上海市社區(qū)規(guī)劃師制度探索——以徐匯區(qū)為例

3.1 徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度背景

由國內(nèi)外各地實踐經(jīng)驗不難看出，政府的大力支持是社區(qū)規(guī)劃師推進(jìn)社區(qū)更新工作所需要的必備條件。上海市于2015年5月發(fā)布《上海城市更新實施辦法》與《中共上海市委上海市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》等文件，并同步出臺街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、社會力量參與以及社區(qū)工作者6項配套文件，引導(dǎo)公眾參與社區(qū)微更新實踐。

《上海城市更新實施辦法》明確了以區(qū)縣為主體開展城市更新工作的管理制度、具體內(nèi)容，以及相關(guān)規(guī)劃、土地政策。上海市城市更新實行區(qū)域評估、實施計劃和全生命周期相結(jié)合的管理制度，其中區(qū)域評估、實施計劃等層面均有明確的公眾參與工作要求。經(jīng)過公眾參與，城市更新各利益相關(guān)方的訴求將在由市、區(qū)縣規(guī)劃土地管理部門會同產(chǎn)業(yè)投資、社會服務(wù)、公共事業(yè)、建設(shè)管理等相關(guān)管理部門，綜合產(chǎn)業(yè)功能、區(qū)域配套、公共服務(wù)等因素后形成的土地出讓合同中予以體現(xiàn)。

《中共上海市委上海市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》規(guī)定了將政府權(quán)力下放到街道層面以及扶持社會組織參與社區(qū)更新等機(jī)制：通過賦予街道對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和重大項目的建議權(quán)，科學(xué)地劃定條塊職責(zé)，優(yōu)化社區(qū)治理過程中街道的管理權(quán)限及資源配置。

基于上述背景，2019年徐匯區(qū)人民政府辦公室頒布印發(fā)了《徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度實施辦法》（以下簡稱實施辦法），搭建強(qiáng)有力的工作平臺，建立了社區(qū)規(guī)劃師工作聯(lián)席會議制度，由區(qū)政府出面引入社會專業(yè)力量，建立社區(qū)規(guī)劃師制度，探索多方協(xié)調(diào)、共建共治的社區(qū)自治模式。

3.2 徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度介紹

3.2.1 工作內(nèi)容及基本職責(zé)

社區(qū)規(guī)劃師工作內(nèi)容，是實施辦法中首要明確的重點。徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師工作內(nèi)容涉及風(fēng)貌道路和景觀道路綜合整治、綠化景觀提升、小區(qū)綜合治理、公共空間微更新以及第三方專家咨詢等工作?；韭氊?zé)包括專業(yè)咨詢、設(shè)計把控、實施協(xié)調(diào)以及技術(shù)服務(wù)四個方面，重點協(xié)調(diào)街道（鎮(zhèn)）政府開展社區(qū)更新工作，做好溝通居民以及其他利益相關(guān)方的橋梁。

3.2.2 角色定位及遴選原則

存量發(fā)展時期，規(guī)劃工作的重心由傳統(tǒng)的物質(zhì)空間資源配置向其背后的經(jīng)濟(jì)、社會、城市支撐系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移。因此，徐匯區(qū)的社區(qū)規(guī)劃師有以下三個層次的角色定位：首先，作為“社會工作者”，社區(qū)規(guī)劃師需要充分調(diào)研所在社區(qū)人的行為方式和訴求，成為社區(qū)更新各利益相關(guān)方溝通的媒介。其次，作為“政策咨詢師”，社區(qū)規(guī)劃師需要充分發(fā)揮統(tǒng)籌分析能力，分析現(xiàn)狀問題與居民需求，研究區(qū)域城市更新的政策指導(dǎo)建議和更新策略。最后，作為“規(guī)劃設(shè)計師”，社區(qū)規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)在必要時為社區(qū)提供空間改善措施及具體的設(shè)計方案。

基于上述角色定位，實施辦法進(jìn)一步明確了徐匯區(qū)街道聘用社區(qū)規(guī)劃師的三項遴選原則：

（1）具有良好的專業(yè)技術(shù)能力，具有在規(guī)劃建筑、公共藝術(shù)、策劃推廣等相關(guān)方面的設(shè)計咨詢機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)等部門5年以上任職經(jīng)歷，具有上海社區(qū)更新相關(guān)實踐經(jīng)驗或課題研究經(jīng)驗的優(yōu)先選擇。

（2）熟悉徐匯區(qū)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理工作，對其服務(wù)的街道（鎮(zhèn)）有一定的了解。

（3）具備參與公共事務(wù)的熱情和積極態(tài)度，善于溝通，樂于奉獻(xiàn)，公平公正，并能切實保證足夠的街道（鎮(zhèn)）工作時間。

2 上海城市更新工作制度及公眾介入程度

3 上海城市更新相關(guān)政策梳理

4 上海城市更新規(guī)劃、土地政策梳理

3.2.3 工作機(jī)制及保障制度

為保障社區(qū)更新工作能夠在統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署下循序漸進(jìn)地持續(xù)推進(jìn)，徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師實行任務(wù)清單制的工作機(jī)制。實施辦法中進(jìn)一步規(guī)定，由街道（鎮(zhèn)）會同社區(qū)規(guī)劃師制定年度工作計劃，區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)建設(shè)管理委等相關(guān)部門參與確定任務(wù)清單。社區(qū)規(guī)劃師圍繞清單開展工作，同時根據(jù)工作需要適時對任務(wù)清單進(jìn)行調(diào)整。

為保障上述機(jī)制的實施，實施辦法構(gòu)建了“一會一室”的保障制度，確保社區(qū)規(guī)劃師工作平穩(wěn)推進(jìn)。由區(qū)政府牽頭建立徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師工作聯(lián)席會議制度，由分管城市規(guī)劃的副區(qū)長召集區(qū)府辦、發(fā)改委、商務(wù)委、建交委、綠化市容局、房管局、民政局、各街道（鎮(zhèn)）等單位主要負(fù)責(zé)人和社區(qū)規(guī)劃師，以街道“任務(wù)清單”為載體，就街道發(fā)展和環(huán)境整治提升等方面的“微設(shè)計、微更新、微治理”問題達(dá)成共識，引導(dǎo)街道更新工作可持續(xù)推進(jìn)。同步建立徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師工作聯(lián)席會議辦公室（簡稱“社區(qū)規(guī)劃師辦公室”），由區(qū)規(guī)劃資源局局長擔(dān)任辦公室主任，徐匯空間規(guī)劃和城市設(shè)計研究院承擔(dān)社區(qū)規(guī)劃師的遴選發(fā)布與宣傳，對接確定年度工作方案和項目清單、重點項目的技術(shù)支撐；工作過程中界面和流程的理順、財政專項資金申請等具體工作。

3.3 徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度優(yōu)缺點分析

深入剖析徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度的優(yōu)缺點，在制度背景層面，上海的城市更新制度環(huán)境為徐匯區(qū)推動社區(qū)規(guī)劃師相關(guān)工作打下了良好的基礎(chǔ)。區(qū)別于傳統(tǒng)規(guī)劃，上海市城市更新制度突破原有的“政府委托規(guī)劃編制單位制定方案”的模式，進(jìn)一步將權(quán)力下放到街道，特別在實施計劃制定階段，提出了以物業(yè)權(quán)利人需求為導(dǎo)向，社會各界人士共同參與規(guī)劃制定的要求，為各區(qū)以街道為基本單元完善社區(qū)規(guī)劃師制度提供政策開口。然而，城市更新雖明確提出鼓勵社會各方力量參與，政策的制定卻僅考慮更新的實施主體和管控主體，社會各方力量影響城市更新政策制定的途徑有待進(jìn)一步建立。

在工作內(nèi)容與基本職責(zé)層面，徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師的工作仍存在景觀規(guī)劃設(shè)計的相關(guān)內(nèi)容，為銜接控制性詳細(xì)規(guī)劃落地，社區(qū)更新實施匹配現(xiàn)行規(guī)劃審批流程提供了工作接口。隨著社區(qū)工作重點由單純的形態(tài)方案逐漸過渡為項目地的選擇與論證以及項目的實施，社區(qū)規(guī)劃師還將有近一半的工作內(nèi)容與管理及運營相關(guān)，目前社區(qū)規(guī)劃從業(yè)者仍需進(jìn)一步提升城市管理、業(yè)態(tài)運營等跨專業(yè)的綜合技能。

在角色定位與遴選原則層面，徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師的角色定位擴(kuò)展了社區(qū)規(guī)劃師分析問題的思路，進(jìn)一步將社區(qū)更新的工作界面向政策端與實施端擴(kuò)展。然而，現(xiàn)行實施辦法中規(guī)定的遴選機(jī)制仍然針對從事傳統(tǒng)城市規(guī)劃的專業(yè)人員，缺少其他社會力量與跨專業(yè)領(lǐng)域人才的遴選機(jī)制和引入標(biāo)準(zhǔn)。

最后，在工作機(jī)制和保障制度層面，徐匯區(qū)建立的清單制和“一會一室”保障機(jī)制很好地溝通了頂層政府、基層政府與規(guī)劃編制單位之間的聯(lián)系，方便社區(qū)街道形成目標(biāo)導(dǎo)向下的實施計劃，有效地保證了“一張藍(lán)圖繪到底”。然而，現(xiàn)行的工作機(jī)制中并沒有引入社會力量、開展公眾參與的明確要求，同時也不能保障所謂的參與式規(guī)劃能夠準(zhǔn)確反映城市空間使用者的訴求，由政府、企業(yè)、居民以及專家多方構(gòu)建的集體行動基礎(chǔ)尚未完全形成。

4 社區(qū)規(guī)劃師制度展望

當(dāng)前我國的社區(qū)規(guī)劃師相較西方國家而言，缺乏自下而上的制度環(huán)境。借鑒反思上海市徐匯區(qū)社區(qū)規(guī)劃師制度，目前我國城市更新的制度建設(shè)尚處在起步階段，社區(qū)規(guī)劃師制度建設(shè)仍需進(jìn)一步打通公眾、社會力量影響更新政策的途徑，明確工作流程。

我國社區(qū)規(guī)劃從業(yè)者的轉(zhuǎn)型之路還在繼續(xù)，一方面需要完善行業(yè)規(guī)范及制度，鼓勵從事傳統(tǒng)城市規(guī)劃的從業(yè)者積極擴(kuò)展在政策制定、實施管理與運營維護(hù)等環(huán)節(jié)的知識技能；另一方面還需要進(jìn)一步完善社區(qū)更新引入社會力量的遴選標(biāo)準(zhǔn)和保障機(jī)制，促使各方優(yōu)質(zhì)力量參與城市更新。

由于我國長期處在自上而下推動城市建設(shè)的模式下，現(xiàn)有的路徑依賴仍將繼續(xù)制約公眾參與社區(qū)更新的積極性。因此，社區(qū)規(guī)劃師需要首先從溝通的紐帶做起，讓公眾了解社區(qū)更新，讓政府適應(yīng)居民自治，逐步構(gòu)建各利益相關(guān)方堅定的集體行動基礎(chǔ)，相關(guān)方式仍待社區(qū)規(guī)劃相關(guān)學(xué)科的完善持續(xù)探索。