從規(guī)劃師到責(zé)任規(guī)劃師
——訪北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院馮斐菲教授

采訪 吳春花

《建筑技藝》雜志（AT）

2019年5月17日，在北京市人民政府新聞辦公室召開的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》配套文件新聞發(fā)布會上，北京市規(guī)劃和自然資源委員會發(fā)布了《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法（試行）》。其中明確了責(zé)任規(guī)劃師的定位和工作目標(biāo)、主要職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)、保障機(jī)制等內(nèi)容，進(jìn)一步完善專家咨詢和公眾參與長效機(jī)制，將有助于提升城市規(guī)劃設(shè)計水平和精細(xì)化治理能力。為此，我們采訪了北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院馮斐菲教授（北京城市規(guī)劃學(xué)會街區(qū)治理與責(zé)任規(guī)劃師工作專委會主任），就責(zé)任規(guī)劃師制度的推行與街區(qū)治理更新的痛點、難點進(jìn)行了深入探討。

1 規(guī)劃下基層

AT：隨著新一版北京城市總體規(guī)劃的出臺，城市發(fā)展與治理層面發(fā)生了哪些變化，從而催生出“北京責(zé)任規(guī)劃師制度”的提出？從政府的角度來看，主要目標(biāo)是什么？

馮斐菲：責(zé)任規(guī)劃師的出現(xiàn)，可以說是規(guī)劃下基層這一大方向的體現(xiàn)。改革開放四十年，土地財政、房地產(chǎn)與政府的行政化資源分配帶來了城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，規(guī)劃師、建筑師在一片空白的區(qū)域上大筆一揮，高樓平地起。然而，四十年快速發(fā)展后，我國的城市發(fā)展開始進(jìn)入一個新的階段，即城市更新時代。正如十九大報告所言，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我們的城市建設(shè)與管理也從大規(guī)模建設(shè)轉(zhuǎn)向疏解減量、優(yōu)化提升。

細(xì)數(shù)歷版北京市城市總體規(guī)劃，1993版總規(guī)還在強調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)；2005版總規(guī)開始提出要控制建設(shè)規(guī)模、控制人口，及以人為本，建設(shè)宜居城市，但實際上發(fā)展建設(shè)的勢頭并沒有減少。再看2017版新總規(guī)，明確提出要在疏解減量的基礎(chǔ)上謀發(fā)展，強調(diào)首都戰(zhàn)略定位和建設(shè)宜居城市。這就要統(tǒng)籌考慮疏解與整治、疏解與提升、疏解與發(fā)展、疏解與協(xié)同的關(guān)系；以市民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，聚焦人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等“大城市病”的治理；建立精治、共治、法治的超大城市治理體系；完善專家咨詢和公眾參與的長效機(jī)制……

在新總規(guī)的基礎(chǔ)之上，各個區(qū)都編制了相應(yīng)的規(guī)劃來落實總規(guī)，但怎樣保證總規(guī)的理念能夠在基層順利貫徹呢？這個基層就是我們的街道，事實上在以往的規(guī)劃編制中并不會太多征求街道的意見、考慮社區(qū)的訴求，規(guī)劃依據(jù)指標(biāo)編制，更多是自上而下，各部門按自己的專項規(guī)劃落實，如民政、電力、市政等，街道話語權(quán)不多，更多是配合部門落實，由于缺乏上下協(xié)調(diào)，常常導(dǎo)致最終的結(jié)果居民并不滿意，會抱怨政府，而作為直接面對居民的街道也很委屈。

這個時候，政府開始希望加強街道的力量，首先實施了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”政策，即街道有問題，請各個部門來解決。但其弊端是無法將問題前置，提前規(guī)避，這就需要頂層設(shè)計來賦予街道一定的權(quán)利。之后政府又先后出臺了《北京市街道辦事處條例》《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，推出新政30條向街道賦“六權(quán)”，同時也對街道做出類似“小事不出門，接訴即辦”等的約束。這樣一來，從政策層面，作為基層政府的街道便有了更大的主動權(quán)。

雖然有了一定的權(quán)力，但是街區(qū)更新治理工作是統(tǒng)籌性的，需要將各個部門的工作及自身的訴求、資源進(jìn)行整合，而街道在某種程度上缺乏這方面的人才，而規(guī)劃的特性之一恰恰是統(tǒng)籌。這時，《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》在原來基礎(chǔ)上修訂通過（2019年4月28日起施行），其中特別指出全市推行責(zé)任規(guī)劃師制度，指導(dǎo)規(guī)劃實施，推進(jìn)公眾參與，具體辦法由市規(guī)劃和自然資源主管部門制定；完善規(guī)劃公眾參與機(jī)制，暢通多元主體參與規(guī)劃渠道，城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改和監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)向社會公開，充分聽取公眾意見。緊接著北京市規(guī)劃和自然資源委員會發(fā)布了《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法（試行）》，明確了責(zé)任規(guī)劃師作為區(qū)政府選聘的第三方人員，為責(zé)任范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、管理提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。這就是以專業(yè)力量助力基層對于全市開展街區(qū)更新、提升基層治理能力、依法行政、促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃落地實施，起到了重要作用。

2 責(zé)任規(guī)劃師之權(quán)與責(zé)

AT：責(zé)任規(guī)劃師深入街道、社區(qū)，從角色定位到介入方式、思維方式等等，面對著不同于以往工作的各種各樣復(fù)雜問題，那么“北京責(zé)任規(guī)劃師制度”對于責(zé)任規(guī)劃師的權(quán)責(zé)進(jìn)行了哪些規(guī)定？

馮斐菲：目前責(zé)任規(guī)劃師制度還處于試行階段，其中對于責(zé)任規(guī)劃師的權(quán)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。首先，責(zé)任規(guī)劃師得明白自己要干什么，即在基層進(jìn)行規(guī)劃與政策的宣講和解讀，如讓老百姓知道北京市總體規(guī)劃的理念和要求。其次，責(zé)任規(guī)劃師要對責(zé)任區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)和管理的問題，給出建議；參與項目立項、規(guī)劃、設(shè)計、實施的方案審查，獨立出具書面意見；參與責(zé)任范圍內(nèi)重點地段、重點項目規(guī)劃設(shè)計的專家評審，出具評審意見作為專家評審意見的附件。然后，要求責(zé)任規(guī)劃師定期對街道規(guī)劃實施情況、存在問題等進(jìn)行評估，收集問題和意見建議，并反饋給區(qū)政府和規(guī)劃自然資源主管部門，這樣規(guī)劃主管部門就能夠深入了解街道切實的難題；還要促進(jìn)公眾參與規(guī)劃，搜集民意進(jìn)行反饋。當(dāng)然，為了保證責(zé)任規(guī)劃師工作的公平公正，要求一般不承擔(dān)責(zé)任范圍內(nèi)的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)項目的設(shè)計任務(wù)，做好整體統(tǒng)籌，聘請相關(guān)行業(yè)的專業(yè)人員協(xié)助開展工作。

為了讓責(zé)任規(guī)劃師們更好更快地進(jìn)入狀態(tài)，我們已經(jīng)組織了一些培訓(xùn)、經(jīng)驗分享會等，內(nèi)容包括上位規(guī)劃與相關(guān)政策、分局與街道機(jī)構(gòu)、社區(qū)規(guī)劃與社造方法等。

3 從“游擊戰(zhàn)”（試點社區(qū)）到“陣地戰(zhàn)”（扎根社區(qū)），再到“持久戰(zhàn)”（深入社區(qū)）

AT：在《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》要求推行責(zé)任規(guī)劃師制度的同時，也提出了推進(jìn)公眾參與，暢通多元主體參與規(guī)劃渠道，這也是構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理格局的體現(xiàn)。但我們在規(guī)劃建設(shè)與社會治理層面的公眾參與非常薄弱，在具體街區(qū)治理工作中是怎樣推進(jìn)公眾參與的？

馮斐菲：事實上，在2007年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有提出：省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。之后，北京市規(guī)劃管理委員會（當(dāng)時的名字）就提出設(shè)置責(zé)任規(guī)劃師，也就從那時開始了公眾參與的試點。

第一個公眾參與的案例，是我們最早在東城區(qū)的交道口街道菊兒社區(qū)，就一個社區(qū)活動用房的合理使用征求居民意見。起因是我們在社區(qū)公示控規(guī)，但是居民對這些并不關(guān)心，只關(guān)心自己家這一畝三分地的事兒，所以提了好多意見。于是，我們就選擇居民最關(guān)心的——公共空間不好用，展開了和居民一起商量、畫設(shè)計圖、找贊助等一系列工作。一年下來，社區(qū)活動用房從一個被大家詬病的潮濕黑暗的空間，變成一個大家喜愛的溫暖明亮的公共休閑娛樂空間，小小的項目還獲得了建設(shè)部的人居范例獎和迪拜國際人居范例獎。

這給了我們很大的鼓勵，之后2014年，我們規(guī)劃院又接手了朝陽門街道東四南歷史文化街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃編制工作。過程中發(fā)現(xiàn)居民修房子要么拆了老物件，要么往墻上貼瓷磚，因為他們并不理解、也不關(guān)心所謂的“老城保護(hù)”。為了讓規(guī)劃更好地落地實施，我們與街道領(lǐng)導(dǎo)一起商量，希望成立一個架構(gòu)在政府與居民之間的第三方平臺，聽取民聲、民愿。于是，以史家社區(qū)為基地，我們成立了“史家胡同風(fēng)貌保護(hù)協(xié)會”，這是個民間非盈利組織，由街道書記（任理事長）與居民（屬地單位作為理事單位）、志愿者（如高校師生等）、規(guī)劃師（任秘書長）組成。

首先，我們站在居民的角度進(jìn)行了思考，老城內(nèi)大雜院擁擠不堪，人均居住面積非常少，生活配套極其有限，在這樣的情況下，居民私搭亂建、彼此之間關(guān)系不和諧等就成為自然而然的事。但是，我們最開始并沒有從空間入手，而是從人文入手。因為，如果居民都不熱愛自己的家，不了解所在區(qū)域的歷史，他們也就不會從根本上轉(zhuǎn)變認(rèn)識。首先，我們以史家胡同博物館為基地開展居民工作，做口述史、講座、沙龍，一個目的就是給居民講老北京的故事、講這個地區(qū)的故事，另一個目的就是一起制定社區(qū)公約，如共同約束規(guī)范停車，效果非常好。接下來才開始做我們更擅長的工作，即空間環(huán)境品質(zhì)的提升。我們選了幾個大雜院，邀請了志愿設(shè)計師與居民一起，針對院內(nèi)雜物亂堆、地面低洼、環(huán)境差等問題做了整體的梳理，重新設(shè)計改造，包括整改上下水、鋪平地面、規(guī)整晾衣繩、設(shè)置花池等，并且要挨家挨戶征求意見，確保每一個居民都能夠參與，一個也不能落下。為此，我們的規(guī)劃師周六日也要打電話或者登門拜訪，很不易，但反過來說，想要滿足居民最微小的需求就應(yīng)該是這樣。在施工時，居民主動把積攢了多年的雜物、垃圾清理了，讓我們很感動，街道干部們也很感慨，因為之前也動員過，沒有得到回應(yīng)。

在整個公眾參與的過程中，我們發(fā)現(xiàn)不僅要有街道干部、屬地單位的支持，居民領(lǐng)袖的作用非常突出，是與居民順暢溝通的一大法寶。他們不僅帶動大家一起提升了社區(qū)空間環(huán)境，更重要的是讓鄰里氛圍更加融洽了。

1 大雜院院落公共空間現(xiàn)狀

2 大雜院院落公共空間現(xiàn)場討論

3 大雜院院落公共空間利益相關(guān)方會議

4 大雜院院落公共巷道改造前后

5 大雜院院落公共巷道改造前后

6 大雜院院落合院空間改造前后

7 大雜院院落合院空間改造前后

8 菜市場改造前后

9 菜市場改造前后

10 菜市場畫廊

11 菜市場生活美學(xué)展覽

12 制定小院公約

13 社區(qū)公約制定

14 史家胡同博物館展覽

15 史家胡同博物館展覽

這期間經(jīng)過了三年，到2017年街道提出希望我們再深入社區(qū)的想法，并且將史家胡同博物館轉(zhuǎn)交我們來運營。我們院考慮再三，后來還是從責(zé)任規(guī)劃師深入社區(qū)的角度，想著將博物館作為實踐基地，一方面能夠有效協(xié)助街道工作，另一方面也能夠繼續(xù)深入了解基層問題。由此，我們和街道簽署了協(xié)議，北規(guī)院負(fù)責(zé)文化運營方面，街道負(fù)責(zé)物業(yè)管理。

所以，我們笑稱：從最開始的游擊戰(zhàn)到陣地戰(zhàn)，逐漸進(jìn)入了持久戰(zhàn)?，F(xiàn)在，我們把博物館定位為社區(qū)會客廳、居民議事廳與文化展示廳，同時也將其看成一個匯聚社會力量的平臺。目前史家胡同博物館已有會員近5 000名，志愿者200多位，譬如很多博物館講解員都是來自志愿者。帶動社會力量來共同關(guān)注社區(qū)，這正是我們的初衷，也正是發(fā)揮了責(zé)任規(guī)劃師的龍頭、統(tǒng)籌作用。其中很多高校師生是最重要的力量，如北工大、中央美院等。在這個平臺上，我們的工作又不斷拓展，從院落環(huán)境提升，開始進(jìn)行胡同微空間改造、菜市場改造等。

現(xiàn)在有了責(zé)任規(guī)劃師制度，我們與北京工業(yè)大學(xué)合作，構(gòu)成了責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊。為了更加全面協(xié)助街道，由“史家胡同風(fēng)貌保護(hù)協(xié)會”運營了“東四南治理創(chuàng)新平臺”，目的是對于上級的各項任務(wù)與居民的訴求進(jìn)行事項和資金統(tǒng)籌，并與相應(yīng)的空間資源對接，不僅保證了上級規(guī)劃與其他部門需求的有序落地，也良好地兼顧了居民訴求的解決。現(xiàn)在每個月，由書記、主任主持，街道各科室與各社區(qū)一起召開平臺例會。

4 責(zé)任規(guī)劃師工作模式之百花齊放

AT：史家社區(qū)的治理和責(zé)任規(guī)劃師推行有其代表性，更有其獨特性。當(dāng)老城整體保護(hù)成為一種社會共識，其重要性也被提升到前所未有的高度。由于每個區(qū)各有特點，那么該如何推進(jìn)責(zé)任規(guī)劃師工作和社區(qū)更新？

馮斐菲：繼菊兒社區(qū)之后，我們在東四南的實踐也獲得了建設(shè)部的人居范例獎，讓我們更加有信心繼續(xù)開展社區(qū)治理工作。同時，東城區(qū)也看到了這一模式的效果，開始在全區(qū)推廣，結(jié)合街巷治理工作，在每個街道配備一個規(guī)劃師團(tuán)隊，協(xié)助街道更新的工作。

之后，西城也開始了這一工作，他們是從街區(qū)整理計劃開始，即每個街道有一個責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊做街區(qū)整理計劃。海淀區(qū)采取1+1+N的模式，即一個專職的責(zé)任規(guī)劃師、一個高校合伙人團(tuán)隊以及其他可以協(xié)助工作的設(shè)計單位。除了海淀區(qū)，其他各區(qū)都采取規(guī)劃團(tuán)隊的做法，比如西城區(qū)月壇街道，首席規(guī)劃師來自北規(guī)院，首席建筑師來自北京工業(yè)大學(xué)，還配備有交通、市政等專業(yè)人員，另外還有一個顧問團(tuán)隊；再比如德勝門街道的規(guī)劃團(tuán)隊，除了有來自北規(guī)院的規(guī)劃師，還有幾名來自九三學(xué)社；而朝陽區(qū)涉外功能區(qū)多，有些街道采取了國內(nèi)團(tuán)隊加國際團(tuán)隊的模式，如三里屯街道?？梢钥闯觯鱾€區(qū)根據(jù)自己的特點都在進(jìn)行初期的摸索，還不太成熟。

我們今天的成績是深入朝陽門地區(qū)多年，與街道不斷磨合、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)才得來的。包括在剛剛過去的北京國際設(shè)計周上，可以看到各區(qū)都不斷亮相了自己的新成果，實際背后需要付出長期的努力。所以，希望各區(qū)在推進(jìn)責(zé)任規(guī)劃師工作的過程中，可以根據(jù)具體情況采取適當(dāng)?shù)牟呗?，而不是操之過急。

5 責(zé)任規(guī)劃師制度何以可持續(xù)？

AT：從當(dāng)前各區(qū)責(zé)任規(guī)劃師工作的推進(jìn)，以及您所做的街區(qū)治理工作中，有哪些經(jīng)驗的總結(jié)與問題所在？

馮斐菲：正如前面講到的，我們在朝陽門街道的成功，其中非常關(guān)鍵的一環(huán)在于街道領(lǐng)導(dǎo)的積極支持，朝陽門街道前后兩任書記、主任都非常認(rèn)同我們的工作。剛剛說到，我們要培訓(xùn)責(zé)任規(guī)劃師，事實上更需要培訓(xùn)街道書記、主任，首先要從街道領(lǐng)導(dǎo)層面達(dá)成共識，才能向下繼續(xù)推進(jìn)，否則困難重重。菊兒社區(qū)所在的街道就出現(xiàn)了新領(lǐng)導(dǎo)上任工作脫節(jié)、難以延續(xù)的困境。另一點是我剛剛提到的，社區(qū)工作中要及時發(fā)現(xiàn)“居民領(lǐng)袖”，能夠成為與居民溝通的良好橋梁。

責(zé)任規(guī)劃師制度剛剛試行，制度本身還有待進(jìn)一步細(xì)化，同時我們還沒有一套完善的工作機(jī)制，比如責(zé)任規(guī)劃師的“責(zé)權(quán)利”還不是特別明晰，以及相應(yīng)的考評標(biāo)準(zhǔn)還沒有建立等等。

另外，從各區(qū)責(zé)任規(guī)劃師構(gòu)成來看，他們大多是來自國有大中型設(shè)計院和高校，其原因是社區(qū)工作非常繁雜，占時占力，而且對責(zé)任規(guī)劃師的能力還要求高，需要工作經(jīng)驗，所以投入產(chǎn)出比是完全不對應(yīng)的，導(dǎo)致一般的規(guī)劃設(shè)計單位無法承受?，F(xiàn)在參與的大中型單位，更多是從承擔(dān)社會責(zé)任角度出發(fā)的，高?？梢宰鳛榻虒W(xué)與科研任務(wù)。所以，責(zé)任規(guī)劃師的隊伍建設(shè)與酬勞保障都是必須要考慮的，如此才能保障可持續(xù)發(fā)展。