山東省加強(qiáng)河湖清違清障工作的實(shí)踐和探索

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250000；2.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司，山東 濟(jì)南 250000)

河湖清違清障是管好“盛水的盆”和“盆里的水”的重要舉措。為取得實(shí)際成效，山東省立足省情水情，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，細(xì)化工作措施，實(shí)行鐵腕治理，基本實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)重影響防洪安全和水生態(tài)安全的河湖違法問題“清零”，探索出了一條強(qiáng)化河湖監(jiān)管、推進(jìn)河湖亂象整治、維護(hù)河湖健康的良性發(fā)展道路。

1 清違清障工作思路和舉措

1.1 摸清問題底數(shù)

a.科學(xué)制定核查流程。山東省河長辦印發(fā)《全省河湖清違清障工作推進(jìn)方案》，在各地全面自查基礎(chǔ)上，省級(jí)派出核查組會(huì)同市、縣工作組對(duì)河湖沿線進(jìn)行實(shí)地全覆蓋核查。核查共分為三個(gè)層次，其中省級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)河湖和市級(jí)河道進(jìn)行核查；市級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)市級(jí)湖泊和縣級(jí)河湖進(jìn)行核查；縣級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)及以下河湖進(jìn)行核查，各級(jí)核查工作同步開展、同步完成。

b.準(zhǔn)確做好核查問題認(rèn)定。對(duì)核查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行逐一分析、逐一舉證、逐一辨別，準(zhǔn)確確定問題屬性，落實(shí)問題合法依據(jù)，做到合法問題定性無異議、違法問題核查無遺漏。

c.匯總核查成果。核查結(jié)束后，各核查組詳細(xì)列出問題清單，包括坐標(biāo)點(diǎn)、所在河湖河湖長、問題類型、定性定量描述、是否納入省級(jí)重點(diǎn)調(diào)度等，并對(duì)前期整治工作開展情況進(jìn)行了解和摸底，詳細(xì)掌握河湖違法事項(xiàng)清理現(xiàn)狀。

1.2 形成工作合力

a.充分發(fā)揮省級(jí)河湖長示范帶動(dòng)作用。省級(jí)明確提出2019年汛前明顯河湖違法問題全部清零的目標(biāo)，省委書記劉家義、省長龔正作為省總河長，召集省總河長會(huì)議和現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)議，先后簽發(fā)4個(gè)省總河長令，部署調(diào)度清違清障工作。各省級(jí)河長帶頭暗訪巡河巡湖，現(xiàn)場調(diào)度解決問題，并多次作出批示指示，提出工作要求，跟蹤督辦落實(shí)。

b.調(diào)動(dòng)地方黨委政府工作積極性。全省16市黨政主要負(fù)責(zé)同志均作出批示指示，并深入一線調(diào)研指導(dǎo)清違清障工作，淄博、青島等7市還向縣區(qū)總河長發(fā)出清違清障“一封信”，各級(jí)河(湖)長巡河巡湖調(diào)研186.8萬人次。

c.實(shí)行河長辦統(tǒng)籌和部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合。充分發(fā)揮各級(jí)河長辦平臺(tái)作用，認(rèn)真做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查、推動(dòng)落實(shí)、信息報(bào)送、情況通報(bào)等工作，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護(hù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。各有關(guān)成員單位根據(jù)職能分工，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)、聯(lián)系協(xié)調(diào)等作用。省考核辦將河湖清違清障工作成效納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核，有力推動(dòng)各項(xiàng)工作措施落地落實(shí)。

1.3 強(qiáng)化監(jiān)督考核

a.核查監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)，明查與暗訪相結(jié)合。采取“天人合一”的綜合督導(dǎo)模式，“天”是利用衛(wèi)星遙感影像和無人機(jī)分析河湖水域岸線空間變化，對(duì)河湖問題進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；“人”是堅(jiān)持暗訪常態(tài)化，委托第三方機(jī)構(gòu)開展“四不兩直”(不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場)暗訪，通過建立監(jiān)控網(wǎng)、責(zé)任網(wǎng)，全力推進(jìn)清違清障工作。

b.督查督辦環(huán)節(jié)，通報(bào)與約談相結(jié)合。省級(jí)實(shí)行核實(shí)、通報(bào)、暗訪、約談、掛牌、扣分逐級(jí)遞進(jìn)的工作措施，對(duì)進(jìn)度滯后、問題不解決、履職不到位的相關(guān)單位及責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。

c.考核驗(yàn)收環(huán)節(jié)，審核驗(yàn)收與量化評(píng)價(jià)相結(jié)合?？h級(jí)對(duì)所有河湖問題整改情況逐一驗(yàn)收，市級(jí)對(duì)省、市兩級(jí)河湖問題進(jìn)行全覆蓋驗(yàn)收，對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)河湖問題進(jìn)行抽驗(yàn)，最后省級(jí)按比例進(jìn)行隨機(jī)抽查驗(yàn)收。驗(yàn)收實(shí)行嚴(yán)格的量化評(píng)價(jià)，設(shè)置6個(gè)一票否決項(xiàng)，有效杜絕了虛假整改、敷衍整改等情況的發(fā)生。

1.4 堅(jiān)持分類施策

a.正確處理“事實(shí)”與“認(rèn)定”的關(guān)系。針對(duì)問題排查結(jié)果，按照相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，出臺(tái)了《山東省河湖問題認(rèn)定及整治標(biāo)準(zhǔn)》，形成了“問題認(rèn)定—實(shí)施整治—完成銷號(hào)”的完整流程。

b.正確處理“合法”與“違法”的關(guān)系。全面梳理具備有效審批手續(xù)的各類涉河湖建設(shè)項(xiàng)目、涉河湖生產(chǎn)活動(dòng)，甄別確認(rèn)后填報(bào)建立“合法清單”，無法提供有效證明的一律進(jìn)入“問題清單”，作為違法問題限期清除，兩個(gè)清單實(shí)行臺(tái)賬管理，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。

c.正確處理“直管”與“省管”的關(guān)系。區(qū)別事權(quán)，對(duì)水利部流域管理機(jī)構(gòu)直管河湖，堅(jiān)持同步推進(jìn)、重點(diǎn)調(diào)度，在充分征求水利部流域管理機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上做好排查、整治、驗(yàn)收工作。

d.正確處理“嚴(yán)格執(zhí)法”與“人文關(guān)懷”的關(guān)系。堅(jiān)持以人民為中心的思想，最大限度保障群眾利益，區(qū)別影響防洪和不影響防洪兩種情況，經(jīng)省政府同意，對(duì)種植大棚、唯一住房、光伏項(xiàng)目、民生公益項(xiàng)目等問題，明確整治措施，經(jīng)論證對(duì)防洪或生態(tài)影響不大的問題同意延期整改，由各有關(guān)市、縣、鄉(xiāng)、村層層簽訂拆遷保證書并跟蹤督辦。通過既嚴(yán)格執(zhí)法又體現(xiàn)人文關(guān)懷的行為，贏得了群眾的理解支持，清違清障工作得以順利推進(jìn)。

1.5 創(chuàng)新工作模式

a.落實(shí)工作責(zé)任。將河湖最高層級(jí)的河湖長作為違法問題清理整治的第一責(zé)任人，對(duì)該河湖清違整治工作負(fù)總責(zé)，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)分級(jí)分段河湖長對(duì)河湖在本轄區(qū)內(nèi)的問題整改負(fù)直接責(zé)任，充分發(fā)揮河長的履職作用，將清違清障工作上升到政治任務(wù)的高度予以迅速推進(jìn)。

b.實(shí)行在線調(diào)度。通過河湖長制信息管理系統(tǒng)和巡河APP平臺(tái)，及時(shí)錄入河湖違法問題清單和合法清單，實(shí)現(xiàn)問題“上報(bào)—核查—銷號(hào)—驗(yàn)收”全過程自動(dòng)化調(diào)度。各級(jí)核查人員或河管員發(fā)現(xiàn)的問題，通過巡河APP上傳，系統(tǒng)自動(dòng)形成問題清單，問題概況、責(zé)任河長、整改狀態(tài)實(shí)時(shí)顯示。河湖問題整改以后，由縣級(jí)水利部門在系統(tǒng)中上傳銷號(hào)證明材料，市級(jí)負(fù)責(zé)審核把關(guān)，不符合整改標(biāo)準(zhǔn)的立即駁回，省級(jí)可通過系統(tǒng)實(shí)時(shí)調(diào)度，逐河、逐湖、逐點(diǎn)查看，確保問題無遺漏，整個(gè)過程皆留痕跡，避免了人為操作。

c.探索長效機(jī)制。針對(duì)河道河槽、灘地、堤防、護(hù)堤地、河道水面、涉河湖建設(shè)項(xiàng)目、護(hù)堤林營造和管理、河道巡查、執(zhí)法檢查以及湖泊等，研究提出管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，防止問題反彈，鞏固已有成果。

2 存在的主要問題

2.1 長效管護(hù)機(jī)制尚未建立

山東省河道管理涉及13.5萬多km岸線，湖泊11個(gè)，水庫6150座，河湖數(shù)量多，管理范圍廣、難度大，管護(hù)任務(wù)異常繁重。實(shí)行河湖長制以后，分級(jí)分段都落實(shí)了河湖長，各級(jí)河湖長也按規(guī)定要求開展巡河，但巡河效果、發(fā)現(xiàn)和整治問題的力度還明顯不夠。大部分河流和部分小型水庫均未落實(shí)專職的管護(hù)人員，管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)來源渠道不穩(wěn)定。

2.2 河湖違法事項(xiàng)認(rèn)定存在局限

按照當(dāng)前的水法律法規(guī)和各類管理規(guī)范，非禁止事項(xiàng)中還有許多方面沒有明確的規(guī)定，比如河道管理范圍內(nèi)樹木的問題。防洪法規(guī)定，“禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物”，但相關(guān)法律對(duì)行洪河道的范圍界定不夠明確。河道管理?xiàng)l例規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)禁止種植樹木(堤防防護(hù)林除外)，但對(duì)防護(hù)林的概念界定模糊。因此，對(duì)一些灘地較寬，離主河槽較遠(yuǎn)，或者在設(shè)計(jì)防洪水位以上的位置種植樹木的行為是否違法不好界定，并且有的河道灘地權(quán)屬歸村民或村集體所有，在開展日常管理和清理整治時(shí)阻力較大。同時(shí)，由于河湖劃界工作進(jìn)度相對(duì)滯后，在認(rèn)定一些違法事項(xiàng)時(shí)缺少有力的依據(jù)，特別對(duì)于一些河勢(shì)破壞嚴(yán)重、堤防不完整、歷史資料嚴(yán)重缺失的河湖在問題定性時(shí)難度較大。

2.3 河湖問題成因復(fù)雜

經(jīng)過對(duì)山東省完成劃界的168條省、市級(jí)河湖管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查，766萬畝管理范圍土地中，有按照法律法規(guī)不應(yīng)出現(xiàn)的林地、住宅、倉儲(chǔ)等用地共113萬畝，基本農(nóng)田187萬畝，成為制約河湖清違整治的瓶頸，嚴(yán)重影響了河湖管理保護(hù)。另外，有些項(xiàng)目是基層地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，違法違規(guī)組織引進(jìn)的，如部分工礦企業(yè)、光伏項(xiàng)目、種植大棚等；部分項(xiàng)目雖然通過了環(huán)評(píng)、土地利用、項(xiàng)目審批等手續(xù)，但未獲得涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪許可，存在影響防洪和水生態(tài)安全的隱患。

2.4 垃圾填河問題難以有效根治

沿河湖存在大量建筑垃圾和生活垃圾，這類問題雖然比較容易處理和解決，但往往反復(fù)性比較強(qiáng)，特別是在人口稠密的農(nóng)村地區(qū)，由于垃圾收集處理體系不完善，加之愛河護(hù)河意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致大量生活垃圾傾倒進(jìn)入河溝或堆積在堤岸；而一些郊區(qū)或人為活動(dòng)較少的河段，建筑垃圾隨意傾倒的現(xiàn)象比較突出，并且這類問題隨機(jī)性較大，實(shí)際工作中難以進(jìn)行有效的監(jiān)控、防范和查處。

2.5 部分沿河村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)產(chǎn)任務(wù)重

一些河湖問題清理整治涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等深層次的問題，需要給予有效的政策引導(dǎo)和扶持。如河灘地種養(yǎng)植大棚、種植果園、湖庫區(qū)圈圍養(yǎng)魚、入海河口蝦池蟹池鹽池等被禁止后，部分群眾失去主要的經(jīng)濟(jì)來源，雖然獲得部分補(bǔ)償，但由于缺少資金、政策支持，依靠個(gè)人力量轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)難度較大，若引導(dǎo)不暢則可能面臨問題反彈的風(fēng)險(xiǎn)。

3 工作建議

3.1 加強(qiáng)河湖長效管護(hù)

根據(jù)不同的河道類型和功能定位，提出針對(duì)性較強(qiáng)的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，提高管護(hù)的規(guī)范化和現(xiàn)代化水平。借助信息技術(shù)手段，建立河湖問題巡查整治常態(tài)化機(jī)制，加強(qiáng)巡查巡檢，鞏固河湖清違清障成果。加大河湖治理資金投入，將河湖管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源渠道，解決河湖管護(hù)資金難題。加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控，把河湖岸線利用管理規(guī)劃納入國土空間管控總體規(guī)劃，實(shí)行一張圖管理。創(chuàng)新河湖采砂管理，推行采砂公示制度，探索設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，嚴(yán)厲打擊各類濫采盜采行為。

3.2 開展河湖系統(tǒng)治理

實(shí)施好“一河(湖)一策”，針對(duì)存在病癥，做好靶向治療，力爭治理一條達(dá)標(biāo)一條。結(jié)合新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)投入“四個(gè)結(jié)構(gòu)”，盡快扭轉(zhuǎn)水污染防治被動(dòng)局面。堅(jiān)持整體推進(jìn)，注重河道上下游、左右岸的工作聯(lián)動(dòng)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、部門統(tǒng)籌、流域統(tǒng)籌，進(jìn)一步建立完善多方參與的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制和共管共治工作模式，著力構(gòu)建全域治水新格局。

3.3 強(qiáng)化農(nóng)村水環(huán)境整治

加大河湖長制工作推進(jìn)力度，將農(nóng)村河湖整治作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和農(nóng)村環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾處置監(jiān)管，完善垃圾收集和處置體系，健全村級(jí)保潔機(jī)制和監(jiān)管長效機(jī)制，加快清理河湖岸邊建筑和生產(chǎn)生活垃圾。推動(dòng)城市、鎮(zhèn)區(qū)和園區(qū)周邊村莊污水接入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，以農(nóng)村河塘溝渠為重點(diǎn)實(shí)施清淤疏浚，采取綜合措施恢復(fù)水生態(tài)，逐步改善農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量，探索綠色發(fā)展的新路徑。

3.4 強(qiáng)化社會(huì)參與和監(jiān)督

充分發(fā)揮媒體的輿論引導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督作用，加大河湖保護(hù)工作宣傳力度，讓綠水青山就是金山銀山觀念真正深入人心，提高公眾管河護(hù)河的參與意識(shí)。暢通公眾參與渠道，通過采取有獎(jiǎng)舉報(bào)等方式，激發(fā)公眾參與河湖管護(hù)的積極性和主動(dòng)性，形成到處都是監(jiān)督眼睛、到處都是監(jiān)督力量的濃厚氛圍，實(shí)現(xiàn)與政府管理的同頻共振。繼續(xù)加強(qiáng)督察和考核，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處，徹底解決不作為、慢作為的問題。

4 結(jié) 語

河湖清違清障是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在各級(jí)黨委、政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞“水多、水少、水臟、水渾”等新老水問題，聚焦管好“盆”和護(hù)好“水”，堅(jiān)持系統(tǒng)治理和強(qiáng)化管護(hù)并舉，立足當(dāng)前和著眼長遠(yuǎn)并重，深入推動(dòng)河湖面貌持續(xù)改善，全力構(gòu)建“秀美河湖、生態(tài)山東”。