淺談我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟

范 莉

公益訴訟的價(jià)值在于鼓勵(lì)公民、社會(huì)組織打擊違法行為，用一種司法的力量來(lái)維護(hù)人們生活生存的權(quán)益。國(guó)外環(huán)境公益訴訟并不區(qū)分民事和行政訴訟兩種類(lèi)型，而我國(guó)根據(jù)法律體系的現(xiàn)狀進(jìn)行了區(qū)分。環(huán)境民事公益訴訟是一種有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境正義，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益和不特定人環(huán)境權(quán)益的訴訟類(lèi)別。鼓勵(lì)符合條件的機(jī)關(guān)和適格的社會(huì)組織根據(jù)法律、法規(guī)向人民法院提起訴訟，使污染者承擔(dān)損害行為所帶來(lái)的民事法律賠償責(zé)任。

一、環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

(一)公共信托理論

環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論和環(huán)境公共委托理論在20世紀(jì)70年代初出現(xiàn)，這是美籍學(xué)者薩克斯提倡的最重要理論。二者的目標(biāo)在于為國(guó)家解決承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的權(quán)力無(wú)理論根基的問(wèn)題，以便其履行相應(yīng)管理職能。他認(rèn)為，許多與人類(lèi)有關(guān)的環(huán)境因素，如水和空氣，是國(guó)家所有人民的公共財(cái)產(chǎn)。公眾可以將共享財(cái)產(chǎn)的管理委托給政府，并且公眾與政府之間存在委托人—受托人關(guān)系，作為受托人的政府則為整個(gè)國(guó)家和公民保護(hù)這些財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)許可不得擅自處理這些財(cái)產(chǎn)。在此理論基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)部門(mén)、檢察院和環(huán)境保護(hù)組織有權(quán)起訴公眾，當(dāng)公眾被動(dòng)、無(wú)勇氣或無(wú)法起訴時(shí)，這些主體便可作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，勝訴的利益應(yīng)屬于享有相應(yīng)權(quán)益的人們。

(二)私人檢察官理論

20世紀(jì)40年代，美國(guó)法院在伊克斯案件中指出，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官員或者其他任何人提起訴訟解決關(guān)于公共利益保護(hù)的問(wèn)題，此位獲得授權(quán)的個(gè)體就約等于私人檢察官[1]。這不僅體現(xiàn)在已發(fā)生的該案件中，此后，美國(guó)以增加公民訴訟條款的方式規(guī)定在《清潔空氣法》(CleanAirAct)。該法除了一般的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定外，明確美國(guó)公民可針對(duì)未履行職責(zé)且違反相關(guān)法律的國(guó)家機(jī)構(gòu)、官員以及未履行義務(wù)的非法公司提起訴訟。美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度在改善環(huán)境執(zhí)法方面產(chǎn)生深刻影響，它賦予了任何人保護(hù)環(huán)境利益的權(quán)利。大部分美國(guó)環(huán)保組織認(rèn)為，保證法律有效執(zhí)行的最終實(shí)體是人民。政府不可能持續(xù)監(jiān)控污染源，而知道污染源的公民和環(huán)境團(tuán)體通常才是最有效的非法污染觀察者。因此，公民或組織可以利用法院的司法權(quán)，發(fā)揮“私人檢察官”的作用，起訴違法行為，成為環(huán)境法的特別執(zhí)行對(duì)象，監(jiān)督和促進(jìn)相關(guān)法律的有效實(shí)施，一方面促進(jìn)環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)，另一方面更好地保護(hù)公民良好生活環(huán)境的正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)利。

(三)環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)的概念于20世紀(jì)中葉在歐洲被提出，薩克斯教授指出，環(huán)境不是行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬品，它只是被委托管理的公共物品。他主張所有居民擁有環(huán)境權(quán)，有享受良好生活環(huán)境的基本權(quán)利，即環(huán)境權(quán)。公民和有關(guān)組織可以據(jù)此權(quán)利和存在的信托關(guān)系向法院提起訴訟，通過(guò)法院裁判來(lái)實(shí)施保護(hù)環(huán)境的預(yù)防或修復(fù)措施。環(huán)境權(quán)成為基本人權(quán)，被許多學(xué)者認(rèn)可及得到國(guó)內(nèi)和國(guó)際法文件的肯定。這為公民能擁有公益訴訟原告資格創(chuàng)造了良好的理論前提條件。它不僅是每個(gè)公民享有的權(quán)益，也應(yīng)是一種救濟(jì)性的權(quán)利，具有可訴性。人們不僅要保護(hù)當(dāng)代人，還要用此權(quán)利守護(hù)好后代人賴(lài)以生存的環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)境民事公益訴訟的功能

(一)保障個(gè)人和社會(huì)公眾的利益

環(huán)境民事公益訴訟可以保護(hù)個(gè)人和公眾的環(huán)境利益，富有深遠(yuǎn)意義和價(jià)值的肯定性影響，對(duì)沒(méi)有參與訴訟的大眾也起到指導(dǎo)作用。普通公民通過(guò)訴訟程序制止生態(tài)環(huán)境被破壞的行為，讓當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任，可以良好平衡相關(guān)主體的利益和環(huán)境權(quán)益。

(二)增強(qiáng)公民的環(huán)保維權(quán)意識(shí)

環(huán)境民事公益訴訟是公眾參與的有效形式和渠道，加快了公民參與環(huán)境保護(hù)的文明化進(jìn)程。當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為已經(jīng)損害了公共利益或者存在極大損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公眾可以采取合理、合法的方式維護(hù)自己的權(quán)益。真正保護(hù)了自己的環(huán)境權(quán)益，社會(huì)公眾的維權(quán)信心才會(huì)與日俱增，進(jìn)而追求實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義這一重要價(jià)值目標(biāo)。

(三)預(yù)防環(huán)境損害

環(huán)境民事公益訴訟沒(méi)有以發(fā)生實(shí)際存在嚴(yán)重?fù)p害為維權(quán)的前置條件，這樣提起訴訟之前可以客觀地防止問(wèn)題發(fā)生，使其補(bǔ)救變得靈活又主動(dòng)，停止虧損，并將危及公眾環(huán)境權(quán)益的非法行為消滅于萌芽狀態(tài)，以免造成更多的環(huán)境問(wèn)題和損害更多的環(huán)境權(quán)益。

三、環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)存的三個(gè)困難

(一)起訴難

一是訴訟對(duì)象的范圍未包括公民。在立法方面，我國(guó)的憲法未將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，其他法律也未賦予公民在此訴訟中的原告資格。我國(guó)在環(huán)境法律中規(guī)定了社會(huì)組織成為原告資格的具體要求。程序上需要在符合級(jí)別的民政部門(mén)登記，同時(shí)須滿(mǎn)足五年活動(dòng)年限和無(wú)違法記錄。2017年修改相關(guān)法律后，增加了檢察機(jī)關(guān)這一新原告，仍然未將公民納入主體范圍。而普通民事訴訟原告主體包括了自然人、法人或其他組織，但是作為保護(hù)公共利益的環(huán)境民事公益訴訟卻不包含自然人主體，這就不便于發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)和利益受損的公民及時(shí)用法律維權(quán)。

二是我國(guó)的法律對(duì)社會(huì)團(tuán)體組織的原告資格進(jìn)行了嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)化的限制。《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2015-2017)》“環(huán)境公益訴訟的原告”一節(jié)，呂忠梅老師分析社會(huì)組織作為環(huán)境民事公益訴訟原告的數(shù)量不多的原因，指出符合環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織遇到許多困難，如無(wú)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源、籌措資金困難、組織規(guī)模小。這些原因可能導(dǎo)致未來(lái)運(yùn)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r不穩(wěn)定，訴訟程序進(jìn)展舉步維艱。

(二)舉證難

訴訟中的力量差異以及舉證責(zé)任的劃分，使雙方在訴訟中遇到許多困難，陷入尷尬的局面。作為原告，在實(shí)務(wù)中為證明加害行為與損害結(jié)果而去合理取證，會(huì)遇到企業(yè)不配合的情況。例如歷經(jīng)9年的云南曲靖鉻渣污染事件，涉事污染企業(yè)不配合，導(dǎo)致原告之一全國(guó)性民間環(huán)保組織自然之友長(zhǎng)途跋涉來(lái)現(xiàn)場(chǎng)抽樣鑒定卻失敗而歸。此案的整體鑒定費(fèi)用高達(dá)300萬(wàn)元，高于原告一年的收入。我國(guó)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定能夠一定程度上減輕原告的壓力，但理論界和學(xué)界對(duì)這一規(guī)定均存在爭(zhēng)議。雖然此規(guī)則分配舉證責(zé)任給被告利于減輕對(duì)原告的壓力，但是訴訟結(jié)果與證明責(zé)任聯(lián)系緊密，還應(yīng)該再降低原告的舉證責(zé)任。為獲取環(huán)境民事訴訟的證明事實(shí)，大多數(shù)原告所采取的檢測(cè)取證措施都在鑒定機(jī)關(guān)輔助下才達(dá)成取證目標(biāo)，而這個(gè)過(guò)程一定會(huì)產(chǎn)生大量費(fèi)用，證明責(zé)任負(fù)擔(dān)問(wèn)題所帶來(lái)的高額鑒定費(fèi)用也是導(dǎo)致舉證難的核心焦點(diǎn)。

(三)執(zhí)行難

重裁判、輕執(zhí)行也是目前環(huán)境司法中存在的現(xiàn)象。因?yàn)樯婕肮嫘?，此訴訟應(yīng)在某些方面不同于其他訴訟，如在訴訟裁判與普通民事案件的執(zhí)行方面進(jìn)行區(qū)分。但是在執(zhí)行程序方面相關(guān)規(guī)定缺失，對(duì)判決結(jié)果執(zhí)行的相關(guān)制度與監(jiān)督都是法律的空白。我國(guó)立法和司法均未對(duì)環(huán)境民事公益訴訟賠償金的管理主體作出進(jìn)一步規(guī)定，這顯然不利于賠償金的使用。最高人民法院對(duì)審理此類(lèi)訴訟案件進(jìn)行過(guò)相關(guān)解釋?zhuān)h(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)可在其中進(jìn)行部分監(jiān)督，但仍未明確對(duì)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)管理、使用、檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督的問(wèn)題[2]。

四、針對(duì)現(xiàn)存困難提出的對(duì)策

(一)擴(kuò)大起訴主體的范圍，合理調(diào)整順位關(guān)系

有學(xué)者指出，環(huán)境民事公益訴訟的資格要求過(guò)于嚴(yán)苛，可以在登記機(jī)關(guān)和活動(dòng)年限上適當(dāng)放寬[3]。我國(guó)可以借鑒美國(guó)適當(dāng)放松原告資格限制，并讓與受損環(huán)境權(quán)益有直接或者間接關(guān)系的公民個(gè)人也能參與環(huán)境民事公益訴訟，并且創(chuàng)設(shè)合理、合法以及公平的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，注意原告的起訴順序選擇，這些細(xì)節(jié)方面將提高公民對(duì)環(huán)境利益的積極性。如果環(huán)境權(quán)益受侵害，享有環(huán)境權(quán)利的公民應(yīng)先提起訴訟；沒(méi)有公民或在合理期限內(nèi)沒(méi)有訴訟，社會(huì)團(tuán)體和環(huán)境保護(hù)團(tuán)體就應(yīng)將環(huán)境民事公益訴訟放在首位；前兩種情況不存在時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則是保護(hù)環(huán)境的最后一道屏障。

(二)重置舉證責(zé)任，減輕費(fèi)用負(fù)擔(dān)

基于環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，有的學(xué)者認(rèn)為法律的天平向原告適當(dāng)傾斜可以在一定程度上促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)，但企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也不能被忽視，雙方的舉證責(zé)任不能失衡，企業(yè)也不能承擔(dān)超額的要求[4]。適用因果關(guān)系推定規(guī)則會(huì)讓環(huán)境民事公益訴訟舉證方式更加高效合理，因而應(yīng)選擇摒棄舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。為了減輕社會(huì)組織的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，應(yīng)建立公平合理且利于保障社會(huì)組織籌集和繳納費(fèi)用的制度，這樣可以激發(fā)社會(huì)組織主動(dòng)保護(hù)公共利益的意愿?？山梃b各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo)或者相關(guān)基金會(huì)設(shè)置“環(huán)境公益維權(quán)專(zhuān)項(xiàng)基金”。筆者認(rèn)為，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，通過(guò)“專(zhuān)案眾籌”來(lái)募集資金也可將原告在經(jīng)濟(jì)因素上的困難降低，以助于提高其參與訴訟的主動(dòng)性。

(三)完善訴訟裁判執(zhí)行的各項(xiàng)監(jiān)管制度

我國(guó)的環(huán)境司法要重視裁判的有效執(zhí)行，一方面關(guān)注法律責(zé)任分配后的執(zhí)行情況，另一方面注重實(shí)現(xiàn)訴訟預(yù)防環(huán)境損害的功能。法律的生命在于實(shí)施，裁判的生命在于執(zhí)行。最重要的是對(duì)于被告繳納的賠償金監(jiān)管和使用問(wèn)題，要讓賠償金發(fā)揮最大效用，更加符合公共利益。

首先，從立法上建立統(tǒng)一的賠償金管理制度，規(guī)范化設(shè)立和管理相關(guān)核算賬戶(hù)，這將有利于資金合理規(guī)范且高效率使用。立法部門(mén)可以通過(guò)實(shí)地考察各地公益訴訟賠償資金的征管方案，制定位階更高的法律去詳細(xì)規(guī)定財(cái)產(chǎn)管理、使用、檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，讓存放和管理問(wèn)題有法可依。其次，設(shè)置配套的執(zhí)行聽(tīng)證制度。在環(huán)境民事公益訴訟裁判的執(zhí)行過(guò)程中，重視公眾參與，聽(tīng)取各方公眾對(duì)修復(fù)方案、具體實(shí)施措施所作出的相應(yīng)論證和建議。再次，利用好網(wǎng)絡(luò)資源平臺(tái)，在執(zhí)行監(jiān)督方面應(yīng)將已生效裁判的詳細(xì)執(zhí)行程序和結(jié)果在中國(guó)執(zhí)行信息公開(kāi)網(wǎng)予以公布，讓公眾知曉賠償款的繳納進(jìn)度以及受損環(huán)境的恢復(fù)過(guò)程，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)，同時(shí)達(dá)到監(jiān)督的效果。