中國本土警察權(quán)嬗變的內(nèi)在邏輯

劉冰捷

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

身處極速社會轉(zhuǎn)型期的中國，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時轉(zhuǎn)型使得治安案件和刑事案件多發(fā)、群體性事件頻密，這持續(xù)地挑戰(zhàn)著中國的社會秩序與政治穩(wěn)定?！耙跃炝α繛榇淼膰覐?qiáng)制能力的發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家發(fā)展的一項(xiàng)基本議題?！盵1]3我國公安機(jī)關(guān)自然處在維護(hù)社會治安與政治穩(wěn)定的一線?！熬鞕?quán)”作為警察法理論上的核心概念，同時也是實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)依法行政、維持正常執(zhí)法秩序的邏輯起點(diǎn)。2015年中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》明確提出：“完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制?！痹诶碚撋侠迩濉熬鞕?quán)”這一基本概念，無論是對現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法權(quán)運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，還是公安機(jī)關(guān)管理體制的改革，都應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)下我國公安改革的前置條件。

學(xué)界現(xiàn)有的警察權(quán)研究已經(jīng)相當(dāng)豐富，為警察權(quán)的進(jìn)一步探索打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時也為警察實(shí)踐提供了可靠的理論指導(dǎo)。但是，相當(dāng)一部分警察權(quán)理論研究成果呈現(xiàn)出研究“碎片化”的特點(diǎn)，如學(xué)者所言：“目前國內(nèi)學(xué)界對警察行政法學(xué)的研究，很大程度上是具體集中于某一點(diǎn)，甚至是某些個案與問題上的?！盵2]本文對中國本土警察權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展及革新三大命題，在時間維度上進(jìn)行全過程式的闡釋與梳理，試圖對本土警察權(quán)的內(nèi)在邏輯提出初步的設(shè)想。

一、本土警察權(quán)的產(chǎn)生：現(xiàn)代兩種主流警察權(quán)體系的選擇與移植

“脫警察化”是德日警察制度嬗變的一個極其重要的過程，“警察權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的演變過程，通過分權(quán)和行政分工，也就是‘脫警察化’的過程，逐漸明晰目的，從內(nèi)務(wù)行政的同義詞漸漸走向組織法意義”[3]?？梢哉f，德日系警察權(quán)的變遷是緊緊伴隨著兩次“脫警察化”運(yùn)動的發(fā)展，同時我國學(xué)者對于本土警察權(quán)的發(fā)展及規(guī)制也常常將其納入“脫警察化”的考量中。但是，中國本土警察權(quán)的嬗變是應(yīng)當(dāng)納入德日系的“脫警察化”理論范疇，還是基于英國建立的現(xiàn)代職業(yè)化治安型警察理論范疇，應(yīng)當(dāng)在學(xué)理上做出說明，并且厘清中國警察權(quán)所產(chǎn)生的法律淵源。

(一)德國“脫警察化”與英國治安型警察制度建立的分流

從16世紀(jì)初開始，“警察”一詞就以“policey”“polletzey”“pollicey”等形式在德語中出現(xiàn)，該語詞作為集合性概念在“共同的良好秩序”這一意思基礎(chǔ)上來表達(dá)國內(nèi)秩序，意指國家的活動或行政，1530年《帝國警察法》中指出，將警察視作一切國家活動。[4]此時的警察在日耳曼國家中代表一切公法行為，既包括行政行為，也包括司法行為，甚至包括軍事行為。至18世紀(jì)，警察概念逐漸從軍事、財務(wù)、司法等事物中分離出來，成為內(nèi)務(wù)行政的概括性統(tǒng)稱。[5]1在內(nèi)務(wù)行政領(lǐng)域，警察權(quán)限除包括狹義的治安行政外，也包括處理環(huán)境衛(wèi)生、市場經(jīng)濟(jì)、宗教風(fēng)俗等事務(wù)，包括了現(xiàn)代大部分的政府行政職能部門，因此“警察一詞概括地指代內(nèi)務(wù)行政領(lǐng)域內(nèi)各式各樣的國家活動”。[6]167在二戰(zhàn)后，德國警察體系迎來“第二次脫警察化”變革，在權(quán)限和組織層面將建筑、衛(wèi)生、工商等職權(quán)從警察職權(quán)中分離出去，完成行政職能的再分工，使得除警察機(jī)關(guān)外，其他機(jī)關(guān)也從事危險防止的工作。[4]以此形成行政警察與執(zhí)行警察的二元劃分，基于此，警察法理論將警察概念分化為實(shí)質(zhì)的警察概念和形式的警察概念，前者對應(yīng)一切擁有危險防止職能的行政機(jī)關(guān)，后者則限于在組織形式上警察機(jī)關(guān)所具有的職能和權(quán)限，概括性警察權(quán)概念成為德國警察權(quán)的基本特征。[4]

相比于德國警察權(quán)概念從國家活動分權(quán)到行政權(quán)力分工的權(quán)力限縮嬗變史，英國警察概念及權(quán)力體系的變遷則呈現(xiàn)出一種截然不同的圖景。在1829年英國內(nèi)政部部長羅伯特·比爾(Robert Peel)建立首個現(xiàn)代警察機(jī)關(guān)(倫敦大都市警察)之前，社會治安的維護(hù)由“治安官、治安法官為主體的社區(qū)自治治安模式”承擔(dān)，并輔以1253年出臺的《守望條令》中守夜人制度。(1)守夜人是治安官制度的一個補(bǔ)充，在夏季夜間的鎮(zhèn)和城市設(shè)立守夜人，負(fù)責(zé)逮捕、追捕陌生人。[7]15-17這意味著在英國設(shè)立警察之前，“警察”這一概念就不具有德國警察概念所承擔(dān)的行政職能統(tǒng)合性。而羅伯特·比爾在1829年所提出的建立政府化的職業(yè)警察體系，基于以下三個理由：第一，通過犯罪數(shù)據(jù)的比對，證明犯罪率持續(xù)上升，而上升的原因在于教區(qū)傳統(tǒng)的自治型治安體系的一種激勵。第二，教區(qū)治安體系的地域劃分，與治安管控及犯罪抓鋪的現(xiàn)實(shí)需求相沖突。第三，很多教區(qū)的治安體系確實(shí)維系得很好，但這只會使犯罪人轉(zhuǎn)移至治安體系較差的地區(qū)而已。[8]75從第一個建立的倫敦大都市警察機(jī)構(gòu)開始，“警察” 一次所代表的權(quán)力概念就鎖定在社會治安范疇，形成治安型警察權(quán)概念。誠如學(xué)者所言：“比爾對舊制度的批評集中于分散型的治安維護(hù)體系本身?！盵7]31

作為現(xiàn)代警察制度建立的兩種主要體系，德國警察權(quán)演變模式與英國警察權(quán)演變模式的圖景表明，歐洲國家在警察現(xiàn)代化的改革進(jìn)程中，呈現(xiàn)出濃厚的國家特色及地方特色，雖然19世紀(jì)之后在組織形式及職權(quán)配置上殊途同歸，但在演進(jìn)歷史及理論支撐上則呈現(xiàn)出截然不同的嬗變體系(2)例如，德系警察理論的發(fā)展一直圍繞著實(shí)質(zhì)警察概念與形式警察概念展開，而英美系警察理論的發(fā)展焦點(diǎn)則集中于警察與公眾關(guān)系、警察與社區(qū)關(guān)系。，導(dǎo)致在警察制度及理論更新過程中處于不同的立場及維度。更重要的是，中國近代從晚清政權(quán)開始所建立的具有強(qiáng)烈繼受色彩的警察制度，一直發(fā)展到當(dāng)代中國本土的警察，其間在繼受與革新的變遷、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯中所產(chǎn)生的中國特色維度及立場，對我國公安部門進(jìn)行全面深化公安改革進(jìn)程有著至關(guān)重要的作用。

(二)治安型警察權(quán)概念的近代移植

近代中國建立國家化的職業(yè)警察體系，具有強(qiáng)烈的繼受色彩，清政府在1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)發(fā)布的上諭提出：“各國之所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲法，取決公論……及應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律詳慎厘訂，而又廣興教育、清厘財政、整頓武備、普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)?！盵9]5566通過設(shè)立巡警，建立全國統(tǒng)一的警察系統(tǒng)成為清政府效仿西方“泰西善政”以預(yù)備立憲的一部分。這是中國警察權(quán)概念產(chǎn)生的第一步，同時也影響后續(xù)警察權(quán)概念的革新與發(fā)展。筆者具體從以下三個方面討論：

1.傳統(tǒng)州縣政府職能的缺位

清政府設(shè)立警察制度，創(chuàng)立巡警部，“就是國家要為其自身在社會管理的缺位中打上職能補(bǔ)丁，這個補(bǔ)丁就是巡警”[10]19。實(shí)際上，傳統(tǒng)中國的地方州縣政府，在履行“刑名”與“錢谷”的政府職能之外，并不具備足夠的政府公權(quán)力與國家強(qiáng)制力來管控社會治安。瞿同祖先生曾談道，清代州縣政府最重要的“考成”(政績)便是征稅及司法兩方面，而其他的職責(zé)因并不影響政績考核，州縣官一般只以很少的精力去應(yīng)付，而“刑名”與“錢谷”這兩方面的硬性政績考核，就已經(jīng)讓州縣官不堪重負(fù)，常常受到國家的懲戒(包括較高概率的罷免)。[11]31,221-222因此，“除了在事后對重大犯罪案件通過刑名斷獄的途徑疏導(dǎo)之外，在近代警察機(jī)構(gòu)建立之前，地方政府在日常治安方面鮮有染指，社會管理并不是政府所關(guān)心的事情，甚至是其力所不能及的”[10]6.

值得注意的是，中國近代警察產(chǎn)生之前，傳統(tǒng)的州縣政府并不具備現(xiàn)代意義上國家化、職業(yè)化警察的概念，“弱政府”的角色使得除收稅和重大刑名案件外，州縣政府幾乎沒有施行國家強(qiáng)制力的空間。(3)警察法學(xué)界提出，當(dāng)代許多國家由于不具備充足的警察力量與國家強(qiáng)制控制的能力，不能有效管制社會犯罪并維持正常的執(zhí)法秩序，而被列入“弱國家(weak state)”或“失敗國家(failed state)”的行列。[12]這區(qū)別于德國同時期具有國家強(qiáng)制力的概括性內(nèi)務(wù)行政警察權(quán)。德國的“脫警察化”，實(shí)質(zhì)上是去暴力性，“隨著與警察權(quán)同構(gòu)化的政府權(quán)力不斷分解、分化出去，轉(zhuǎn)移到一般行政機(jī)關(guān)之中，不適用傳統(tǒng)的警察強(qiáng)制力，伴隨著的是去強(qiáng)制化”[3]。

2.傳統(tǒng)保甲、團(tuán)練制度的虛置

同英國建立現(xiàn)代警察制度之背景極其相似的是，中國近代在設(shè)立警察制度之前，由于政府缺少全國統(tǒng)一性的國家化、職業(yè)化的治安管理，社會治安的管理模式同樣為民間自辦。

現(xiàn)有研究表明，保甲制度從明代開始便流于形式。明代的保甲法由于無法掌握地方社會真實(shí)人口，即使是王守仁這樣勤勉精明的官員大力推行，也無法避免流于形式的結(jié)果。[13]清代之后，據(jù)《清朝文獻(xiàn)通考》載：“自康熙四十七年整頓保甲之后，奉行既久，往往有名無實(shí)……乃地方官畏其煩難，視為故套，奉行不實(shí)，稽查不嚴(yán)。”[14]同樣，作為依附于士紳而存在的團(tuán)練組織，士紳利用團(tuán)練組織的動機(jī)考慮更多的是自身及親屬的利益，“這種利益往往與百姓的利益相左。在地方(共同)危機(jī)迫近時，地方共同體感情會強(qiáng)烈凸顯出來；但在平時，階級利益對士紳的行為方式具有更大的決定作用”[11]289-290。因此，盡管同時期清政府的政制體制與英國相差甚遠(yuǎn)，但是傳統(tǒng)中國自治型的治安模式與英國建立倫敦大都市警察前夕所固有的治安官、治安法官為主體的社區(qū)自治治安模式，在社會職能的維度上顯現(xiàn)出高度重合性。(4)特別是在治安官的運(yùn)作模式上，治安官、守夜人、治安法官這些負(fù)擔(dān)維護(hù)地方治安職責(zé)的主體，其職責(zé)繁重，卻是無薪的兼職人員，尤其是治安官在維護(hù)治安之外，還有大量其他行政工作。盡管傳統(tǒng)中國的國家、社會體制與英國截然不同，但是在基層自治主體的設(shè)定及維系上存在偶合。[15]18

3.治安型警察權(quán)概念的選擇

清政府在設(shè)立巡警部時所面臨的問題是，政府不具備管理日常社會的政府職能，因此設(shè)立新的政府部門以填補(bǔ)政府在日常社會管控中的缺位。如鄭觀應(yīng)所言：“考西法，通都大邑俱設(shè)巡捕房，分別日班、夜班，派巡捕站里街道，按段稽查。遇有行跡可疑及斗毆、拐騙、盜竊等情，立即拘往巡捕房，送官究辦。”[16]46這與英國1829年設(shè)立第一個國家化的警察機(jī)構(gòu)——倫敦大都市警察前夕，面臨著同樣的政府職能缺位的困境。(5)英國同樣是因?yàn)榉钦淖灾涡椭伟材Ｊ綗o力面對嚴(yán)峻的社會治安形勢及頻發(fā)的抗議活動，分散的地方性的治安力量不足以應(yīng)對大規(guī)模的抗議和騷亂，犯罪已經(jīng)不是個人或地方事務(wù)，而是全國性問題，政府應(yīng)當(dāng)有所作為。[7]25

相比于德國的警察權(quán)概念，中國近代選擇了對英國治安型警察權(quán)概念及制度的移植。英國警察權(quán)概念所表達(dá)的社會治安職業(yè)化管理，更符合當(dāng)時清政府進(jìn)行改革的需要。在組織機(jī)構(gòu)及權(quán)力配置上，清代政府尤其是地方政府呈現(xiàn)出強(qiáng)干弱枝的“一人政府”[11]315,其無心也無力對社會治安做出日常性的統(tǒng)一管控，這就不存在德國警察權(quán)中“行政警察”這一概括性內(nèi)政職權(quán)概念的實(shí)踐基礎(chǔ)。中國繼受型警察權(quán)的出現(xiàn)，對治安型警察概念及制度的移植，根本目的是起到政府職能的填補(bǔ)功效，這實(shí)際上也是之后本土警察權(quán)發(fā)展的趨勢。

二、本土警察權(quán)的發(fā)展：填補(bǔ)型警察權(quán)概念的提出

本土警察權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)，在以治安型警察權(quán)概念為主體的基礎(chǔ)上，根據(jù)警察具有強(qiáng)制力的權(quán)力特征、具有全天候路面巡邏的業(yè)務(wù)特性以及具有跟社會公眾打交道最多之公務(wù)人員的特點(diǎn)，使警察承擔(dān)維護(hù)社會治安之外的更多行政職能，即填補(bǔ)型警察權(quán)概念提出的雛形。例如，民國時期警政奠基人李士珍談道：“我國有現(xiàn)代意義之警察，始于遜清末葉……警察以防止公共危害，維持社會安寧秩序，指導(dǎo)人民生活，促進(jìn)一般福利為其直接目的。吾人欲使警察之工作，能充分發(fā)揮其力量，并使此種力量能在[人][地][時][事]各方面普遍達(dá)到，勢非改善警察勤務(wù)制度不為功?！盵17]1-2民國時期的警察不僅要通過“限制人民自由”的方式維護(hù)日常治安，還要同時承擔(dān)“指導(dǎo)、保護(hù)、救助、糾正、告誡”等職能”[19]105。顯然，填補(bǔ)型警察權(quán)概念與德國“脫警察化”的規(guī)律背道而馳，在移植英國治安型警察權(quán)概念的基礎(chǔ)上，近代警察權(quán)的發(fā)展表達(dá)出自身所特有的性質(zhì)——通過警察這一組織機(jī)構(gòu)，在管理社會治安的同時，根據(jù)警察工作的特質(zhì)及運(yùn)作的特點(diǎn)，承擔(dān)國家對于社會管理的需要而產(chǎn)生的新職能，如基于警察所承擔(dān)的危害防止職能，以及路面巡邏的工作特質(zhì)，警察不僅要防范治安隱患，還要主動為民眾提供治安服務(wù)。

新中國成立后，舊的法律體系被徹底廢除，但是筆者認(rèn)為在有關(guān)社會治安的警察權(quán)概念上，仍然對近代的填補(bǔ)型警察權(quán)概念有著相當(dāng)程度的繼受，并在此基礎(chǔ)上有著新的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

(一)治安型警察權(quán)概念的延續(xù)

新中國成立后對于“警察權(quán)”這一概念的認(rèn)定，仍然是從治安維度進(jìn)行的劃分，而非概括性內(nèi)務(wù)行政概念，同時也沒有進(jìn)行“脫警察化”權(quán)力限縮及分工。1949年9月北京市人民政府公安局正式更名，設(shè)有秘書處(人事處、辦公室)、偵查處、治安處、保衛(wèi)處、行政處5個處室。至1995年12月，北京市公安局在原先5個處室基礎(chǔ)上擴(kuò)增為30余個業(yè)務(wù)處，除武警、消防、公安學(xué)校、公安醫(yī)院外，擴(kuò)張業(yè)務(wù)處室均根據(jù)1949年設(shè)立的5個處室進(jìn)行細(xì)化，并增設(shè)現(xiàn)代政府部門之配套業(yè)務(wù)處室，如法制、信訪、外事等。[18]34-35在安徽省，1949年皖北地區(qū)全面解放，成立安徽省境內(nèi)第一個皖北人民行政公署公安局，設(shè)立秘書科社會偵查科、保衛(wèi)科、治安科、審訊科、人事科、勞改處等職能機(jī)構(gòu)。1952年，安徽省人民政府公安廳成立，設(shè)有辦公室、政保處、保衛(wèi)處、治安處、勞改處、人事處等。直至1989年底，安徽省公安廳在1952年基礎(chǔ)上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增至20余個，與北京市公安局的擴(kuò)張路徑相同。[19]58,61-62再來看陜西省，1950年陜西省人民政府公安廳成立，設(shè)秘書室、政治保衛(wèi)處、經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)處、治安處、總務(wù)處、預(yù)審處等。至2000年，同前述北京市、安徽省一樣，陜西省公安廳在新中國成立初期的業(yè)務(wù)處室上擴(kuò)張至18個職能部門。[22]369-372建國后地方公安機(jī)關(guān)的建制在職權(quán)劃分上大同小異，通過我國北部、中部及西部等地區(qū)的公安志梳理，大致能夠得出在機(jī)構(gòu)設(shè)置上對警察權(quán)設(shè)定的基本走向。

在建制及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，新中國成立后公安機(jī)關(guān)的職能發(fā)展脈絡(luò)一直走在“治安維護(hù)”的主線職能上，不僅沒有像德國“脫警察化”一般對警察權(quán)概念有著限縮，甚至從新中國成立開始，我國公安機(jī)關(guān)的職能在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上不斷地進(jìn)行擴(kuò)張，這種擴(kuò)張有三個原因：第一，擴(kuò)張的主體部分基于治安維護(hù)的精細(xì)化分工，如程序分工、管控對象分工、內(nèi)部機(jī)制分工等；第二，因現(xiàn)代政府及中國共產(chǎn)黨理論與實(shí)踐的發(fā)展，分設(shè)與時俱進(jìn)的現(xiàn)代中國政府所需內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；第三，根據(jù)治安型警察職權(quán)的特質(zhì)，對公安機(jī)關(guān)提出新的職能要求，以推進(jìn)填補(bǔ)型警察權(quán)概念的發(fā)展。

(二)填補(bǔ)型警察權(quán)概念的產(chǎn)生與擴(kuò)張

中國本土的警察權(quán)，從近代移植英國治安型職業(yè)化警察制度開始，便在此基礎(chǔ)上發(fā)展出特有的填補(bǔ)型警察權(quán)概念，即以維護(hù)治安為主線的同時，承擔(dān)國家根據(jù)警察治安權(quán)所特有的性質(zhì)及工作模式而賦予警察其他的行政職權(quán)或國家活 動。例如，清末建警之后，職業(yè)化、國家化的警察承擔(dān)了傳統(tǒng)衙役的職能之一——收稅。(6)清末警察的收稅職能并不是德國概括性內(nèi)政職權(quán)警察概念的產(chǎn)物，而是傳統(tǒng)中國基層政府職能的一種延續(xù)。程方就談道，一般警察下鄉(xiāng)辦理警察事務(wù)，老百姓都稱其為先生或老爺，出酒殺雞極意奉承。如若不然，警察便會誣告百姓一個罪名，帶回警局拘留幾天或處以罰款。(7)此處警察下鄉(xiāng)的警務(wù)，絕大部分與稅收有關(guān)。[21]248而到了民國初期，警察下鄉(xiāng)收稅的職能被分離，取而代之的是治安服務(wù)職能，如幫助外國人、遠(yuǎn)鄉(xiāng)人，控制醉酒人、精神病人，以及尋找失蹤兒童,等等。國民政府時期，警察則是推行“新生活運(yùn)動”的一線政府工作人員。[24]而新中國成立之后，本土警察權(quán)概念的填補(bǔ)功能繼續(xù)沿用并擴(kuò)張。

新中國成立初期，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的擴(kuò)張職權(quán)之一便是鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動。1950年，安徽皖南、皖北地區(qū)各級公安機(jī)關(guān)，從1950年4月至10月偵破大批反革命現(xiàn)行破壞案件，共懲辦反革命分子 8 025人。[19]175而北京市公安局據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1950年至1954年期間，破獲重要反革命案件38起。[18]130廣東省公安廳于1950年發(fā)出《關(guān)于在全省普遍進(jìn)行反動黨團(tuán)、特務(wù)分子及其他反革命分子登記的指示》，在三個月內(nèi)主動向廣州 公安局登記的特務(wù)分子、反動黨團(tuán)成員1萬名。[23]75

改革開放之后，經(jīng)1978年12月中共十一屆三中全會決議，中國進(jìn)入了改革開放的新時期，鎮(zhèn)壓反革命的職能被削弱，“公安工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以保衛(wèi)‘四化’(指工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化建設(shè))為中心，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的軌道上來”[23]79。此時期的公安機(jī)關(guān)被賦予了更多保衛(wèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新職能，例如河北省根據(jù)中央統(tǒng)一部署，1978年普遍開展打擊投機(jī)倒把的斗爭，全省公安機(jī)關(guān)從 1 800多個縣級以上企業(yè)和514個公社的重點(diǎn)單位中，查獲贓款4100萬元，糧食346.5萬斤。[24]62

目前，2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》提出：“把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層‘拍蠅’結(jié)合起來，深挖黑惡勢力‘保護(hù)傘’?！惫矙C(jī)關(guān)在打擊黑惡勢力犯罪中實(shí)際承擔(dān)了輔助紀(jì)檢監(jiān)察部門查處黨內(nèi)紀(jì)律問題的新職能。2015年中共中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出：“著力完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提高社會治安防控水平和治安治理能力，提高人民群眾的安全感”，“推進(jìn)公安行政管理改革，提高管理效能和服務(wù)水平”。[2]這對公安機(jī)關(guān)在新時期下所承擔(dān)的職權(quán)做出多層次的分離與細(xì)化，例如取消暫住證制度、建立健全違法犯罪與信用、相關(guān)職業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤制度。

可以肯定的是，新中國成立后我國公安機(jī)關(guān)在不同時期根據(jù)國家的發(fā)展及戰(zhàn)略部署，承擔(dān)著多項(xiàng)區(qū)別于治安職能本身又同時與治安職能緊密聯(lián)系的公共職能，這與德國概括性警察權(quán)概念做出區(qū)分的同時，又在英國治安型警察權(quán)概念的基礎(chǔ)上做出了本土“因地制宜”的嬗變，主要表現(xiàn)為三個方面：其一，主體上繼受以維護(hù)治安為主要職能的傳統(tǒng)英式警察權(quán)概念。其二，衍生出承擔(dān)特定時期國家迫切需要的新公共職能，而這樣的公共職能與警察的維護(hù)治安職權(quán)緊密聯(lián)系。(8)警察維護(hù)治安職能的特點(diǎn)在于：具備機(jī)動性及全天候值勤特點(diǎn)的警察，所介入的行政管理秩序應(yīng)當(dāng)具備危害急迫性和不可延遲性，并且需要經(jīng)常使用強(qiáng)制力。與該特點(diǎn)緊密相關(guān)的、國家迫切需要的新公共職能，作為我國本土填補(bǔ)型警察權(quán)概念的內(nèi)容納入警察權(quán)的嬗變當(dāng)中。[27]56-57其三，“填補(bǔ)型警察權(quán)”概念并不意味著警察權(quán)的無限擴(kuò)張，而是作為特定時期國家在某一方面特定的需要而增設(shè)的補(bǔ)充性政府職能。這種職能如果僅是暫時性的需要，則在未來該職能會從警察權(quán)中剝離出去，例如晚清的稅收職能、近代的“新生活運(yùn)動”推動職能、新中國成立初期的鎮(zhèn)壓反革命職能、改革開放時期反投機(jī)倒把職能等。

三、本土警察權(quán)概念的革新：警察權(quán)的政治統(tǒng)合性

警察作為現(xiàn)代政府治理的重要部門，任何國家的警政建設(shè)與發(fā)展都會帶有政治屬性，“無論是從警察與國家的關(guān)系角度，還是警察與個人的關(guān)系角度，都是政治活動，都與每個公民的生活發(fā)生政治關(guān)聯(lián)”[26]54。不同國家或地區(qū)的警察在政治屬性上展現(xiàn)出不一樣的強(qiáng)度，例如英國警察經(jīng)《1964年警察法》確立的三方負(fù)責(zé)制，使警察成為“只對法律負(fù)責(zé)”的獨(dú)立國家力量而具有較淡的政治屬性；但是在我國，“政治性”作為本土警察權(quán)的邏輯內(nèi)核，既發(fā)展出了自身所具有的特殊性，同時也保證了當(dāng)下中國社會治安秩序與政治穩(wěn)定的成功。“加強(qiáng)了政治工作就使工作任務(wù)有了政治保證，而沒有政治上的保證，要完成公安工作任務(wù)是有困難的?！盵27]256中國的警察權(quán)力運(yùn)行具有超強(qiáng)的政治性：正是這樣超強(qiáng)的政治性造就了當(dāng)今中國社會治安的“穩(wěn)定奇跡”，“犯罪受害人國際比較研究和犯罪供述國際比較調(diào)查似乎都已證明，中國的各種犯罪率普遍較低”(9)根據(jù)2018年全球犯罪與安全指數(shù)(Crime Index for County 2018)排名，中國大陸的犯罪指數(shù)39.44，安全指數(shù)60.56，是全世界最安全的國家之一。[28]231.這種超強(qiáng)的政治性，筆者認(rèn)為包含政治決策、政治職能及政治保障等三方面的統(tǒng)合性表達(dá)。

(一)政治統(tǒng)合性的形成：公安行政首長參與政治決策

本土警察權(quán)所呈現(xiàn)出的政治統(tǒng)合性，首先表現(xiàn)在提高公安部門在國家機(jī)構(gòu)及政治地位上等級序列的提升，將公安部和地方公安廳行政首長納入中央政治局委員和地方省委常委或副省長，并提高公安機(jī)關(guān)行政首長擔(dān)任政法委書記的比重，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》明確提出：“各級黨委可根據(jù)實(shí)際情況和干部任職條件，在領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)范圍內(nèi)，有條件的地方逐步實(shí)行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)?！?10)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》(中發(fā)﹝2003﹞13號)。誠如學(xué)者所言：“中國共產(chǎn)黨和政府采取深思熟慮的改革確保公安部門對黨忠誠，特別是將更多的高層職位分配給公安局長?！盵29]由此，就公安機(jī)關(guān)首長來說，進(jìn)同級黨委或政府“領(lǐng)導(dǎo)班子”不僅能增加公安機(jī)關(guān)在人事和財政上的議事能力[30],同時參與政治決策的公安機(jī)關(guān)首長又作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，可以大大增強(qiáng)政治決策的執(zhí)行能力。另一方面，將公安機(jī)關(guān)首長納入同級黨委或政府“領(lǐng)導(dǎo)班子”也強(qiáng)化了黨對公安工作絕對的、全面的領(lǐng)導(dǎo)，始終保持公安工作圍繞黨的重大決策及核心工作。

(二)政治統(tǒng)合性的內(nèi)容：警察權(quán)中的政治職能

本土警察權(quán)中所特有的政治職能成為政治統(tǒng)合性的具體表達(dá)。“國家的公安部門，應(yīng)是國家鎮(zhèn)壓反革命、確立社會秩序、捍衛(wèi)國家安全的有力工具?！盵30]10實(shí)際上，新中國成立至今，我國警察權(quán)就被賦予了極其重要的政治職能，只是在不同時期所承擔(dān)的政治職能各不相同。需要說明的是，警察的政治職能一度飽受學(xué)界詬病，認(rèn)為警察在執(zhí)行政治職能時具有的運(yùn)動式執(zhí)法特點(diǎn)可能會弱化對一線執(zhí)法人員的監(jiān)督，使得公安機(jī)關(guān)內(nèi)部違法違紀(jì)案件的“次生災(zāi)害”頻發(fā)。[34]但是，本土警察的政治職能在中國特定社會轉(zhuǎn)型時期矛盾頻發(fā)的國情下，有著自身的合理之處。

首先，改革開放以來隨著社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，各種利益交織沖突，社會矛盾頻發(fā)，“中國常規(guī)化預(yù)防和打擊犯罪的制度結(jié)構(gòu)和國家基礎(chǔ)能力偏弱，刑事政策尚不完善”，針對特定社會問題及矛盾進(jìn)行社會治安管治，有著顯著的治理效果及歷史意義。[1]56例如，2018年《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》提出：“把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層‘拍蠅’結(jié)合起來，把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來，既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪，形成壓倒性態(tài)勢，又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤，形成長效機(jī)制?！钡胤胶趷簞萘εc地方“保護(hù)傘”盤根錯節(jié)的關(guān)系如若沒有黨委政治力量的導(dǎo)入，該類社會問題很難從常規(guī)化的犯罪偵查上“單項(xiàng)突破”。

其次，警察權(quán)所具有的政治職能在中國本土化的發(fā)展上，形成治安與政治的“雙向融合”，即治安秩序成為政治決策的重要目標(biāo)、中心工作。誠如學(xué)者所言：“維護(hù)穩(wěn)定成為一種國家戰(zhàn)略偏好，無論是社會矛盾和犯罪導(dǎo)致的社會穩(wěn)定問題，還是群體性事件引致的政治穩(wěn)定風(fēng)險，都吸引了國家的注意力分配。因?yàn)閲业母母锸遣呗孕院透叨冗x擇性的結(jié)果，必須謹(jǐn)慎地維持發(fā)展和穩(wěn)定之間的平衡。”[27]因此，在中國警察的專業(yè)化、法治化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型沒有完全完成之前，警察權(quán)的政治屬性必須通過賦予一線執(zhí)法警察具體的政治職能，來完成國家政權(quán)及社會治安在一定程度上高度重合的“雙穩(wěn)定”，相比于執(zhí)行法律，警察的活動更適合稱作“落實(shí)社會規(guī)范”。[28]237-239

實(shí)際上，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。”社會治安的維護(hù)是基于法律執(zhí)行與政治決策實(shí)施的雙重保障之下，即使我國警察充分完成現(xiàn)代法治化、專業(yè)化的轉(zhuǎn)型，政治職能仍然會作為政治決策的一部分交由警察承擔(dān)，只是需要將政治職能與法定職權(quán)的分層，而這個分層就在于填補(bǔ)型警察權(quán)概念與警察權(quán)政治統(tǒng)合性之間的區(qū)分：應(yīng)當(dāng)將有關(guān)一線執(zhí)法的具體職能納入填補(bǔ)型警察權(quán)概念中的法定職權(quán)，形成政治統(tǒng)合性和填補(bǔ)性的分離與協(xié)作。

(三)政治統(tǒng)合性的保障：人員編制與財政支出的傾斜

我國本土警察權(quán)所具有的政治統(tǒng)合性，必須通過黨委、政府在人員編制及財政撥款上對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行傾斜來保證，這也是前文所述公安機(jī)關(guān)首長通過提高政治地位的等級序列、領(lǐng)導(dǎo)高配“進(jìn)班子”來完成。

首先是人員編制。改革開放之后，隨著社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，1992年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作，更好地為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的意見》提出，“隨著形勢發(fā)展，政法工作任務(wù)更加繁重，這支隊(duì)伍只能加強(qiáng)不能削弱”，“省、市、自治區(qū)采取適當(dāng)措施，解決政法部門警力不足的問題”，“國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門研究制定政法編制和經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃保障機(jī)制”。2008年，中編委批準(zhǔn)5年內(nèi)在基礎(chǔ)編制新增41.82萬名上，再為公安系統(tǒng)增加專項(xiàng)編制20.1萬名。[32]43地方政府在公安編制不斷增長的基礎(chǔ)上，還利用“軟財政支出”雇傭了大量治安輔助力量(如協(xié)警、治安輔助員等)緩解一線警務(wù)壓力。[33]但是必須注意到，“治安體制現(xiàn)代化的主要障礙很可能是物質(zhì)資源，人力和社會資源依然匱乏”[28]238。由于社會治安與政治穩(wěn)定的雙向融合，作為國家戰(zhàn)略偏好的治安管控，需要根據(jù)世界最多人口國家的基數(shù)進(jìn)行編制配置，盡管領(lǐng)導(dǎo)干部比重及整個公安人員編制比重從中央到地方一直做出看得見的傾斜，但是仍然還不能完全供給公安工作的實(shí)際需要。

其次是財政支出?！爸袊仓贫鹊男纬桑云浣?jīng)費(fèi)保障的地方化為最大特征，恰恰是中國長期以來行政分權(quán)體制的后果?！盵1]243因此，由于公安部門的財政撥款很大程度上來源于地方政府，那么公安領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)同級黨委或政府“班子”就成為地方公安機(jī)關(guān)財政經(jīng)費(fèi)傾斜的最大保證。2009年7月，中辦和國辦下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》提出，將原來的分級管理體制調(diào)整為“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”體制，明確不同地區(qū)、區(qū)劃及不同警務(wù)項(xiàng)目的保障制度，以增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障能力。[34]273-274不過在財政經(jīng)費(fèi)傾斜的同時，應(yīng)當(dāng)注意到地方政府在大幅增加公安及公共安全經(jīng)費(fèi)的同時，并沒有完全達(dá)到預(yù)期效果，對于人員編制的支出占比較多，公安基建和設(shè)備轉(zhuǎn)移支付的占比較少。[35]

筆者用“政治統(tǒng)合性”這一概念來描述本土警察權(quán)政治屬性的原因在于，上述三個方面的政治性表現(xiàn)既相互融合，又緊密聯(lián)系，任何一方面都無法獨(dú)立存在進(jìn)行政治屬性的獨(dú)立表達(dá)：首先，政治職能的充分發(fā)揮需要編制和財政的傾斜作為客觀物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，編制和財政的傾斜又必須通過公安領(lǐng)導(dǎo)的政治高配等級序列來爭取更多的話語權(quán)；再次，公安領(lǐng)導(dǎo)的政治高配等級序列的設(shè)立，是因?yàn)楣膊块T所承擔(dān)的政治職能是作為國家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略性偏好。誠如學(xué)者所言：“治安政治的戰(zhàn)略定位直接影響了公安部門的政治行政地位、人員編制和財政經(jīng)費(fèi)等資源配置?！盵29]

四、結(jié)語

從本土警察權(quán)的嬗變過程可以看出，通過國家決策的長期選擇所形成的特定軌跡——社會秩序與政治穩(wěn)定的雙向融合，以及根據(jù)社會情勢的不斷變化，靈活地調(diào)整不同時期警察職權(quán)的重心，成為中國社會治安呈現(xiàn)出的“穩(wěn)定奇跡”的關(guān)鍵。本文通過對中國本土警察權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展及革新三大命題的闡釋，得出以下三點(diǎn)初步結(jié)論：

第一，從本土警察權(quán)產(chǎn)生開始，便以治安型警察權(quán)概念為主體。建立國家化、職業(yè)化的警察，以維護(hù)社會治安秩序并提升國家強(qiáng)制控制力。可以肯定的是，以治安型警察權(quán)為主體概念的選擇延續(xù)至今，這區(qū)別于概括性內(nèi)務(wù)行政警察權(quán)概念。

第二，基于治安型警察權(quán)概念，本土警察權(quán)的嬗變過程展現(xiàn)出獨(dú)特表征——填補(bǔ)型警察權(quán)概念的出現(xiàn)，即通過警察這一組織機(jī)構(gòu)，在以維護(hù)社會治安為主線的同時，根據(jù)警察工作模式及警務(wù)運(yùn)作機(jī)制的特點(diǎn)，賦予警察其他的行政職權(quán)或國家權(quán)力。

第三，政治統(tǒng)合性，是當(dāng)代本土警察權(quán)所具有的根本性特征，也是我國當(dāng)下社會治安“穩(wěn)定奇跡”的根本保障。將政治決策、政治職能及政治保障三方面進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)合，使社會治安與政治穩(wěn)定的融合成為國家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略性偏好，并以高配領(lǐng)導(dǎo)、物資傾斜等政策之間的相互支撐與協(xié)作，促使政治統(tǒng)合性警察權(quán)在中國本土獲得成功。但是，政治職能在一定時期內(nèi)，與填補(bǔ)型警察權(quán)概念中的填補(bǔ)性職權(quán)有一定程度的重合，這需要本土警察權(quán)在未來的發(fā)展中，完成政治職能與法定職權(quán)的分層。