宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐難題及破解路徑

李國(guó)權(quán)

宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐難題及破解路徑

李國(guó)權(quán)

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)博士后科研流動(dòng)站，鄭州 450002）

宅基地“三權(quán)分置”改革制度取向、權(quán)利結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、法律邏輯的深刻變革必將給利益均衡、鄉(xiāng)村治理、國(guó)家調(diào)控與法律供給等帶來(lái)多重實(shí)踐難題。破解這些難題需要以重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系為基礎(chǔ)，超越農(nóng)村土地靜態(tài)管理的局限，通過(guò)開(kāi)放性、系統(tǒng)性機(jī)制的設(shè)計(jì)，構(gòu)建利益均衡配套機(jī)制、完善鄉(xiāng)村基層治理體系、優(yōu)化國(guó)家宏觀調(diào)控方式和構(gòu)筑“三權(quán)分置”法律體系，在有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架起自由轉(zhuǎn)換、相對(duì)平衡的制度通道。

宅基地；三權(quán)分置；實(shí)踐難題；破解

宅基地“三權(quán)分置”作為我國(guó)農(nóng)村土地制度一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)于釋放資源價(jià)值、激活農(nóng)村活力、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、助推鄉(xiāng)村振興必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。由于宅基地承載著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重功能，宅基地制度改革也始終是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中最為謹(jǐn)慎、最為敏感、最為復(fù)雜、最為獨(dú)特的領(lǐng)域[1]，進(jìn)一步厘清宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵意蘊(yùn)，梳理其中所面臨的難題掣肘，進(jìn)而在中央宏觀政策的指導(dǎo)下，探尋相應(yīng)的破解之道已成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)課題。

1 宅基地“三權(quán)分置”的政策演進(jìn)

宅基地“三權(quán)分置”作為“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的繼承和創(chuàng)新，與后者存在著邏輯依賴和邊際變革的必然關(guān)聯(lián)。新中國(guó)成立之初，我國(guó)宅基地歸農(nóng)戶所有，所有權(quán)與使用權(quán)的主體均為農(nóng)戶。人民公社時(shí)期，宅基地及其地上房屋的所有權(quán)與使用權(quán)漸趨分離，宅基地所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)民，但禁止出租和買(mǎi)賣(mài)；地上房屋所有權(quán)和使用權(quán)都?xì)w屬農(nóng)民，農(nóng)民有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利。改革開(kāi)放初期，宅基地集體所有制性質(zhì)得到進(jìn)一步鞏固，使用權(quán)受到嚴(yán)格的限制，嚴(yán)禁買(mǎi)賣(mài)、出租宅基地，但宅基地的取得主體范圍拓展至部分城鎮(zhèn)居民。進(jìn)入新世紀(jì)以后，宅基地使用權(quán)主體進(jìn)一步被嚴(yán)格限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員，從而逐步形成了“宅地公有、兩權(quán)分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的現(xiàn)行宅基地制度。這種建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的宅基地制度在歷史上對(duì)于保障農(nóng)民住有所居、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、空間結(jié)構(gòu)的深刻變化，單純以維持公平正義為價(jià)值導(dǎo)向的“兩權(quán)分離”宅基地制度日漸式微、幾近失效，并逐步成為我國(guó)土地安排中最落后的一項(xiàng)制度安排，由此而引發(fā)的審批困難、退出不暢、利用粗放、閑置浪費(fèi)、隱形交易、違規(guī)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題愈發(fā)凸顯。賦予宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，兼顧公平與效率，統(tǒng)籌穩(wěn)定與放活成為宅基地改革的重要價(jià)值取向[2]。黨的十八大以來(lái)，圍繞農(nóng)村宅基地制度改革，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列政策措施，從農(nóng)村土地征收制度改革，到農(nóng)村集體建設(shè)用地入市探索，從農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，到宅基地制度試點(diǎn)，宅基地“三權(quán)分置”在理論與實(shí)踐的交替推進(jìn)中，逐步成為鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地制度改革的政策取向。

2 宅基地“三權(quán)分置”的意蘊(yùn)價(jià)值

宅基地制度兼具經(jīng)濟(jì)制度與法權(quán)制度的雙重屬性?，F(xiàn)行宅基地問(wèn)題的根源在于歷史福利分配與現(xiàn)實(shí)土地資本市場(chǎng)的對(duì)沖、人口流動(dòng)與土地固化的對(duì)沖、居住保障功能與財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能的對(duì)沖。盤(pán)活農(nóng)村閑置土地、促進(jìn)土地要素流轉(zhuǎn)、拓展農(nóng)村新興業(yè)態(tài)、拓寬農(nóng)民增收渠道、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為我國(guó)宅基地改革的重要目標(biāo)[3]。然而，在現(xiàn)行制度框架下，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)面臨兩難選擇。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的專屬權(quán)利，一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的社會(huì)主體直接獲得宅基地使用權(quán)，則意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份優(yōu)勢(shì)的喪失。直接拓展宅基地使用權(quán)交易范圍，吸引城市資本、社會(huì)資本等進(jìn)入宅基地交易市場(chǎng)，雖然有利于釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，但可能沖擊我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)。另一方面，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍簡(jiǎn)單地局限于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”的狹小空間，既違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策本意，也會(huì)受到市場(chǎng)空間的限制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)盤(pán)活閑置宅基地的改革初衷。一個(gè)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，既不可能由其他制度取代其保障功能以實(shí)現(xiàn)最基本的社會(huì)公平，又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價(jià)值目標(biāo)必須在同一個(gè)制度之中得以實(shí)現(xiàn)，是現(xiàn)代社會(huì)公平與效率發(fā)展的基本要求，也是完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度面臨的重大理論難題。

宅基地“三權(quán)分置”的根本目的是通過(guò)重構(gòu)宅基地使用權(quán)的權(quán)利束，分置資格權(quán)和使用權(quán)，平衡分離保障權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能，有效統(tǒng)籌所有權(quán)承載政治功能、資格權(quán)承載保障功能、使用權(quán)承載財(cái)產(chǎn)功能，從而實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)源于資源的稀缺性，產(chǎn)權(quán)制度決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效，產(chǎn)權(quán)細(xì)化分配給相應(yīng)的主體會(huì)達(dá)到效率優(yōu)化的效果。宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)就是將宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)，并通過(guò)相應(yīng)的制度安排，使各項(xiàng)權(quán)利在不同的主體之間進(jìn)行合理配置，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的結(jié)構(gòu)平衡、功能平衡、價(jià)值平衡和收益平衡。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，宅基地“三權(quán)分置”具有三個(gè)層次的含義，一是宅基地產(chǎn)權(quán)束細(xì)化為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，且三項(xiàng)權(quán)利相互分離；二是宅基地權(quán)利主體拓展至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外更為廣泛的范圍；三是宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能由單純的居住保障功能拓展至生產(chǎn)、服務(wù)、租售等經(jīng)營(yíng)性功能。宅基地“三權(quán)分置”改革作為一種理論與實(shí)踐創(chuàng)新，從產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的視角，進(jìn)一步豐富了宅基地產(chǎn)權(quán)體系，跳出了宅基地制度改革的困局，為城鄉(xiāng)要素平等交換和優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。

3 宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐難題

宅基地“三權(quán)分置”是在保持集體所有權(quán)的前提下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)分和交易發(fā)生來(lái)釋放農(nóng)村土地配置活力，由此必然帶來(lái)的制度取向、權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)利主體、利益關(guān)系、法律邏輯等多維度的深刻變革，這也意味著在實(shí)踐層面將面臨一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)[4]。

3.1 利益均衡的難題

宅基地“三權(quán)分置”改革首先是一個(gè)利益關(guān)系重構(gòu)的過(guò)程[5]，在多重歷史條件和復(fù)雜現(xiàn)實(shí)因素的約束下，多元利益主體之間極易產(chǎn)生因不同利益相關(guān)者的激勵(lì)相容難題。一是宅基地區(qū)位功能差異導(dǎo)致利益配置失衡。區(qū)位理論和級(jí)差地租理論表明，區(qū)域分布和功能定位不同導(dǎo)致土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也相互差異。城郊地區(qū)、旅游景區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地的市場(chǎng)需求、流轉(zhuǎn)潛力、流轉(zhuǎn)收益各不相同，即便是同一區(qū)域的宅基地，也會(huì)因其功能用途的差異而產(chǎn)生相應(yīng)的級(jí)差地租差異，置換騰退宅基地用于建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值一般要遠(yuǎn)高于復(fù)墾為基本農(nóng)田的價(jià)值，而用于建設(shè)用地的宅基地也會(huì)因租住、商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)用途的差異產(chǎn)生不同市場(chǎng)價(jià)值，這都會(huì)引發(fā)土地權(quán)利人之間的利益配置失衡問(wèn)題。二是宅基地權(quán)利主體博弈導(dǎo)致利益配置失衡?！叭龣?quán)分置”所催生的宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值必然會(huì)引發(fā)各類權(quán)利主體圍繞各自收益進(jìn)行互動(dòng)博弈，在增值收益分配機(jī)制尚不健全的條件下，不可避免地帶來(lái)利益分配失衡的問(wèn)題。不論是政府主導(dǎo)模式、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)模式，還是農(nóng)村集體自組織模式，目前試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶的收益多屬于宅基地流轉(zhuǎn)租金收益，農(nóng)戶缺乏相應(yīng)的主導(dǎo)權(quán)、選擇權(quán)和知情權(quán)，這極易造成農(nóng)戶利益的損失。三是宅基地歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致利益配置失衡。由于宅基地歷史遺留問(wèn)題種類繁多，成因復(fù)雜，解決這些問(wèn)題本身就是一個(gè)利益再分配的過(guò)程[6]，稍有不慎就會(huì)引發(fā)新的矛盾。宅基地收益權(quán)能彰顯后，違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒(méi)有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益如何平衡？自愿有償退出宅基地的補(bǔ)償資金從哪里來(lái)？標(biāo)準(zhǔn)如何確定？都是“三權(quán)分置”改革必須面臨的挑戰(zhàn)。試點(diǎn)地區(qū)因宅基地歷史遺留問(wèn)題而引發(fā)的利益平衡難題已成為一種較為普遍的現(xiàn)象。

3.2 鄉(xiāng)村治理的難題

產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)家、政府、權(quán)力、治理等政治學(xué)要素密切關(guān)聯(lián)，我國(guó)歷次的土地產(chǎn)權(quán)制度變革在一定程度上就是重塑農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的過(guò) 程[7]。拓展宅基地經(jīng)營(yíng)性功能是“三權(quán)分置”改革的重要價(jià)值目標(biāo)之一，不少試點(diǎn)地區(qū)也已經(jīng)將宅基地功能拓展至經(jīng)營(yíng)性用途。經(jīng)營(yíng)性功能的拓展意味著土地用途管制的適度放松和宅基地用途的多元發(fā)展，商業(yè)售賣(mài)、養(yǎng)老居家、餐飲服務(wù)、休閑旅游等將成為“三權(quán)分置”后宅基地所承載的新的功能。這些經(jīng)營(yíng)性功能的開(kāi)發(fā)在釋放宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的同時(shí)，也必然會(huì)給鄉(xiāng)村注入新的經(jīng)營(yíng)主體、消費(fèi)人群、生產(chǎn)方式、文化信息等，從而對(duì)鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、生活形態(tài)帶來(lái)新的變化。新舊觀念的沖突、利益訴求的差異、城鄉(xiāng)要素的融合必然對(duì)原有的鄉(xiāng)村治理體系和治理結(jié)構(gòu)提出新的要求，單純依靠過(guò)去傳統(tǒng)的方式和手段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力水平的提升難以為繼。同時(shí)，宅基地經(jīng)營(yíng)性用途的開(kāi)發(fā)，也必然會(huì)給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)商戶監(jiān)管、消防安全、生態(tài)環(huán)保、矛盾糾紛等方面的新問(wèn)題。因此，用于經(jīng)營(yíng)性用途的宅基地如何與周邊農(nóng)戶正常居住生活相協(xié)調(diào)、與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村整體規(guī)劃相適宜等，都需要作出前置性的安排與考慮，否則不僅不利于鄉(xiāng)村基層社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，也會(huì)抑制生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)度。現(xiàn)階段而言，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)基層組織的市場(chǎng)駕馭能力、社會(huì)治理能力、民主協(xié)商能力等都有很大的提升空間。面對(duì)宅基地“三權(quán)分置”后出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾、新要求，如何有效提升農(nóng)村基層組織的資源整合、社會(huì)治理、服務(wù)供給等方面的能力，適應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)需求，都是我們必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

3.3 宏觀調(diào)控的難題

任何一個(gè)國(guó)家的土地制度至少包括土地產(chǎn)權(quán)制度和土地利用制度兩個(gè)方面，前者以市場(chǎng)機(jī)制為邏輯，后者靠國(guó)家調(diào)控來(lái)實(shí)現(xiàn)，有效平衡二者之間的關(guān)系是土地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)超越了農(nóng)村的改革范圍，對(duì)整個(gè)國(guó)家的土地制度都會(huì)產(chǎn)生深刻的影響[8]。宅基地功能的拓展和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的釋放，可能成為各類資本下鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)所謂符合“用途管制”建設(shè)用地的通道，進(jìn)而沖擊國(guó)家土地用途管制的底線。目前在宅基地“三權(quán)分置”改革的政策文本和實(shí)踐層面，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，但對(duì)城市居民利用宅基地使用權(quán)做非別墅大院和私人會(huì)館的其他合規(guī)用途的意見(jiàn)并未表示明確反對(duì)，按照“法無(wú)禁止即可為”的邏輯，這意味著工商企業(yè)和城市居民可以通過(guò)租賃的方式獲取宅基地的長(zhǎng)期使用權(quán)，建設(shè)非別墅大院和私人會(huì)館的其他住房。同時(shí)，目前的政策導(dǎo)向也鼓勵(lì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，如果對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的含義和范圍界定不清，一些違反土地管制用途的項(xiàng)目就可能乘機(jī)“搭便車”。如若這般，無(wú)論是項(xiàng)目的施工與經(jīng)營(yíng)，還是政策的落實(shí)與管控，都將面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，農(nóng)村宅基地尤其是城郊農(nóng)村、旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)性價(jià)值較高的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將不可避免地對(duì)現(xiàn)有城市房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)影響，在市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村宅基地將成為市場(chǎng)化商品住宅和租賃型住宅的重要土地來(lái)源，交易過(guò)度、地產(chǎn)過(guò)熱將會(huì)引起新一輪的房地產(chǎn)泡沫，從而沖擊“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的宏觀調(diào)控基調(diào)。

3.4 法律供給的難題

宅基地制度是經(jīng)濟(jì)制度與法權(quán)制度的有機(jī)統(tǒng)一[9]，其本質(zhì)是宅基地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)?！叭龣?quán)分置”改革涉及宅基地的分配、使用、流轉(zhuǎn)、規(guī)劃、整治等諸多環(huán)節(jié)，需要與之相適應(yīng)的法律支撐。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地法律法規(guī)是基于“兩權(quán)分離”背景下的立法構(gòu)造，這種以保障農(nóng)戶居住功能為邏輯起點(diǎn)的法律體系還不能完全滿足“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐需求。目前我國(guó)涉及宅基地的法律散見(jiàn)于《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等，尚未形成一部相對(duì)完整獨(dú)立的宅基地法律，不僅相關(guān)法律之間銜接不暢，而且也與改革實(shí)踐不相匹配。適度放活使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵，但在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍會(huì)受到嚴(yán)格的限制。2019年新修訂的《土地管理法》對(duì)此已作出相應(yīng)的法律回應(yīng)，但對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、方式、期限等還缺少相應(yīng)的細(xì)則，從而導(dǎo)致適度放活宅基地使用權(quán)的改革實(shí)踐也只能是“戴著鐐銬跳舞”。同時(shí)，對(duì)于新創(chuàng)設(shè)的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中并沒(méi)有相關(guān)的概念。近些年試點(diǎn)地區(qū)在認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中，主要采用“戶籍”“義務(wù)”“歷史”“出生”和“習(xí)慣”等認(rèn)定方式。但在法律層面，對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)能結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)方式等均屬立法空白?！睹穹ㄍ▌t》《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》等多部法律雖然都提及了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但其成員資格如何確定，缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在“三權(quán)分置”實(shí)踐中如何保障農(nóng)戶資格權(quán)就成為了一個(gè)不可回避的難題。

4 宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐難題的破解路徑

宅基地“三權(quán)分置”不僅是宅基地產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化，也是新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系的一種重構(gòu)，其重大意義不言而喻，破解宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐難題，需要樹(shù)立系統(tǒng)思維、市場(chǎng)思維、開(kāi)放思維和法治思維[10]，在實(shí)現(xiàn)保障功能與財(cái)產(chǎn)功能中尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

4.1 構(gòu)建利益均衡配套機(jī)制

平衡好國(guó)家、集體、個(gè)人的利益關(guān)系，充分保障農(nóng)民的權(quán)益是宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵所在。一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向，完善農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)村宅基地交易供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，不斷完善宅基地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，積極培育宅基地產(chǎn)權(quán)交易見(jiàn)證、登記、咨詢、評(píng)估、代理等專業(yè)化服務(wù)組織、矛盾糾紛解決機(jī)構(gòu)以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等；另一方面要進(jìn)一步完善農(nóng)村社保制度，建立綜合性農(nóng)民居住保障制度。結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)政策，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障制度，對(duì)農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城購(gòu)房和租房的，給予購(gòu)房稅收減免、租房租賃補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，將進(jìn)城農(nóng)民納入公租房、廉租房等政策保障范圍。同時(shí)，在現(xiàn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民社會(huì)保障水平，把農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)等收益用于繳納農(nóng)民集體的社保金。

4.2 完善鄉(xiāng)村基層治理體系

隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)、條件、內(nèi)容、路徑、模式都將發(fā)生深刻的變革，有效推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，必須完善鄉(xiāng)村治理體系[11]。一是發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用。以新頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為遵循，借鑒拓展扶貧第一書(shū)記的成功經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)村黨組織配備專職黨務(wù)副書(shū)記和組織員，建強(qiáng)基本隊(duì)伍，加快生力軍培養(yǎng)，讓年輕的優(yōu)秀力量接管村級(jí)黨組織。二是要整合鄉(xiāng)村治理資源，將農(nóng)民群體的主體性權(quán)利置于鄉(xiāng)村社會(huì)治理邏輯中，從農(nóng)民的主體性需求出發(fā)改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，確保國(guó)家與農(nóng)民、農(nóng)民與基層政權(quán)之良性互動(dòng)[12]；注重鄉(xiāng)村社會(huì)中自下而上的內(nèi)生性自治組織的培育，發(fā)揮各類社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，尤其在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、矛盾糾紛化解、公共服務(wù)等方面。三是提升鄉(xiāng)村治理法治化水平。運(yùn)用法治思維構(gòu)建社會(huì)行為有預(yù)期、管理過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任界定明晰的鄉(xiāng)村治理制度體系[13]，針對(duì)鄉(xiāng)村干部群眾的知識(shí)結(jié)構(gòu)和認(rèn)知特點(diǎn)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村法治宣傳教育，提高鄉(xiāng)村基層干部和群眾的法治意識(shí)。強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村基層政府和基層干部的法律約束，依法行使職權(quán)，依法依規(guī)處理事務(wù)，依法加強(qiáng)對(duì)村務(wù)治理的指導(dǎo)、對(duì)農(nóng)村各類問(wèn)題的預(yù)防和監(jiān)管。

4.3 優(yōu)化國(guó)家宏觀調(diào)控方式

宅基地“三權(quán)分置”作為一種產(chǎn)權(quán)制度變革，需要國(guó)家在用途管制、稅收補(bǔ)貼、監(jiān)管治理中發(fā)揮有效的調(diào)控作用。一是按照政府引導(dǎo)，多元資本參與設(shè)立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”風(fēng)險(xiǎn)管理基金，保障流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)農(nóng)民在住房安置方面的風(fēng)險(xiǎn)防范、利益補(bǔ)償?shù)?。進(jìn)一步完善宅基地所有權(quán)交易保險(xiǎn)政策，加大財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)宅基地所有權(quán)交易險(xiǎn)種和范圍，并逐步拓寬至宅基地置換、擔(dān)保、抵押、轉(zhuǎn)讓、退出等環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村宅基地所有權(quán)交易保險(xiǎn)試點(diǎn)；二是設(shè)立宅基地退騰專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，對(duì)自愿騰退宅基地的農(nóng)民，參照宅基地的價(jià)值、當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平、城鄉(xiāng)居民收入等因素，給予不同層次的財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼資金可由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)。三是減免宅基地交易稅收，對(duì)前期宅基地所有權(quán)交易中暫免征收各類交易稅，并在今后漸次推進(jìn)過(guò)程中適當(dāng)減少相應(yīng)的稅種、稅額。建立農(nóng)村宅基地交易稅返還機(jī)制，把收繳的宅基地交易稅返還于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、人居環(huán)境改善中。四是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。把宅基地“三權(quán)分置”改革與鄉(xiāng)村振興的空間規(guī)劃銜接起來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，因地制宜編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃。

4.4 構(gòu)筑“三權(quán)分置”法律體系

隨著土地制度的社會(huì)基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)的變化，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革迫切需要構(gòu)筑與之相適應(yīng)的法律體系[14]。一是系統(tǒng)梳理《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《繼承法》等不同法律中對(duì)宅基地的相關(guān)規(guī)定，把這些法律法規(guī)的修改完善置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏觀背景之中，以要素自由流動(dòng)、公平交易為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮消弭各類法律規(guī)范之間的沖突與矛盾，確保宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)法律的統(tǒng)一性與連貫性。二是研究和制定《農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法》，以法律的形式明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，確權(quán)方式和登記形式，使用權(quán)人的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地價(jià)值評(píng)估、抵押與處置，宅基地使用權(quán)的監(jiān)管和管理，工商資本獲得宅基地使用權(quán)的相關(guān)權(quán)利義務(wù)、抵押評(píng)估和處置等相關(guān)政策法規(guī)，確保宅基地“三權(quán)分置”改革順利實(shí)施。三是加快制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，以新頒布的《民法典》為統(tǒng)領(lǐng)，總結(jié)借鑒前期江蘇、浙江等地出臺(tái)的《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的經(jīng)驗(yàn)，加快制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用、功能、屬性、地位、結(jié)構(gòu)等，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他組織及其成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

宅基地“三權(quán)分置”改革意義重大，是適應(yīng)我國(guó)人地關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系不斷變化以及遵循制度變遷路徑依賴特性的必然選擇[15]，有利于推進(jìn)要素自由流動(dòng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而，在城鎮(zhèn)化深度轉(zhuǎn)型階段，宅基地“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”共存的狀態(tài)將在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)維持，新舊制度之間的摩擦與沖突將給改革實(shí)踐帶來(lái)諸多難題和挑戰(zhàn)。推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，應(yīng)以重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系為基礎(chǔ)[16]，超越農(nóng)村土地靜態(tài)管理的局限，通過(guò)開(kāi)放性、系統(tǒng)性機(jī)制的設(shè)計(jì)，在有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架起自由轉(zhuǎn)換、相對(duì)平衡的制度通道。

[1] 劉守英. 農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：18-24，43.

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[15] 朱啟臻. 宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是使用權(quán)適度放活[J]. 農(nóng)村工作通訊，2018（3）：57.

[16] 顧龍友. 農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐中八個(gè)問(wèn)題的調(diào)查與思考[J]. 國(guó)土資源，2018（6）：4-15.

Practical difficulties and solutions for the “three rights seperation”of the homestead in countryside

Li Guoquan

（Postdoctoral Research Center of Agriculture and Forestry Economic Management Specialty, Henan Agricultural University, Zhengzhou 450002, China）

The profound reform of the system orientation, right structure, interest relationship and legal logic of the reform of homestead “three rights seperation” will bring multiple practical problems to the interests balance, rural governance, state regulation and legal supply. To solve these problems, we need to rebuild the relationship between urban and rural land rights, go beyond the limitations of the static management of rural land, build a supporting mechanism of interest balance, improve the rural grass-roots governance system, optimize the state’s macro-control methods and build a legal system of “three rights separation” through the design of an open and systematic mechanism. In this way, it is to build up a system of free transformation and relative balance between paid use, paid vacations and moderate circulation.

homestead in countryside; three rights seperation; practical difficulties; solution

1008-5394（2020）04-0078-05

10.19640/j.cnki.jtau.2020.04.015

F311

B

2020-07-02

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（18YJC790075）；河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（182400410079）

李國(guó)權(quán)（1978—），男，副教授，博士，研究方向：農(nóng)村農(nóng)業(yè)制度政策。E-mail：ndgqli@126.com。

責(zé)任編輯：宗淑萍