歐盟法院南極海洋保護區(qū)案評析
——南極海洋保護區(qū)的屬性之爭

楊 雷 唐建業(yè)

公海保護區(qū)是當(dāng)前全球海洋治理的焦點議題之一，①See Danielle Smith & Julia Jabour, MPAs in ABNJ: Lessons from Two High Seas Regimes, 75 ICES Journal of Marine Science 417-425 (2018); Olive Heffernan, How to Save the High Seas, 557 Nature 153-155 (2018)；參見劉明周、藍翊嘉：《現(xiàn)實建構(gòu)主義視角下的海洋保護區(qū)建設(shè)》，《太平洋學(xué)報》2018年第7期，第79-87頁。也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction，BBNJ）養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定（以下稱“BBNJ 協(xié)定”）談判的關(guān)鍵內(nèi)容，②See Elizabeth M. De Santo, Implementation Challenges of Area-based Management Tools (ABMTs) for Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ), 97 Marine Policy 34-43 (2018); 參見羅猛：《國家管轄范圍外海洋保護區(qū)的國際立法趨勢與中國因應(yīng)》，《法學(xué)雜志》2018年第11期，第82-91頁。而南極海洋保護區(qū)則是全球公海保護區(qū)實踐的先行者。2018 年11 月20 日，歐盟法院（以下稱“法院”）就歐盟委員會（以下稱“委員會”）訴歐盟理事會（以下稱“理事會”）關(guān)于南極海洋保護區(qū)的兩個案件（以下稱“南極海洋保護區(qū)案”），在合并審理及聽取總顧問（Advocate General）的意見后，作出了最終判決。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018; Opinion of Advocate General of 31 May 2018.盡管該案表面上是歐盟機構(gòu)及其成員國之間關(guān)于權(quán)能劃分的爭端，但法院對南極海洋保護區(qū)政策屬性的判定及其對南極條約體系相關(guān)法律制度的解讀，將通過歐盟及其成員國的集體外交行動，對南極條約體系以及包括BBNJ 協(xié)定談判在內(nèi)的全球海洋治理產(chǎn)生深遠影響。②參見陳力：《南極海洋保護區(qū)的國際法依據(jù)辨析》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016 年第2期，第163頁。為此，本文嘗試從南極條約體系與國際海洋法的角度，對南極海洋保護區(qū)案進行評析，并結(jié)合海洋保護區(qū)相關(guān)國際實踐，探討和預(yù)測該案判決可能的影響。

一、案件背景及進程

（一）案件背景

2011 年，第30 屆“南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會”（Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR）會議通過了澳大利亞提交的《關(guān)于建立CCAMLR 海洋保護區(qū)一般性框架》（以下稱《一般性框架》），即養(yǎng)護措施CM91-04，激發(fā)了一些國家建立南極海洋保護區(qū)的積極性，也引發(fā)了捕魚國關(guān)于海洋保護區(qū)可能影響合理利用南極海洋生物資源的擔(dān)憂。③參見楊雷、韓紫軒、陳丹紅等：《〈關(guān)于建立CCAMLR 海洋保護區(qū)總體框架〉有關(guān)問題分析》，《極地研究》2014年第4期，第525-534頁。

作為CCAMLR成員，歐盟支持《一般性框架》，并積極推動了隨后南極海洋保護區(qū)的建設(shè)進程。2012 年，歐盟向第31 屆CCAMLR 會議提交了“關(guān)于在南極冰架崩塌或退縮所暴露海域設(shè)立保護區(qū)”的提案，④See Delegation of the European Union, EU Proposal for Spatial Protection of Marine Habitats and Communities Following Ice Shelf Retreat or Collapse in Subarea 88.3,Subarea 48.1 and Subarea 48.5, CCAMLR-XXXI/30, 8 September 2012.與澳大利亞共同提交了“關(guān)于建立東南極保護區(qū)體系”的提案；⑤See Delegations of Australia, France and the European Union, Proposal for a Conservation Measure Establishing a Representative System of Marine Protected Areas in the East Antarctica Planning Domain, CCAMLR-XXXI/36, 8 September 2012.德國作為歐盟成員國牽頭開展威德爾海海洋保護區(qū)的規(guī)劃和準備工作等。①See SC-CAMLR, Report of the Thirty-First Meeting of the Scientific Committee,22-26 October 2012, para.5.28.隨著2009 年12 月1 日《里斯本條約》的生效和2013 年歐盟《共同漁業(yè)政策》的出臺，2014 年6 月，理事會更新并通過了《關(guān)于歐盟在CCAMLR所采取的立場的決定》（以下稱《多年度立場（2014—2019）》，其中包括8項原則和6 個方針；同時規(guī)定每年的具體政策立場須由委員會經(jīng)簡易程序報理事會批準。②See Council Decision on the Position to be Adopted, on Behalf of the European Union, in the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources(CCAMLR)(Council Document 10840/14）, Brussels, 11 June 2014.《多年度立場（2014—2019）》根據(jù)2013 年《共同漁業(yè)政策》等，明確將CCAMLR 定位為負責(zé)養(yǎng)護和管理南極海洋生物資源的區(qū)域漁業(yè)管理組織，并把海洋保護區(qū)列為將漁業(yè)活動對海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)的不利影響降到最低的管理措施。

（二）案件進程

1.C-626/15號案件

2015 年8 月31 日，委員會根據(jù)《多年度立場（2014—2019）》確定的簡易程序，以非正式文件的形式，向理事會漁業(yè)工作組（Council Working Party on Fisheries）提交了一份非正式文件，即《關(guān)于在威德爾海建立海洋保護區(qū)未來提案的設(shè)想》（以下稱《設(shè)想文件》）；委員會認為《設(shè)想文件》屬于“共同漁業(yè)政策”③本文在此使用不加書名號的“共同漁業(yè)政策”，泛指歐盟歷來的共同漁業(yè)政策，而《共同漁業(yè)政策》則是指具體的某個政策，如2002 年《共同漁業(yè)政策》和2013 年《共同漁業(yè)政策》。范疇，建議僅以“歐盟”名義提交給CCAMLR。2015年9月3日，理事會漁業(yè)工作組經(jīng)審議批準了《設(shè)想文件》的內(nèi)容，但認為該文件屬于環(huán)境政策范疇，而非共同漁業(yè)政策范疇，因此應(yīng)以“歐盟及其成員國”名義提交。鑒于此分歧，雙方同意將該文件提交給歐盟成員國常駐代表委員會。2015 年9 月11 日，歐盟成員國常駐代表委員會主席宣布批準該文件的內(nèi)容，但決定該文件應(yīng)以“歐盟及其成員國”名義提交。

2015 年11 月23 日，委員會在歐盟法院提起訴訟，要求撤銷歐盟成員國常駐代表委員會關(guān)于以“歐盟及其成員國”名義提交《設(shè)想文件》的決定。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.28-33; Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.24-28.2016 年4—5 月間，德國、西班牙、荷蘭、法國、芬蘭、希臘、葡萄牙、瑞典和英國9 個國家（以下稱“9個歐盟成員國”）參與此案，①截至2020 年2 月，這9 個歐盟成員國中，德國、西班牙、法國、瑞典和荷蘭5 個國家是CCAMLR 成員，目前已經(jīng)退出歐盟的英國也是CCAMLR 成員；芬蘭和希臘則是《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的加入國；葡萄牙不是《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的加入國，更不是CCAMLR成員。希臘和葡萄牙僅是《南極條約》的加入國；其他國家都是南極條約協(xié)商國。支持理事會。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.43.

2.C-659/16號案件

2016 年8 月30 日，委員會再次按照簡易程序，向理事會漁業(yè)工作組提交了關(guān)于其2016年參加CCAMLR政策立場的非正式文件，并于9月6日補充提交了3個具體關(guān)于設(shè)立或支持設(shè)立南極海洋保護區(qū)的建議草案，涉及威德爾海海洋保護區(qū)、羅斯海海洋保護區(qū)、東南極海洋保護區(qū)以及在冰架崩塌海域設(shè)立特別科學(xué)研究區(qū)等。為在CCAMLR 規(guī)定的截止日期前提交文件，委員會在將上述涉及海洋保護區(qū)的文件提交給理事會漁業(yè)工作組的同時，也以“歐盟”名義提交給了CCAMLR秘書處。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.34-35.

2016 年9 月15 日和22 日，理事會漁業(yè)工作組審議后堅持認為，上述關(guān)于海洋保護區(qū)的文件屬于環(huán)境政策范疇，并得出兩點結(jié)論：第一，這些文件應(yīng)以“歐盟及其成員國”名義提交給CCAMLR；第二，這些文件不適用《多年度立場（2014—2019）》規(guī)定的簡易程序，應(yīng)先交由歐盟成員國常駐代表委員會處理，再交理事會決定。2016 年10 月10 日，理事會第3487 次會議決定，關(guān)于海洋保護區(qū)的文件以“歐盟及其成員國”名義提交，作為歐盟參加第35 屆CCAMLR 會議的立場。2016 年12 月20 日，委員會在歐盟法院提起訴訟，要求撤銷理事會作出的以“歐盟及其成員國”名義向第35 屆CCAMLR 提交相關(guān)文件的決定。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.40, 42.

2017 年2 月10 日，法院院長決定，停止關(guān)于第C-626/15 號案件的審理，直至第C-659/16 號案件書面審理程序結(jié)束；將兩個案件合并審理，包括口頭辯論程序和最終判決。⑤See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.45,49.2017 年4 月25 日，法院院長同意上述9 個歐盟成員國和盧森堡參與本案，支持理事會。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.48.2018 年3 月13 日，法院就兩個案件舉行了聯(lián)合聽證；委員會、理事會及有關(guān)成員國參加了聯(lián)合聽證。2018 年5 月31 日，總顧問提交了關(guān)于兩個案件的法律意見。2018 年11 月20 日，法院（大法庭）作出正式判決。

二、案件核心爭議點：南極海洋保護區(qū)的政策屬性

（一）爭端雙方訴訟請求與案件爭議點

在兩個案件中，委員會向法院提出了兩類訴訟請求：（1）撤銷理事會于2015年和2016 年作出的關(guān)于以“歐盟及其成員國”名義向CCAMLR 提交文件的決定；（2）命令理事會支付費用。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.41,46.其訴訟請求的法律依據(jù)是：（1）理事會的兩個決定違反了《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項下歐盟享有的在《共同漁業(yè)政策》框架下養(yǎng)護海洋生物資源的專屬權(quán)能，這是最主要的法律依據(jù)；（2）上述理事會的決定違反了《歐盟運行條約》第3 條第2 款下歐盟享有的訂立相關(guān)國際協(xié)定的專屬權(quán)能。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.68.理事會及支持它的歐盟成員國認為，法院應(yīng)以委員會的請求不成立為由駁回其訴訟請求，責(zé)成委員會支付費用。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.42-43, 47-48.

從表面上看，南極海洋保護區(qū)案是關(guān)于歐盟對外關(guān)系以及歐盟及其成員國之間權(quán)能歸屬的爭議，即歐盟應(yīng)單獨以“歐盟”名義還是以“歐盟及其成員國”名義，向CCAMLR 提交關(guān)于海洋保護區(qū)類文件。如果以“歐盟”名義，則意味著歐盟對此類事項享有專屬權(quán)能，適用《歐盟運行條約》第3 條第1 款；如果以“歐盟及其成員國”的名義，則意味著歐盟及其成員國對此類事項共享權(quán)能，適用《歐盟運行條約》第4條第2款。

而實質(zhì)上，案件爭議點在于建立南極海洋保護區(qū)的CCAMLR 養(yǎng)護措施的法律性質(zhì)及其適用范圍?？傤檰栐诜梢庖娭兄赋?，在理論上，南極海洋保護區(qū)政策屬性的界定可能涉及《歐盟運行條約》第三部分的環(huán)境政策（第191、192 條）與科研政策（第179～190條）以及農(nóng)業(yè)與漁業(yè)政策（第38～44條）。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.80.總顧問認為，科學(xué)研究政策在南極海洋保護區(qū)養(yǎng)護措施中處于從屬地位，在南極海洋保護區(qū)中開展的科學(xué)研究本身不是目的，而是服務(wù)于養(yǎng)護南極海洋生物資源的終極目的，因此2015 年和2016 年理事會決定向CCAMLR 提交的海洋保護區(qū)相關(guān)文件中所包含的科學(xué)研究的內(nèi)容僅是從屬性質(zhì)，不適用《歐盟運行條約》關(guān)于科研政策的條款。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.84-87.因此，爭議核心點在于，建立南極海洋保護區(qū)養(yǎng)護措施是屬于漁業(yè)政策范疇還是屬于環(huán)境政策的范疇。本文僅分析此核心爭議點。

（二）總顧問的意見

總顧問認為，盡管歷史上共同漁業(yè)政策是制定海洋生物資源養(yǎng)護措施的法律依據(jù)，但它不應(yīng)是唯一的依據(jù)。從《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項的措辭看，歐盟至少區(qū)分了兩種類型的海洋生物資源權(quán)能：一是依據(jù)共同漁業(yè)政策；另一是依據(jù)歐盟其他政策。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.73.為確定法律依據(jù)，不僅需要考察歐盟關(guān)于南極海洋保護區(qū)決定的目的和內(nèi)容（aim and content），還應(yīng)考慮此決定的背景（context）。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.76.

總顧問提出，根據(jù)歐盟法律框架，南極海洋保護區(qū)既涉及共同漁業(yè)政策下的海洋生物資源養(yǎng)護，也涉及環(huán)境和科研政策的領(lǐng)域。一方面，海洋保護區(qū)是為了養(yǎng)護與研究南極海洋生物資源，這是環(huán)境政策和科研政策的目的；另一方面，它在一定程度上允許合理利用海洋生物資源，即可持續(xù)捕撈，這是共同漁業(yè)政策的目的。⑤See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.79.鑒于案件涉及兩個以上可能的法律依據(jù)，總顧問采取了重心分析法（a center of gravity approach），分析其中最主要的目的或成分，以確定其主要法律依據(jù)。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.81.

如前所述，案件的核心問題是南極海洋保護區(qū)的共同漁業(yè)政策與環(huán)境政策之爭。根據(jù)法院判例，一個行為不能因為考慮了環(huán)境保護要求而當(dāng)然地被認為屬于環(huán)境政策領(lǐng)域，而應(yīng)顧及《歐盟運行條約》第11 條關(guān)于所有政策領(lǐng)域都應(yīng)整合或融入環(huán)境保護的要求，特別是那些和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.88.根據(jù)法院關(guān)于區(qū)分共同商業(yè)政策和環(huán)境政策的判例，總顧問提出了本案區(qū)分共同漁業(yè)政策和環(huán)境政策的標準。一個行為如要被認定為真正的漁業(yè)政策措施，必須滿足兩個條件：一是該行為明確和漁業(yè)活動相關(guān)，其目的必須是促進或管制漁業(yè)活動；二是該行為必須對漁業(yè)活動產(chǎn)生直接的和立即的效果（direct and immediate effects）。相應(yīng)地，一個行為如要被認定為環(huán)境政策措施，它必須以環(huán)境保護為其核心目的或成分。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.89-91.

在確定標準后，總顧問分別從目的、內(nèi)容和背景三方面對2015年和2016年歐盟關(guān)于南極海洋保護區(qū)的決定進行重心分析。就目的而言，總顧問認為，所有這些海洋保護區(qū)的目的是為了養(yǎng)護、研究和保護南極生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性，減緩氣候變化對南極的影響；擬保護物種不限于商業(yè)捕撈的海洋生物資源，還包括鳥類（如企鵝）和海洋哺乳動物（如海豹和鯨魚）。就內(nèi)容而言，盡管這些海洋保護區(qū)特別地關(guān)注漁船活動，但保護區(qū)要么禁止?jié)O船活動，要么僅在特別嚴格的條件下才允許漁船在非常有限的范圍內(nèi)活動。更重要的是，保護區(qū)不僅限制漁業(yè)活動，還管制污染傾倒與排放，促進對海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究。因此，海洋保護區(qū)不是真正的（genuine）漁業(yè)政策措施。就背景而言，南極海洋保護區(qū)不全屬于漁業(yè)政策范疇，而是包含了一般環(huán)境保護的考量。例如，根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2 款和《南極條約》第9 條第1 款f 項，該公約的締約國，特別是CCAMLR成員，有義務(wù)保護南極環(huán)境免受各種人類干擾的影響。總顧問進而認為，因為影響南極環(huán)境的活動不限于漁業(yè)，也包括鉆探或未來的風(fēng)力發(fā)電等活動，①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.93-95.綜合目的、內(nèi)容和背景三方面考慮，南極海洋保護區(qū)本質(zhì)上屬于環(huán)境政策范疇，而不屬于共同漁業(yè)政策范疇。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.96.

（三）法院的判決

法院首先解讀和確定《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項關(guān)于養(yǎng)護海洋生物資源的權(quán)能范圍，然后分析南極海洋保護區(qū)的背景、目的及內(nèi)容，以決定其是否屬于第3條第1款d項規(guī)定的權(quán)能。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.81.對于第3條第1款d項的解讀，法院認為根據(jù)措辭的“通常意義”（the ordinary meaning），只有那些根據(jù)共同漁業(yè)政策而采取，且無法與共同漁業(yè)政策分割的養(yǎng)護海洋生物資源措施才屬于此項專屬權(quán)能；而根據(jù)《歐盟運行條約》第4 條第2 款d 項，歐盟及其成員國在漁業(yè)方面存在共享權(quán)能。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.82-85.實質(zhì)上，法院支持了總顧問提出的關(guān)于兩種類型的海洋生物資源養(yǎng)護權(quán)能的劃分，以及關(guān)于共同漁業(yè)政策和共同環(huán)境政策之間劃分的標準。此外，法院還援引1970 年《共同漁業(yè)政策》，認為歐盟關(guān)于養(yǎng)護海洋生物資源的專屬權(quán)能僅限于“養(yǎng)護漁業(yè)資源”（conservation of fishery resources）。⑤See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.86.

在此基礎(chǔ)上，法院分析南極海洋保護區(qū)是否屬于《歐盟運行條約》第3 條第1款d 項規(guī)定的權(quán)能。與總顧問一樣，法院從背景、內(nèi)容和目的等三個方面進行分析。在背景方面，法院認為盡管《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第9 條賦予了CCAMLR 養(yǎng)護商業(yè)捕撈的南極海洋生物資源的責(zé)任，但是其他條款拓展了該公約的適用范圍，如第1 條不限于漁業(yè)相關(guān)的生物資源（fishery-related resources），而是擴大到所有構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的生物有機體（living organisms），包括海鳥；第5 條第2 款要求《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的締約國同意遵守南極條約協(xié)商國通過的關(guān)于保護南極環(huán)境的措施，這更是超越了漁業(yè)管理的范疇。最后，法院認為CCAMLR養(yǎng)護措施CM91-04的目的也不是管制漁業(yè)活動或養(yǎng)護漁業(yè)資源，而是維持海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能，適應(yīng)氣候變化等。因此，法院判定CCAMLR 的職責(zé)不僅是采取一些屬于環(huán)境保護的措施，實現(xiàn)環(huán)境保護才是這些措施的主要目的和組成部分。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.88-94.

在內(nèi)容方面，法院同意總顧問的意見，認為2015 年和2016 年理事會決定向CCAMLR 提交的關(guān)于海洋保護區(qū)的文件，其主要內(nèi)容是限制或禁止捕撈活動；僅允許極有限的捕撈機會，更證明這些海洋保護區(qū)是基于環(huán)境保護的考量。歐盟提交的海洋保護區(qū)文件中所包含的禁止污染物的傾倒和排放、科學(xué)研究等內(nèi)容，也驗證了南極海洋保護區(qū)不是關(guān)注漁船活動本身。因此法院認為，盡管這些內(nèi)容部分地規(guī)制了漁船活動，但環(huán)境保護構(gòu)成了其內(nèi)容的主要組成部分。②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.95-97.

在目的方面，法院認為歐盟提交的海洋保護區(qū)文件的目的是關(guān)于養(yǎng)護、研究和保護南極生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和生境，以及應(yīng)對氣候變化的不利影響。這些海洋保護區(qū)所保護的物種對象，不限于商業(yè)捕撈的魚類種群，還包括其他海洋生物資源，如海鳥與海洋哺乳動物等。因此，這些海洋保護區(qū)文件旨在實現(xiàn)如前所述《歐盟運行條約》第191條第1款規(guī)定的歐盟環(huán)境政策目的。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.98-99.

基于上述分析與推理，法院最終判定：漁業(yè)僅是2015年和2016年理事會決定向CCAMLR提交的關(guān)于海洋保護區(qū)文件的附帶目的（incidental purpose），實現(xiàn)環(huán)境保護是主要目的和主要組成部分。④See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.100.盡管2013 年《共同漁業(yè)政策》規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)方法，要求減輕捕撈活動對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，但相對于上述關(guān)于海洋保護區(qū)文件的目的，其目的是非常有限的。因此，生態(tài)系統(tǒng)方法不能用以證明這些南極海洋保護區(qū)可納入漁業(yè)政策范圍。⑤See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.102.

三、對案件核心爭議點的法律分析

總顧問和法院對南極海洋保護區(qū)的政策屬性問題都采取了分步走的方法，即先解釋“海洋生物資源”，再確定南極海洋保護區(qū)的政策屬性。在對案件核心爭議點進行法律分析之前，應(yīng)明確法院判決所指的“南極海洋保護區(qū)”概念，及其所處的國際法律框架，這樣才能準確理解南極海洋保護區(qū)應(yīng)有的屬性和要素，并對判決內(nèi)容和影響作出正確評析。①需要說明的是，在南極條約體系中，有兩類海洋保護區(qū)：一是南極條約協(xié)商會議（Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM）根據(jù)《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》（以下稱《環(huán)保議定書》）設(shè)立的南極特別保護區(qū)和南極特別管理區(qū)，它們可包含海洋區(qū)域；二是CCAMLR 根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》設(shè)立的海洋保護區(qū)，即CCAMLR 海洋保護區(qū)。二者在法律依據(jù)、目標和管轄活動等方面存在本質(zhì)不同。從本案相關(guān)事實和所涉法律文件來看，法院判決中的“南極海洋保護區(qū)”系指CCAMLR海洋保護區(qū)。

（一）關(guān)于“海洋生物資源”的解釋

在解釋“海洋生物資源”時，總顧問確立的關(guān)于區(qū)分共同漁業(yè)政策和環(huán)境政策的標準顯然對法院產(chǎn)生了影響。法院采取的“只有那些根據(jù)共同漁業(yè)政策而采取，且無法與共同漁業(yè)政策分割的養(yǎng)護海洋生物資源措施才屬于此項專屬權(quán)能”標準，②See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, para.83.應(yīng)該是參考了總顧問提出的兩個條件。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.90.但是，法院進一步援引1970 年《共同漁業(yè)政策》，將《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項所指的“海洋生物資源”狹義地解釋為“海洋漁業(yè)資源”。法院的這種狹義解釋值得商榷。

第一，《歐盟運行條約》中涉及共同漁業(yè)政策規(guī)定的解釋，援引歐盟共同漁業(yè)政策沒有問題，但是為解釋2009 年12 月1 日生效的《歐盟運行條約》的某個條款而援引已經(jīng)失效的1970 年《共同漁業(yè)政策》則難以理解。根據(jù)《歐盟運行條約》修定的2013 年歐盟《共同漁業(yè)政策》第48 條明確廢止了原2002 年《共同漁業(yè)政策》。因此，法院在解釋《歐盟運行條約》第3條第1款d項時，應(yīng)當(dāng)援引2013年《共同漁業(yè)政策》，而非早已失效的1970年《共同漁業(yè)政策》。如前所述，2013年《共同漁業(yè)政策》適用范圍不限于“海洋漁業(yè)資源”，可采取的措施也包括了建立保護區(qū)，以養(yǎng)護水生生物資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)。因此，如果法院援引2013 年《共同漁業(yè)政策》來解釋《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項的“海洋生物資源”，則可能得出不同的結(jié)論。

第二，根據(jù)《維也納條約法公約》第31 條第3 款，在解釋條約時應(yīng)考慮嗣后實踐。國際法院在1949 年曾經(jīng)指出：“作為一個實體的國際組織，其權(quán)利與義務(wù)依賴于其憲法性文件中所述的宗旨、明文或隱含規(guī)定的職責(zé)以及實踐中發(fā)展起來的職責(zé)?！雹賀eparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ Reports 1949, p.180.2014 年國際海洋法法庭在解釋《聯(lián)合國海洋法公約》第62 條第4 款，以確定專屬經(jīng)濟區(qū)給漁船加油行為和捕魚活動之間的關(guān)聯(lián)時，大量援引了2000 年以后通過的多邊國際協(xié)定中關(guān)于“捕魚活動”和“捕魚相關(guān)活動”的定義，以及相關(guān)國家嗣后實踐。②See the M/V“Virginia G”Case (Panama/Guinea-Bissau), Judgment, ITLOS Reports 2014, p.4, paras.216-218.因此，法院在解釋《歐盟運行條約》第3 條第1 款d 項所指的“海洋生物資源”時，應(yīng)考慮歐盟據(jù)此而參加的區(qū)域漁業(yè)管理組織或國際協(xié)定關(guān)于“海洋生物資源”的定義以及相關(guān)管理職責(zé)。截至2020 年2 月，歐盟以其享有的關(guān)于生物資源養(yǎng)護的專屬權(quán)能參加的區(qū)域漁業(yè)條約及其區(qū)域漁業(yè)管理組織有12 個。③這12 個區(qū)域漁業(yè)管理組織分別是：北大西洋鮭魚養(yǎng)護組織、西北大西洋漁業(yè)組織、東北大西洋漁業(yè)委員會、地中海一般漁業(yè)委員會、東南大西洋漁業(yè)組織、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、養(yǎng)護大西洋金槍魚國際委員會、印度洋金槍魚委員會、南方藍鰭金槍魚委員會、中西太平洋漁業(yè)委員會和美洲間熱帶金槍魚委員會。除此之外，歐盟還在申請加入北太平洋漁業(yè)委員會。需要注意的是，CCAMLR一直否認其是區(qū)域漁業(yè)管理組織。例如，2017 年修訂的《關(guān)于西北大西洋漁業(yè)合作公約》定義了“漁業(yè)資源”（fishery resources）、“生物資源”（living resources）和“海洋生物多樣性”（marine biological diversity）等術(shù)語，④該公約第1 條將“漁業(yè)資源”定義為公約區(qū)域內(nèi)的魚類、軟體動物和甲殼類，除定居種和高度洄游、降海洄游和溯河洄游等種群；“生物資源”是指海洋生態(tài)系統(tǒng)中所有生物組成部分；“海洋生物多樣性”是指海洋生物有機體和生態(tài)系統(tǒng)綜合體的變化。同時規(guī)定本公約的目的為“長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用魚類資源”和“保護漁業(yè)資源所處的海洋生態(tài)系統(tǒng)”。⑤參見《關(guān)于西北大西洋漁業(yè)合作公約》第2條。

第三，從《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》對“海洋生物資源”的定義和實踐看，該公約第1 條將南極海洋生物資源定義為“南極幅合帶以南水域的魚類、軟體動物、甲殼動物和包括鳥類在內(nèi)的所有其他生物種類”。CCAMLR 是世界上第一個以生態(tài)系統(tǒng)定義其管轄范圍的區(qū)域組織，最早開創(chuàng)性地引入生態(tài)系統(tǒng)方法養(yǎng)護南極海洋生物資源。CCAMLR 的生態(tài)系統(tǒng)方法強調(diào)捕撈活動不應(yīng)對與捕撈目標物種相關(guān)的物種造成不可逆的不利影響。例如，在直接管理磷蝦捕撈過程中，CCAMLR 還監(jiān)測磷蝦捕撈對磷蝦捕食者（如鯨魚、海豹、企鵝等）的影響。通過生態(tài)系統(tǒng)方法，CCAMLR 控制磷蝦等捕撈活動，以維護整個南極生態(tài)系統(tǒng)的“健康”。⑥See CCAMLR, CCAMLR’s Management of the Antarctic 6 (CCAMLR 2001).

第四，1984 年12 月7 日歐盟①嚴格意義上，是“歐洲經(jīng)濟共同體”（the European Economic Community）代表“歐共體”（European Community）簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》與《執(zhí)行1982 年12 月10 日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（以下稱《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》）。鑒于本文不專門研究歐盟法，除非特別說明，一般都統(tǒng)稱“歐盟”。簽署《聯(lián)合國海洋法公約》時聲明，歐盟擁有對“海洋漁業(yè)資源”（sea fishing resources）的養(yǎng)護與管理事項專屬權(quán)能。②See Declaration Concerning the Competence of the European Community, 7 December 1984，https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&c hapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndDec, visited on 8 April 2019.1996 年6月27 日歐盟在簽署《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》時，對歐盟及其成員國之間的權(quán)能分配作了詳細聲明。歐盟指出，歐盟對海洋生物資源養(yǎng)護與管理事項享有專屬權(quán)能，具體表現(xiàn)為：對內(nèi)制定規(guī)則然后由成員國執(zhí)行，對外和第三方或有管轄權(quán)的組織開展合作，這種專屬權(quán)能適用于歐盟成員國的漁業(yè)管轄海域和公海?；诖藢贆?quán)能，歐盟享有國際法下船旗國對懸掛歐盟成員國旗幟船舶的管制權(quán)，但歐盟成員國負責(zé)對船長及其他職務(wù)船員依《聯(lián)合國海洋法公約》第94 條及其國內(nèi)法進行行政、技術(shù)和社會方面的管理。關(guān)于共享權(quán)能，歐盟聲明指出，它包括下列與漁業(yè)相關(guān)的事項：發(fā)展中國家的特殊需求、科學(xué)研究、港口國措施以及那些針對區(qū)域漁業(yè)管理組織非成員國或《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》的非締約國的措施等。③See Declaration Concerning the Competence of the European Community with Regard to Matters Governed by the United Nations Fish Stocks Agreement, 27 June 1996,paras.5-8, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXI-7&chapter=21&clang=_en#EndDec, visited on 8 April 2019.

綜合歐盟的兩個聲明、新舊歐盟漁業(yè)共同政策以及歐盟參加的區(qū)域漁業(yè)條約等，至少可以得出以下四點結(jié)論：第一，“海洋生物資源”和“海洋漁業(yè)資源”是兩個不同的概念。漁業(yè)資源，是針對開發(fā)利用而言的，側(cè)重于可商業(yè)利用的生物物種，即有鰭魚類、軟體動物和甲殼類；生物資源，是針對養(yǎng)護而言的，側(cè)重于整個海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，包括可商業(yè)利用的生物物種和其他生物物種。第二，20 世紀90 年代以后，特別是歐盟2013 年《共同漁業(yè)政策》后，應(yīng)以一種發(fā)展的理念去解釋歐盟關(guān)于“海洋生物資源養(yǎng)護”的專屬權(quán)能，即從“海洋漁業(yè)資源”到“海洋生物資源”，以體現(xiàn)20世紀90年代以后國際社會對漁業(yè)活動及其對海洋環(huán)境影響的認知、《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第5 條規(guī)定的一般原則以及2013 年《共同漁業(yè)政策》。第三，歐盟關(guān)于“海洋生物資源養(yǎng)護”的專屬權(quán)能，不是無限的，應(yīng)僅表現(xiàn)在規(guī)則層次，即對內(nèi)制定統(tǒng)一規(guī)則和對外簽訂合作協(xié)定；具體落實過程中，仍需要歐盟及其成員國相互協(xié)調(diào)，即權(quán)能共享，如科學(xué)研究、港口國措施、船舶及其職務(wù)船員的管理等。第四，法院審理本案時應(yīng)充分考慮《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》對“海洋生物資源”的定義以及CCAMLR 的實踐。法院援引1970 年《共同漁業(yè)政策》的定義，既不符合歐盟自身實踐，不切合南極海洋保護區(qū)的語境，也忽視了CCAMLR對推動全球海洋生物資源養(yǎng)護發(fā)展的貢獻。

（二）南極海洋保護區(qū)的政策屬性

如前所述，總顧問和法院認定南極海洋保護區(qū)屬于環(huán)境政策范疇，是基于三個理由：第一，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》序言第1 段承認了保護環(huán)境的重要性；第二，根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2 款和《南極條約》第9 條第1 款f 項，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》締約國有義務(wù)保護南極環(huán)境；第三，南極海洋保護區(qū)限制甚至禁止?jié)O業(yè)活動，其目的不是養(yǎng)護南極海洋生物資源，而是保護南極海洋生物多樣性。所以，南極海洋保護區(qū)是《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》締約國履行南極環(huán)境保護義務(wù)的一種措施。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.88-94; Opinion of Advocate General of 31 May 2018, paras.93-95.這種解釋，脫離了南極條約體系發(fā)展歷史及嗣后實踐，混淆了《南極條約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》兩個不同國際條約、ATCM 與CCAMLR 兩種不同機制，忽視了南極條約體系以人類活動為管理對象并根據(jù)人類活動類型分配環(huán)境保護責(zé)任的基本邏輯。為準確認定南極海洋保護區(qū)的政策屬性，本文先分析ATCM和CCAMLR的環(huán)境保護責(zé)任，然后從南極條約體系的角度討論它們之間的聯(lián)系與區(qū)別，最后具體剖析總顧問和法院判決存在的問題。

1.ATCM框架下的環(huán)境保護與保護區(qū)

資源（包括生物資源）開發(fā)利用首先涉及資源歸屬問題，進而觸及南極領(lǐng)土主權(quán)問題，《南極條約》談判期間，各方刻意回避了這個資源問題；此外，環(huán)境保護問題在20 世紀50 年代也尚未引起國際社會的高度關(guān)注。因此，《南極條約》第9 條第1 款f 項的初衷不是保護環(huán)境或生物，而是防止開發(fā)可能帶來經(jīng)濟上的不利影響。②See Lorraine M. Elliott, International Environmental Politics: Protecting the Antarctic 41 ( Macmillan Press Ltd. 1994).結(jié)合《南極條約》第6條，《南極條約》第9條第1款f項規(guī)定的“南極洲的生物資源”（living resources in Antarctica）應(yīng)是指那些位于南緯60 度以南陸地、冰架和沿海的生物資源，不包括公海生物資源。①See Josyane Couratier, The Regime for the Conservation of Antarctica’s Living Resources, in Francisco Orrego Vicu?a (ed.), Antarctic Resources Policy: Scientific, Legal and Politics Issue 141 (Cambridge University Press 1983); M. W. Holdgate, Regulated Development and Conservation of Antarctic Resources, in Gillian D. Triggs (ed.), The Antarctic Treaty Regime: Law, Environment and Resources 122 (Cambridge University Press 1987).1964 年《南極動植物養(yǎng)護議定措施》是ATCM 根據(jù)《南極條約》第9 條第1 款第f 項通過的措施，②See Lorraine M. Elliott, International Environmental Politics: Protecting the Antarctic 64 ( Macmillan Press Ltd. 1994).它僅適用于本地哺乳動物、鳥類和植物，不包括鯨類，不適用于公海的哺乳動物和魚類等生物資源。③See S. K. N. Blay, New Trends in the Protection of the Antarctic Environment:The 1991 Madrid Protocol, 86 American Journal of International Law 380 (1992).1972年《南極海豹養(yǎng)護公約》是第一次突破《南極條約》第6條的限制，以獨立條約的形式養(yǎng)護南極公海海洋生物資源。④See Christopher C. Joyner, Governing the Frozen Commons: The Antarctic Regime and Environmental Protection 120-122 (University of South Carolina Press 1998).

1991 年《環(huán)保議定書》吸納整合了包括《南極動植物養(yǎng)護議定措施》在內(nèi)的相關(guān)措施，為南極環(huán)境保護制定了一個全面的制度。為實現(xiàn)南極環(huán)境保護的目的，《環(huán)保議定書》采取了兩種方法：一是全面禁止了除科學(xué)研究外的任何與礦產(chǎn)資源相關(guān)的活動；二是針對《南極條約》第7 條第5 款下的所有活動制定了詳細的管理規(guī)則。這些管理規(guī)則不適用于《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》管制的捕撈及有關(guān)管理活動。⑤參見《環(huán)保議定書》最后文件，第7-8段；《環(huán)保議定書》第4條第2款。

《環(huán)保議定書》第2條將南極洲（Antarctica）指定為“自然保護區(qū)”，僅用于和平與科學(xué)的目的。根據(jù)《南極條約》第7 條第5 款在南極開展的所有活動，包括科學(xué)考察、旅游等，都應(yīng)遵守《環(huán)保議定書》第3 條規(guī)定的環(huán)境原則，保護南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)以及南極內(nèi)在價值等，減少這些活動對南極環(huán)境造成的不利或重大不良影響，或有害改變，或重大危險等?！董h(huán)保議定書》附件5“區(qū)域保護”部分規(guī)定，可通過設(shè)立南極特別保護區(qū)來保護以下南極環(huán)境目的，包括典型地貌、生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)；生物重要棲息地；科學(xué)研究興趣區(qū)；突出的地質(zhì)、地形學(xué)等方面的特征；突出的美學(xué)和荒野價值；歷史遺跡等。⑥參見《環(huán)保議定書》附件5，第3條。當(dāng)然，南極特別保護區(qū)可以包括海洋區(qū)域。

綜上所述，ATCM下的環(huán)境保護，只針對《南極條約》第7條第5款規(guī)定的人類活動，包括科學(xué)考察、旅游及一切其他政府性與非政府性的活動，但不包括《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》下的人類活動。其環(huán)境保護的目標，是廣泛意義上的南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)以及南極內(nèi)在價值。為保護特定的南極環(huán)境價值，可根據(jù)《環(huán)保議定書》附件5 設(shè)立南極特別保護區(qū)，包含陸地與海洋，但海洋部分要經(jīng)過CCAMLR事先批準。

2.CCAMLR框架下的環(huán)境保護與海洋保護區(qū)

1980 年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》是在南極有鰭魚類資源被過度開發(fā)、南極磷蝦資源將被大量利用，以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織介入等歷史背景下快速出臺和生效的，①See Fernando Zegers, The Canberra Convention: Objectives and Political Aspects of Its Negotiation, in Francisco Orrego Vicu?a (ed.), Antarctic Resources Policy: Scientific,Legal and Political Issues 149-158 (Cambridge University Press 1983).突破了《南極條約》的適用范圍，管轄海域范圍拓展至南極幅合帶，最北界限達南緯45度，與《南極條約》第6條規(guī)定的公海捕魚自由和生物資源養(yǎng)護相對應(yīng)。

《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的目的是養(yǎng)護南極海洋生物資源，其中“養(yǎng)護”一詞包含合理利用。對于海洋生物資源，該公約將其定義為包括魚類、鳥類等在內(nèi)的所有生物種類。結(jié)合《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2 條第3 款和第6 條的規(guī)定，這種定義體現(xiàn)了該公約在養(yǎng)護原則方面的重要創(chuàng)新，即生態(tài)系統(tǒng)方法。值得注意的是，盡管南極海洋生物資源的定義理論上包括鳥類、海豹、鯨魚等，但是這不意味著該公約可以管制直接利用這些物種的所有人類活動。相反，海豹和鯨類仍由《國際捕鯨管制公約》和《南極海豹養(yǎng)護公約》規(guī)制，鳥類可以由《養(yǎng)護南極信天翁和巨海燕協(xié)定》規(guī)制。②《養(yǎng)護南極信天翁和巨海燕協(xié)定》是在《保護野生動物遷徙物種公約》框架下談判通過的具有法律約束力的多邊條約。它于2001 年6 月19 日在澳大利亞堪培拉開放簽署，2004年2 月1 日生效，秘書處設(shè)在霍巴特（Hobart）。該協(xié)定的秘書處與南極海洋生物養(yǎng)護委員會簽訂諒解備忘錄，2015 年是雙方最新一次更新諒解備忘錄；同時，該協(xié)定秘書處以觀察員身份參加南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會會議。See CCAMLR, Report of the Thirty-Sixth Meeting of the Commission, Hobart, 16-27 October 2017, para.10.5.

《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2條第3款規(guī)定，其管理的人類活動是“捕撈及其相關(guān)活動”?？紤]到南極磷蝦是海豹、鯨類、鳥類等生物的食物，以及捕撈活動可能兼捕這些生物，因此CCAMLR 需要規(guī)制捕撈及其相關(guān)活動，以避免對海豹、鯨類、鳥類等生物的影響。在海洋環(huán)境保護方面，由于漁船可能在生產(chǎn)過程排放各種污染或?qū)⑼鈦砦锓N引入南極，特別是國際海事組織于1990 年將南緯60 度以南海域指定為《防止船舶污染國際公約》附件1 和附件5 下的“特別區(qū)”，實施更嚴格的排放規(guī)定，CCAMLR 需要對這些環(huán)境污染問題進行管理。根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第9 條，CCAMLR 分別通過了關(guān)于環(huán)境污染問題、兼捕問題、脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)保護等一系列的養(yǎng)護措施，如CM26-01、CM25-02 與25-03、CM22-06、22-07與22-09等。

2011年CCAMLR通過了《一般性框架》，即養(yǎng)護措施CM91-04，為南極海洋保護區(qū)的建立提供了一個養(yǎng)護措施層次的基礎(chǔ)。根據(jù)養(yǎng)護措施CM91-04 正文第2段，南極海洋保護區(qū)旨在實現(xiàn)6 類目標，包括保護代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)、保護重要的生態(tài)系統(tǒng)進程、建立科學(xué)研究參照區(qū)、保護易受人類活動影響的區(qū)域、保護重要生態(tài)系統(tǒng)功能區(qū)、保護對適用氣候變化影響的重要區(qū)域等?！兑话阈钥蚣堋肥荂CAMLR 根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第9 條通過的眾多養(yǎng)護措施之一，旨在落實“養(yǎng)護南極海洋生物資源”的目標和原則，所以南極海洋保護區(qū)的6 類目標不是獨立存在的。即使根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2 條第3 款c 項，南極海洋保護區(qū)的建立包含了“防止在近二三十年內(nèi)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化或減少這種變化的風(fēng)險”的考量，其最終目的也是通過對“捕撈及其相關(guān)活動”的合理管理，實現(xiàn)“可持續(xù)養(yǎng)護南極海洋生物資源”。

綜上所述，CCAMLR 負有一定環(huán)境保護的職責(zé)，但是這些環(huán)境保護職責(zé)僅針對“捕撈及其相關(guān)活動”所產(chǎn)生的環(huán)境問題，包括污染、兼捕哺乳生物與鳥類、海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護等。而南極海洋保護區(qū)是CCAMLR 采取的眾多養(yǎng)護措施之一，旨在養(yǎng)護南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，防止“捕撈及其相關(guān)活動”對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的變化，實現(xiàn)南極海洋生物資源的可持續(xù)養(yǎng)護與合理利用。

3.ATCM和CCAMLR在環(huán)境保護與保護區(qū)方面的相互聯(lián)系與區(qū)別

《南極條約》及其《環(huán)保議定書》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》框架下的（養(yǎng)護）措施、決議、決定等共同構(gòu)成了南極條約規(guī)則體系，ATCM 與CCAMLR 以及其他機構(gòu)則構(gòu)成南極條約機制體系，分別管理不同類型的人類活動。

考慮到南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，ATCM 和CCAMLR 相互之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別。《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》序言第6 段和第5 條第1 款先承認了ATCM 在保護南極環(huán)境方面負主要責(zé)任，包括《南極條約》第9 條第1 款f 項；序言第7段和第5條第2款則詳細列出了ATCM通過的措施，如根據(jù)《南極條約》第9條第1 款f 項通過的《南極動植物養(yǎng)護議定措施》以及其他可能通過的措施。承認ATCM 在環(huán)境保護方面負主要責(zé)任，一方面強調(diào)了《南極條約》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》之間的聯(lián)系，即構(gòu)成南極條約體系；另一方面也突出了《南極條約》第9 條第1 款f 項及依此項通過的《南極動植物養(yǎng)護議定措施》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的差異性。

正是這種差異性以及CCAMLR 的獨立性，決定了ATCM 通過的環(huán)境保護措施不能直接適用于CCAMLR。《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2 款規(guī)定，CCAMLR 成員開展“捕撈及有關(guān)活動”時應(yīng)“適當(dāng)”（as and when appropriate）遵守ATCM 有關(guān)環(huán)境保護措施。事實上，CCAMLR 根據(jù)其管理活動的特點，制定一些養(yǎng)護措施，適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化了包括《環(huán)保議定書》在內(nèi)的ATCM 環(huán)境保護規(guī)定，如養(yǎng)護措施CM26-01（捕撈過程中的一般性環(huán)境保護）、CM25-02（減少公約區(qū)域內(nèi)延繩釣捕撈或延繩釣捕撈研究中海鳥的偶然捕撈死亡率）和25-03（減少公約區(qū)域內(nèi)拖網(wǎng)中海鳥和海洋哺乳動物的偶然捕撈死亡率）等。但是，CCAMLR 并非必須轉(zhuǎn)化所有ATCM 環(huán)境保護規(guī)定。相反，《環(huán)保議定書》第4 條第2 款明確規(guī)定不損害各國依《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》所享有的權(quán)利與義務(wù)，環(huán)境影響評價制度不適用于捕撈及其相關(guān)活動。

在保護區(qū)方面，盡管《環(huán)保議定書》附件5 規(guī)定，ATCM 可設(shè)立南極特別保護區(qū)和南極特別管理區(qū)，包括海洋區(qū)域，但是2005年ATCM第9號決定要求，凡是管理計劃可能影響捕撈海洋生物資源或未來阻止或限制CCAMLR 相關(guān)活動的，應(yīng)事先征得CCAMLR 的同意。也就是說，ATCM 下的保護區(qū)不能影響或損害CCAMLR 下的“捕撈及其相關(guān)活動”。CCAMLR 養(yǎng)護措施CM91-02（保護南極特別管理和保護區(qū)域的價值）附件A 也僅列明了那些經(jīng)CCAMLR 同意的包含海域的10 個南極特別保護區(qū)和3 個南極特別管理區(qū)。一個值得注意的反例是第173號南極特別保護區(qū)。盡管它的海域面積占總保護區(qū)面積的98%，但美國認為該保護區(qū)的管理計劃中不涉及捕撈活動，南極海洋生物資源養(yǎng)護科學(xué)委員會接受了美國的解釋，①See SC-CAMLR, Report of the Thirty-First Meeting of the Scientific Committee,Hobart, 22-26 October 2012, para.5.63.所以第173號南極特別保護區(qū)沒有列在養(yǎng)護措施CM91-02附件A中。

另一方面，鑒于CCAMLR僅負責(zé)“捕撈及其相關(guān)活動”產(chǎn)生的海洋環(huán)境問題，那些與此無關(guān)的南極環(huán)境保護則不屬于CCAMLR 管轄范圍，不能由CCAMLR 根據(jù)《一般性框架》設(shè)立海洋保護區(qū)。例如，2012 年烏克蘭根據(jù)其2005—2011 年的科學(xué)調(diào)查提出在其沃納德斯基（Akademik Vernadsky）科考站附近海域建立海洋保護區(qū)，以保護其底棲生物多樣性，促進科學(xué)研究。南極海洋生物資源養(yǎng)護科學(xué)委員會認可烏克蘭所提議海域的科學(xué)研究價值，認為值得保護，但是CCAMLR質(zhì)疑了烏克蘭以科研價值為由而建立海洋保護區(qū)的動機，認為應(yīng)在ATCM框架下建立南極特別保護區(qū)或南極特別管理區(qū)，而不是CCAMLR海洋保護區(qū)。②See SC-CAMLR, Report of the Thirty-First Meeting of the Scientific Committee,Hobart, 22-26 October 2012, paras.5.39-5.41.

從上述分析可以看出，ATCM 和CCAMLR 在南極環(huán)境保護與保護區(qū)方面存在清晰的職責(zé)劃分。ATCM 根據(jù)《南極條約》及其《環(huán)保議定書》制定環(huán)境保護措施，CCAMLR 結(jié)合漁業(yè)管理的需要，視情況將ATCM 的環(huán)境保護措施（或相關(guān)部分）轉(zhuǎn)化為其自身的養(yǎng)護措施，并“適當(dāng)”遵守，但不是完全遵守，更不是直接適用。ATCM 設(shè)立的保護區(qū)，不應(yīng)影響CCAMLR 下的捕撈及其活動；如果有影響的，應(yīng)事先征求CCAMLR 的明示同意，再由CCAMLR 制定養(yǎng)護措施進行轉(zhuǎn)化，適用于漁船。CCAMLR 的海洋保護區(qū)是以養(yǎng)護南極海洋生物資源為目的，不能用以實現(xiàn)ATCM的環(huán)境保護目的。

4.總顧問和法院判決關(guān)于南極條約體系解釋的錯誤

總顧問盡管承認《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》主要是規(guī)制捕撈活動，以實現(xiàn)南極海洋生物資源的合理利用，但是將《南極條約》第9 條第1 款f 項和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2 款連起來解釋，認為CCAMLR 有義務(wù)保護南極環(huán)境免受人類活動干擾，包括捕撈活動之外的其他人類活動和可能的鉆探采礦活動。①See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Opinion of Advocate General of 31 May 2018, para.95.法院的判決采納了總顧問關(guān)于《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2 款的解釋，同時，進一步認為《一般性框架》規(guī)定的南極海洋保護區(qū)關(guān)注的是海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)功能與結(jié)構(gòu)、適用氣候變化等，超出了漁業(yè)范疇。為此，法院參考了威德爾海海洋保護區(qū)提案和CCAMLR 羅斯海海洋保護區(qū)，②2016 年10 月，CCAMLR 通過的關(guān)于建立羅斯海海洋保護區(qū)的養(yǎng)護措施（CM91-05）主要禁止、限制和管理商業(yè)性質(zhì)的漁業(yè)活動以及研究性質(zhì)的漁業(yè)活動（research fishing）。法院判決未考慮這個實踐。認為CCAMLR 的海洋保護區(qū)除管理漁業(yè)活動外，還保護海鳥和海洋哺乳動物；南極海洋保護區(qū)中漁業(yè)內(nèi)容僅是小部分，更多的內(nèi)容是保護環(huán)境。③See European Commission v. the Council of the European Union (Antarctic MPAs), Joined Cases C-626/15 and C-659/16, Judgment of 20 November 2018, paras.93-100.因此，總顧問和法院錯誤地解釋了《南極條約》第9 條第1 款f 項，法院還錯誤地解釋了南極海洋保護區(qū)的目的。

在《南極條約》第9 條第1 款f 項和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第5 條第2款關(guān)系方面，總顧問和法院的解釋有兩個方面的錯誤：一是錯誤地認為《南極條約》第9 條第1 款f 項是《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的依據(jù)，且《南極條約》與《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》之間存在層級關(guān)系；二是錯誤地認為所有ATCM通過的環(huán)境保護措施都應(yīng)適用于CCAMLR管理的“捕撈及其相關(guān)活動”。

首先，如前所述，《南極條約》第9 條第1 款f 項是ATCM 制定《南極動植物養(yǎng)護議定措施》的法律依據(jù)，但不是《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的法律依據(jù)?！赌蠘O條約》第9條第1款f項所指的“南極洲生物資源”是指南緯60度以南陸地、冰架和沿海的生物資源，不包括公海；《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》所指的“南極海洋生物資源”是指公海生物資源，旨在解決《南極條約》第6 條所指公海捕魚自由問題，其地理范圍超過南緯60 度至南極幅合度，而且海豹、鯨魚和海鳥由其他條約規(guī)制?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護公約》序言和第5 條特別將《南極條約》第9 條第1款f 項作為南極條約協(xié)商國環(huán)境保護義務(wù)之一和《南極動植物養(yǎng)護議定措施》列出來，更明確了它們和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》之間的區(qū)別。因此盡管《南極條約》與《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》共同構(gòu)成南極條約規(guī)則體系，但是它們相互獨立，不存在層級關(guān)系。①《南極條約》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的締約方數(shù)量，以及ATCM 和CCAMLR 成員數(shù)量，都反映了兩個條約和兩個機制之間的差異。截至2020 年2 月，捷克和厄瓜多爾是ATCM 成員國，但沒有加入CCAMLR。納米比亞是CCAMLR 成員，但沒有加入《南極條約》。除此之外，仍有13個國家加入了《南極條約》，但沒有加入《環(huán)保議定書》。

其次，ATCM 通過的環(huán)境保護措施并不當(dāng)然適用于CCAMLR 管理的“捕撈及其相關(guān)活動”。這有兩個反例：一是《環(huán)保議定書》最后文件明確規(guī)定，《環(huán)保議定書》第8 條規(guī)定的環(huán)境影響評價不適用于根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》而在南極條約范圍內(nèi)開展的任何活動；②See Final Act of the Eleventh Antarctic Treaty Special Consultative Meeting, Madrid, October 1991, para.8.二是南極特別保護區(qū)和南極特別管理區(qū)必須經(jīng)CCAMLR 轉(zhuǎn)化后，方可適用于漁船，那些沒有經(jīng)過CCAMLR 同意的南極特別保護區(qū)和南極特別管理區(qū)不會得到漁船的遵守。在2012 年的南極環(huán)境保護委員會會議上，南極與南大洋聯(lián)盟提請大會注意有磷蝦漁船進入第1 號南極特別管理區(qū)開展捕撈的問題，要求立即修訂第1 號南極特別管理區(qū)的管理計劃，并制定臨時禁漁措施。③See ATCM, Final Report of the Thirty-Fifth Antarctic Treaty Consultative Meeting, Hobart, 11-20 June 2012, paras.162-168.后經(jīng)CCAMLR 同意，第1 號南極特別管理區(qū)禁止捕撈活動，且由CCAMLR 將第1 號南極特別管理區(qū)列入了其養(yǎng)護措施CM91-02 附件中。④See CCAMLR, Report of the Thirty-First Meeting of the Commission, Hobart,23 October-1 November 2012, paras.5.64-5.69.養(yǎng)護措施CM91-02 第1 段明確規(guī)定，僅要求漁船遵守列入其附件中的那些經(jīng)CCAMLR 同意的10 個南極特別保護區(qū)和3 個南極特別管理區(qū)，也就是說，對于那些沒有經(jīng)CCAMLR 同意的南極特別保護區(qū)或南極特別管理區(qū)，如第173 號南極特別保護區(qū)，理論上漁船不必知曉和遵守。

最后，在關(guān)于南極海洋保護區(qū)的目的的解釋方面，法院錯誤地將南極海洋保護區(qū)的目的和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的目的分割開（如果不是對立起來的話）?！兑话阈钥蚣堋沸蜓缘? 段明確提出，其目的是為實施《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第9 條第2 款f 項與g 項。也就是說，南極海洋保護區(qū)是CCAMLR 為履行其職責(zé)和實現(xiàn)養(yǎng)護南極海洋生物資源的目的而采取的一種工具，而且是眾多工具中的一種。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條第1款，《一般性框架》關(guān)于南極海洋保護區(qū)目的的解釋和落實，應(yīng)考慮《一般性框架》序言第2 段，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第9 條第1 款、第9 條第2 款f 項與g 項。另一方面，雖然南極海洋保護區(qū)有很多目標涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)，但根據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》第2 條第3 款c項的規(guī)定，消除或降低海洋生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險，也是為了實現(xiàn)南極海洋生物資源的可持續(xù)養(yǎng)護與合理利用。健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)是生物資源養(yǎng)護和可持續(xù)利用的前提條件，而法院忽視了海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物資源可持續(xù)養(yǎng)護之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，犯了一個目前海洋治理中常見的錯誤，混淆了管理海洋生態(tài)系統(tǒng)和應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)方法管理特定人類活動這兩個不同的概念。①See United Nations, Ecosystem Approaches to the Management of Ocean-related Activities: Training Manual 17-19 (UN 2010).聯(lián)合國大會一再強調(diào)，“海洋管理的生態(tài)系統(tǒng)方法應(yīng)以管理人類活動為重點，目的是維護并在必要情況下恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的健康，以維持環(huán)境商品和環(huán)境服務(wù)，提供糧食保障等社會和經(jīng)濟惠益等”。②UN, GA Resolution 61/222, 20 December 2006, para.119.在《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》框架下，保護海洋生態(tài)系統(tǒng)不應(yīng)是唯一和最終的目的。

綜上，南極海洋環(huán)境保護是由全球性條約（如《防止船舶污染國際公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》等）和南極條約體系共同規(guī)制。在南極條約體系下，盡管《南極條約》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》存在一定聯(lián)系，但是它們相互獨立，分別規(guī)制不同的人類活動，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負有環(huán)境保護義務(wù)。南極海洋保護區(qū)是CCAMLR為落實養(yǎng)護與合理利用南極海洋生物資源的目的和原則而采取的一種養(yǎng)護措施，它僅能管制（不論是禁止或者是限制）“捕撈及其相關(guān)活動”，不能適用于《南極條約》框架下的開展一般性海洋科學(xué)研究的船舶，更不能用以實現(xiàn)《環(huán)保議定書》的目的。盡管《一般性框架》規(guī)定南極海洋保護區(qū)的目標多為海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護，但是這些目標應(yīng)服務(wù)于《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的目的和原則。因此，在南極條約體系下，南極海洋保護區(qū)是CCAMLR 為實現(xiàn)南極海洋生物資源養(yǎng)護的一種工具，應(yīng)屬于漁業(yè)或者生物資源養(yǎng)護政策范疇，而不屬于環(huán)境政策范疇。

四、案件判決可能產(chǎn)生的地區(qū)影響與全球影響

歐盟法院南極海洋保護區(qū)案表面上看是關(guān)于《歐盟運行條約》相關(guān)條款的解釋問題，涉及的是一體化組織內(nèi)部權(quán)能歸屬的爭端，法院對本案的判決似乎僅是解決這種內(nèi)部權(quán)能歸屬爭端。但是，理事會的決策過程及其最終決定，總顧問和法院關(guān)于《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》相關(guān)條款的解釋及對南極海洋保護區(qū)政策屬性的認定，以及所有參與案件的歐盟成員國對理事會決定和法院判決的支持，基本反映出當(dāng)時歐盟28 個成員國（包括英國）在南極海洋保護區(qū)的目的和屬性方面達成了新的共識。這種新的共識實際上已經(jīng)脫離了以共同漁業(yè)政策和《多年度立場（2014—2019）》為代表的歐盟現(xiàn)行內(nèi)部法律和政策，也和歐盟在東北大西洋漁業(yè)委員會、東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會下的實踐相悖，①在東北大西洋漁業(yè)委員會，歐盟代表其成員國行使海洋生物資源養(yǎng)護事項的專屬權(quán)能，通過設(shè)立海洋保護區(qū)，管制漁業(yè)活動，以養(yǎng)護海洋生物多樣性；在東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會，歐盟及其有關(guān)成員國共同行使環(huán)境保護事項的共享權(quán)能，通過設(shè)立海洋保護區(qū)，養(yǎng)護海洋生物多樣性，但不能管制漁業(yè)活動。See Stefán ásmundsson & Emily Corcoran, The Process of Forming a Cooperative Mechanism Between NEAFC and OSPAR:From the First Contact to a Formal Collective Arrangement, UNEP Regional Seas Reports and Studies No.196 (UNEP 2015).同時，也超出了《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》的框架和職責(zé)范圍，將南極條約體系不同機制混為一談。

2019 年3 月8 日，委員會在《多年度立場（2014—2019）》尚未到期的情況下，向理事會提出關(guān)于制定2019—2023 年多年度立場和撤銷《多年度立場（2014—2019）》的提案。2019 年5 月14 日，理事會通過了關(guān)于《多年度立場（2019—2023）》的決定。②See Council Decision (EU) 2019/867 of 14 May 2019 on the Position to be Taken on Behalf of the European Union in the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR), and Repealing the Decision of 24 June 2014 on the Position to be Adopted, on Behalf of the Union, in the CCAMLR, L140 Official Journal of the European Union 72-77 (2019).《多年度立場（2019—2023）》要求與2016 年11 月10 日歐盟外交與安全政策代表和委員會聯(lián)合發(fā)布的《國際海洋治理：我們海洋未來的議程》以及2017 年3 月14 日理事會相關(guān)結(jié)論一致，積極支持在南極建立海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，和成員國共同提交南極海洋保護區(qū)提案。對比《多年度立場（2014—2019）》、總顧問意見、法院判決和《多年度立場（2019—2023）》可以看出，法院的判決在很大程度上受歐盟內(nèi)部政策和情勢影響，未來將直接影響歐盟及其成員國參與南極和全球海洋事務(wù)的政策立場，并對南極條約體系和全球海洋治理規(guī)則塑造產(chǎn)生深遠影響。當(dāng)然，這種影響程度亦取決于其他國家對判決所涉問題的反應(yīng)。一方面，歐盟及其成員國和那些與歐盟持有類似觀點的國家，可能會在南極地區(qū)或全球?qū)用嫜刂袥Q指出的路徑，推動國際規(guī)則的演變；另一方面，持有不同觀點的其他國家，可能就此判決提出異議或反對。這兩種立場在南極地區(qū)或全球?qū)用娴牟┺模瑢⒆罱K決定南極地區(qū)或全球海洋治理的發(fā)展趨勢。

在CCAMLR 層面，如果未來威德爾海海洋保護區(qū)按現(xiàn)有提案的內(nèi)容獲得CCAMLR 的通過，則可能進一步增強法院判決在南極條約體系中的影響。如前所述，2014—2016 年間德國向南極海洋生物資源養(yǎng)護科學(xué)委員會提交的科學(xué)背景文件第1 部分“背景及國際協(xié)定”，明確援引國際環(huán)境文件以及《南極條約》及其《環(huán)保議定書》作為其提案的政策法律依據(jù)，德國在南極海洋生物資源養(yǎng)護科學(xué)委員會表示，關(guān)于保護目標和相應(yīng)保護程度的問題是CCAMLR 需要討論的問題，①See SC-CAMLR, Report of the Thirty-Fifth Meeting of the Scientific Committee,Hobart, 17-21 October 2016, paras.5.23-5.25.但是德國卻沒有將包含該部分政策和法律內(nèi)容的文件提交CCAMLR 討論。因此，南極海洋生物資源養(yǎng)護科學(xué)委員會近3 年來主要對上述科學(xué)背景文件的科學(xué)部分進行討論，而未能審議第1 部分“背景及國際協(xié)定”及相關(guān)政策和法律內(nèi)容；同樣，因為提案國沒有將科學(xué)背景文件提交給CCAMLR 審議，CCAMLR 也沒有機會對此問題進行討論。隨著法院判決的出臺，如果CCAMLR成員在審議相關(guān)議題時認可了關(guān)于建立威德爾海海洋保護區(qū)的政策法律依據(jù)，以及威德爾海海洋保護區(qū)的環(huán)境政策屬性，則可能進一步促進CCAMLR 從南極資源管理組織向環(huán)境保護組織轉(zhuǎn)變，加強環(huán)保主義在南極海洋保護區(qū)建設(shè)中的影響力。那樣的話，CCAMLR 將可能重演國際捕鯨委員會全面禁止利用的結(jié)局。②See Joji Morishita, Multiple Analysis of the Whaling Issue: Understanding the Dispute by a Matrix, 30 Marine Policy 802-808 (2006).

在南極條約體系層面，對本案判決可能影響的評估，既需要考察歐盟及其成員國或持類似觀點國家在CCAMLR 和ATCM 中的影響力，還需要考察案件所涉及的提案一旦在CCAMLR 通過可能產(chǎn)生的示范效應(yīng)。截至2020 年2 月，CCAMLR 共有26 個成員，其中9 個是歐盟及其成員國和英國；ATCM 共有29 個協(xié)商國，其中11 個是歐盟成員國和英國。歐盟及其成員國對南極條約體系規(guī)則塑造，在政治、法律和科學(xué)等多個層面都具有很大優(yōu)勢。判決作出后，歐盟及其成員國將以此為契機在南極條約體系內(nèi)推行海洋保護區(qū)在性質(zhì)上屬于環(huán)境政策范疇的觀點，促進CCAMLR 向南極環(huán)境保護組織轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致ATCM 和CCAMLR 之間職能的進一步交疊，如2018 年比利時、法國、德國等7 個國家向南極環(huán)境保護委員會提交的關(guān)于協(xié)調(diào)南極條約體系下海洋保護倡議的文件就是如此。①See Belgium, Chile, France, Germany, The Netherlands, New Zealand, United States, Harmonisation of Marine Protection Initiatives across the Antarctic Treaty System(ATS), WP012, ATCM XLI, 28 March 2018.

在全球海洋治理層面，2016 年歐盟《國際海洋治理：我們海洋未來的議程》明確提出，全球海洋保護區(qū)建設(shè)進程遠落后于2020 年達到10%的目標，為此，歐盟將在全球范圍內(nèi)促進海洋保護區(qū)的建設(shè)及其效用；如果海洋保護區(qū)能達到30%，則將在2015—2050 年間產(chǎn)生9200 億美元的收益。②See European Commission, Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: International Ocean Governance: An Agenda for the Future of Our Oceans, JOIN(2016) 49, Brussels, 10 November 2016.事實上，在2006 年BBNJ 特設(shè)工作組第1 次會議上，歐盟就建議未來的新協(xié)定應(yīng)規(guī)定，除其他外，建立海洋保護區(qū)、保護公海生物多樣性、禁止破壞性漁業(yè)活動等。③See International Institute for Sustainable Development, Summary of the Working Group on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction, 20 Earth Negotiation Bulletin 3-4 (2006).在2011年BBNJ特設(shè)工作組第4 次會議上，也就是海洋保護區(qū)被納入“一攬子方案”的關(guān)鍵會議，歐盟呼吁履行2002年《世界可持續(xù)發(fā)展峰會實施計劃》設(shè)定的目標，彌補2008年《生物多樣性公約》第9 次締約方會議通過的“具有生態(tài)和生物重要性的海洋區(qū)域”與已有海洋保護區(qū)之間的差距，呼吁將海洋保護區(qū)納入“一攬子方案”等，推進全球范圍內(nèi)設(shè)立海洋保護區(qū)的進程。歐盟此意見得到了國際自然保護聯(lián)盟、綠色和平等環(huán)境保護非政府組織的支持。④See International Institute for Sustainable Development, Summary of the Fourth Meeting of the Working Group on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction, 25 Earth Negotiation Bulletin 4 (2011).對于BBNJ 協(xié)定和現(xiàn)有國際協(xié)定或機制，如《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》與區(qū)域漁業(yè)管理組織的關(guān)系，盡管聯(lián)合國大會決議明確指出，未來BBNJ 協(xié)定“不損害”（not undermine）現(xiàn)有協(xié)定或機制，⑤See UN, GA Resolution 69/292, 19 June 2015, para.3.但是各方關(guān)于“不損害”的解釋存在明顯分歧。⑥See International Institute for Sustainable Development, Summary of the Third Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction, 25 Earth Negotiation Bulletin 12 (2017).在海洋保護區(qū)方面，歐盟認為，更嚴格的保護措施不是對現(xiàn)有協(xié)定的“損害”；同樣地，歐盟此觀點得到了公海聯(lián)盟等非政府組織的支持。⑦See International Institute for Sustainable Development, Summary of the Third Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity beyond Areas of National Jurisdiction, 25 Earth Negotiation Bulletin 6 (2017).

綜上，法院判決不僅可能促進CCAMLR 從南極資源管理組織向環(huán)境保護組織轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致CCAMLR 與ATCM 的職能趨同，還會間接影響未來BBNJ 協(xié)定和現(xiàn)有條約相互關(guān)系的處理，削弱現(xiàn)有海洋國際治理機制的職責(zé)。

五、結(jié)語

法院關(guān)于南極海洋保護區(qū)案的判決，片面或狹義解釋了“海洋生物資源”，混淆了ATCM 在保護南極環(huán)境方面和CCAMLR 在養(yǎng)護南極生物資源方面的職責(zé)，以及二者對不同人類活動管理的分工。法院關(guān)于南極海洋保護區(qū)屬于環(huán)境政策范疇的結(jié)論，不僅從國際法角度看法律邏輯值得商榷，而且與歐盟當(dāng)時有效的法律和政策文件以及其在東北大西洋的實踐不一致。

在全球可持續(xù)發(fā)展的背景下，加強海洋生態(tài)環(huán)境保護、養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋生物資源和生物多樣性已成為全球共識，國際社會需要進一步在具體法律框架下明確這些概念之間的區(qū)別和聯(lián)系，以及不同管理機制的特點和分工差異。目前，海洋保護區(qū)因其面積直觀且易測算等，被有組織地推崇為海洋治理的首要選擇，存在脫離人類活動和具體現(xiàn)實需要、缺乏必要的量化分析和評估機制、片面追求保護區(qū)設(shè)立及其面積等趨向?，F(xiàn)有相關(guān)區(qū)域組織的條約及實踐清晰地顯示，盡管養(yǎng)護海洋生物資源、保護海洋環(huán)境已經(jīng)成為很多國際組織的共同管理目標，但是海洋保護區(qū)的政策屬性、功能設(shè)計仍取決于保護區(qū)管理機構(gòu)的法定職責(zé)，及其所管理的人類活動。

海洋保護區(qū)作為一種管理工具，沒有好壞之分，但其運用和實施的方式、范圍和程度可能重塑海洋保護與利用的根本規(guī)則，對不同國家產(chǎn)生不同的成本與收益分攤效果。從歷史發(fā)展的角度看，南極海洋保護區(qū)的建設(shè)，不僅是影響海洋漁業(yè)本身的經(jīng)濟問題，也必然涉及新海洋規(guī)則的形成和戰(zhàn)略利益的重新分配。①參見唐建業(yè)：《怎樣看待南極海洋保護區(qū)建設(shè)》，《中國海洋報》2015 年10 月29 日，第3版。

鑒于歐盟及其成員國在南極條約體系以及全球海洋治理中的影響力，考慮到歐盟已有的政策主張與實踐，可以預(yù)料，法院對本案的判決可能會產(chǎn)生一定的地區(qū)影響和全球影響，而南極條約體系及BBNJ 協(xié)定談判將是這種影響最直接體現(xiàn)的領(lǐng)域。