關(guān)于進一步完善南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償機制的幾點建議

黎祖交

我和南水北調(diào)（中線）有一個很深的緣分。2014年ll月，我去河南省南陽市進行課題調(diào)研期間，就曾在南陽市生態(tài)文明研究與促進會會長、南陽市人大原副主任王清選同志的陪同下，到過丹江口庫區(qū)周邊的十堰市和丹江口市等一些地方。那次調(diào)研后，我和王清選同志一起商量，曾先后形成《關(guān)于從國家戰(zhàn)略層面構(gòu)建環(huán)丹江口生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建議》和《關(guān)于從國家戰(zhàn)略層面構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的建議》兩個建議文稿。其中第一個建議在2015年3月的全國兩會上由兩會代表改寫成提案，后在2016年12月7日的《大河報》發(fā)表;第二個建議在2016年ll月第二屆漢江流域大學聯(lián)盟書記校長論壇暨第三屆漢江論壇上作了主旨發(fā)言，后發(fā)表在2017年3月送交全國兩會代表參閱的《綠色中國》雜志。令人高興的是，去年10月8日國務(wù)院已經(jīng)對國家發(fā)展改革委《關(guān)于報送漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃（送審稿）的請示》做出正式批復。我相信，以此次國務(wù)院的批復為新的起點，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的發(fā)展必將邁上一個全新的階段。在這樣一個大的歷史背景下，進一步完善南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償機制，其意義顯得更加重要和適時。為此，特提出以下幾點建議。

建議之一：要全面準確理解“生態(tài)補償”的含義。

我之所以特別強調(diào)這一點，是因為：生態(tài)補償機制雖然在我國已經(jīng)探索、實行多年，但是由于種種原因，人們對“生態(tài)補償”的理解并不完全一致。譬如，從生態(tài)補償所針對的領(lǐng)域來說，就有人只強調(diào)環(huán)境保護，而忽視生態(tài)系統(tǒng)的保護修復和資源節(jié)約，也有人只強調(diào)生態(tài)建設(shè)（包括生態(tài)保護和修復），而忽視環(huán)境保護和資源節(jié)約;從生態(tài)補償?shù)脑瓌t來說，就通常表述為“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，而將“誰保護、誰獲補，誰受損、誰獲賠”排除在外;從補償對象來說，就有人只強調(diào)對生態(tài)環(huán)境保護者的補償，而忽視對因保護生態(tài)環(huán)境而影響發(fā)展的受損者的補償;……如此等等。這些問題不解決，我們所說的“南水北調(diào)生態(tài)補償機制”，就會走樣。

那么，我們應該如何全面理解“生態(tài)補償”的含義呢？

在我看來，全面理解“生態(tài)補償”的含義至少要把握以下幾點：

一是明確生態(tài)補償?shù)亩x。這就是：生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生為目的，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本為依據(jù)，綜合運用政府和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)各方利益關(guān)系的一種制度安排。

二是懂得生態(tài)補償?shù)娜?。這就是：1、生態(tài)補償?shù)奶峁┓剑ㄖ傅氖巧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者，包括因破壞生態(tài)環(huán)境而受益者）;2、生態(tài)補償?shù)墨@得方（指的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者，包括生態(tài)環(huán)境保護者和因保護生態(tài)環(huán)境而受損者）;3、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容（主要指經(jīng)濟補償）。其中，生態(tài)補償?shù)墨@得方（保護者、受損者）和生態(tài)補償?shù)奶峁┓剑ㄊ芤嬲?、破壞者）還可分為個人、群體、區(qū)域、國家四個不同層面;生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容還可分為補償范圍、補償標準、補償手段和補償政策、補償立法等。

三是知曉生態(tài)補償針對的重點領(lǐng)域。這就是：生態(tài)建設(shè)（包括生態(tài)系統(tǒng)保護和修復）、環(huán)境保護（包括污染防治）、資源節(jié)約（包括新能源開發(fā)）。三大領(lǐng)域缺一不可。其中，生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復更具本源性和基礎(chǔ)性。

四是把握生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。這就是：生態(tài)損害者賠償、受益者付費，保護者和受損者得到合理補償。說得再明白一點，就是：誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費，誰保護、誰獲補，誰受損、誰獲賠。

五是了解生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)。這就是：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本。

六是明白生態(tài)補償?shù)氖侄?。包括：政府手段和市場手段?/p>

總起來說，生態(tài)補償就是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者（包括受損者）的一種經(jīng)濟補償，其實質(zhì)是通過調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者（包括受損者）與受益者（包括破壞者）之間的利益關(guān)系，增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者和受益者可持續(xù)受益。

具體來說，生態(tài)補償至少包括以下六層含義：

一是對遭受破壞的生態(tài)環(huán)境本身的補償，如林地占用的“占補平衡”，森林采伐的“采育平衡”;

二是對生態(tài)環(huán)境和自然資源的破壞者征收補償費，如“誰破壞誰付費…‘誰污染誰付費…‘誰浪費誰付費”;

三是對保護生態(tài)環(huán)境和節(jié)約資源的行為予以補償，相當于績效獎勵，如河流下游對上游的補償;

四是對為保護生態(tài)環(huán)境而放棄或影響發(fā)展機會的行為予以補償，相當于經(jīng)濟賠償，如東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對西部重要生態(tài)功能區(qū)的補償;

五是對具有重大生態(tài)價值的生態(tài)功能區(qū)和自然保護地等特定區(qū)域進行保護性投入，如國家公園建設(shè)、自然保護區(qū)建設(shè)的投入;

六是對具有重大生態(tài)價值的瀕危珍稀野生動植物、自然遺產(chǎn)等特定對象進行保護性投入，如對大熊貓保護、紅樹林保護的投入。

建議之二：要堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導。

思想是行動的先導，有什么樣的指導思想，就有什么樣的行動。既然生態(tài)補償機制的目的是保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共生，這就決定了我們在進一步完善生態(tài)補償機制過程中，必須把出發(fā)點和落腳點放在不斷增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力、持續(xù)提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性、確保生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者和受益者可持續(xù)受益上。而要做到這一點，關(guān)鍵就在于要正確認識和處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。

而這也就決定了我們必須以綠水青山就是金山銀山的理念作為生態(tài)補償?shù)闹笇г瓌t。這是因為，綠水青山就是金山銀山的理念所蘊含和展現(xiàn)的就是正確處理生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系的思想精髓和最高境界。

正是綠水青山就是金山銀山的理念告訴我們：良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根基，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力;良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生態(tài)財富，還是經(jīng)濟財富和社會財富，是民生福祉的源泉，而且良好的生態(tài)環(huán)境在一定的條件下還可以源源不斷地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟財富和民生福祉。

一句話，正是綠水青山就是金山銀山的理念為我們正確處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系指明了方向，也為我們建立健全南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償機制指明了方向。

實踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，只有堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導，我們才會懂得：生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是什么？南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償針對的領(lǐng)域和對象又是什么？為什么要對其實行生態(tài)補償？其補償?shù)囊罁?jù)和標準是什么？補償?shù)穆窂胶椭c在哪里？……如此等等。而在我看來，迄今為止這些問題并沒有得到徹底的解決。其主要表現(xiàn)是對生態(tài)系統(tǒng)的重要性和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴重性還缺乏深刻的認識，在對資源、環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系的認識上只重視資源，不重視環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，或者只重視資源、環(huán)境，不重視生態(tài)系統(tǒng)，不懂得資源和環(huán)境的源頭都在于生態(tài)系統(tǒng)。譬如：

在對水資源、水環(huán)境相水生態(tài)關(guān)系的認識上，只重視水資源，不重視水環(huán)境，更不重視水生態(tài)，不懂得離開了水生態(tài)（這里主要指淡水生態(tài)系統(tǒng)），無論是作為資源的水，還是作為環(huán)境的水，都將成為死水和無源之水。

在對綠水與青山關(guān)系的認識上，拋開青山講綠水，或者只重視綠水，不重視青山，不懂得“水的命脈在山”，“山水林田湖草是生命共同體”。

……如此等等。其根子就在于對綠水青山就是金山銀山的理念缺乏深刻的認識。如果堅持以綠水青山就是金山銀山的理念為指導，就不會出現(xiàn)這種情況。

建議之三：要科學界定南水北調(diào)（中線）

生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域和對象范圍。

首先，從補償區(qū)域的角度講，就是要科學界定提供南水北調(diào)（中線）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域范圍，切實做到哪里提供、就補償那里，哪里做出貢獻、就補償那里。其中不僅應包括直接提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域，還應包括間接提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域，如遭受損失的區(qū)域等。

就直接提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的地區(qū)而言，不僅應包括丹江口庫區(qū)范圍，還應包括庫區(qū)上游水源區(qū)和相關(guān)生態(tài)功能區(qū)，包括陜西、湖北、河南三省的相關(guān)地區(qū);

就間接提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的區(qū)域（包括遭受損失的地區(qū)）而言，不僅應包括環(huán)丹江口庫區(qū)及庫區(qū)以上生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供區(qū)域的相關(guān)地區(qū)，還應包括丹江口庫區(qū)以下的受損區(qū)域，以及南水北調(diào)（中線）工程沿線的受損區(qū)域。

值得注意的是，有資料顯示，過去有關(guān)部門在制定南水北調(diào)（中線）相關(guān)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時僅僅將其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)限定于“向京津冀供水”，并將其生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域范圍限定于“環(huán)丹江口庫區(qū)”，我認為這是遠遠不夠的?，F(xiàn)在國務(wù)院既然已經(jīng)批復同意國家發(fā)改委報送的《漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，就應該將其確定的漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的規(guī)劃范圍（即陜西省漢中市、安康市、商洛市全境，河南省南陽市全境及洛陽市、三門峽市、駐馬店市的部分地區(qū)，湖北省十堰市、神農(nóng)架林區(qū)、襄陽市、荊門市、天門市、潛江市、仙桃市全境及隨州市、孝感市、武漢市的部分地區(qū)）都確定為實施南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域。

其次，從補償對象的角度講，就是要科學界定南水北調(diào)（中線）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和受損者的對象范圍，切實做到“誰提供、就補償誰，誰受損、就賠償誰”。

目前，從漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的實際出發(fā)，建議南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償?shù)闹攸c對象至少包括以下6個方面：

一是以國家公園為代表的各類自然保護地的管理機構(gòu)和從業(yè)人員;

二是國家級、省級重要生態(tài)功能區(qū)的管理機構(gòu)和從業(yè)人員;

三是實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程的管理機構(gòu)和從業(yè)人員;

四是各類礦山保護和修復的實施單位和從業(yè)人員;

五是全漢江流域水生態(tài)環(huán)境保護的管理機構(gòu)和從業(yè)人員;

六是因南水北調(diào)（中線）工程實施而影響發(fā)展或失去發(fā)展機會的特定行業(yè)（包括部分礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等）和從業(yè)人員。

建議之四：要切實提高南水北調(diào)（中線）

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者和生態(tài)環(huán)境

破壞者履行生態(tài)補償?shù)呢熑胃小?/p>

實踐證明，生態(tài)補償機制能否有效實行，關(guān)鍵在于生態(tài)補償主體，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者和生態(tài)環(huán)境破壞者的認識和態(tài)度。如果他們的認識不到位、態(tài)度不積極，生態(tài)補償就無法落到實處。南水北調(diào)（中線）的生態(tài)補償也是如此。為此，我建議：

首先，要明確列出南水北調(diào)（中線）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和生態(tài)環(huán)境破壞者的主體清單。其中至少應該包括：

1、南水北調(diào)（中線）工程的直接受益者;

2、南水北調(diào)（中線）工程的間接受益者;

3、全漢江流域生態(tài)系統(tǒng)的破壞者;

4、國家相關(guān)部門和相關(guān)區(qū)域的地方政府。

第二，要采取有效措施對南水北調(diào)（中線）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和生態(tài)環(huán)境破壞者進行“生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)教育”，努力提高他們踐行綠水青山就是金山銀山理念、自覺承擔生態(tài)補償?shù)呢熑胃小?/p>

第三，要從實際出發(fā)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，有針對性地研究制定具有剛性約束力的生態(tài)補償標準及相關(guān)規(guī)定，為落實“受益者付費”“破壞者賠償”提供制度性保障。對于積極主動提供生態(tài)補償取得良好效果的單位和責任人要給予鼓勵，對于破壞生態(tài)環(huán)境卻拒不履行賠償責任的單位和責任人，要嚴格追責。

建議之五：要進一步加大南水北調(diào)（中線）

生態(tài)補償?shù)墓ぷ髁Χ取?/p>

為推動南水北調(diào)（中線）工程的順利開展和促進工程區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展.國家有關(guān)方面已經(jīng)陸續(xù)建立起一整套生態(tài)補償運行機制，并收到較好的效果，也逐漸暴露出其補償范圍偏窄、補償標準偏低、補償渠道單一、基礎(chǔ)建設(shè)沒有跟上、執(zhí)行力度不夠、生態(tài)補償不到位等問題，亟需進一步完善。為此，建議：

1、依據(jù)國務(wù)院批復同意的漢江生態(tài)經(jīng)濟帶涵蓋范圍，認真研究擴大南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域相對象范圍;

2、隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本的提高，相應提高或建立南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償標準，包括：漢江流域重點水源涵養(yǎng)及保護補償標準、國家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補償標準、國家公園等自然保護地補償標準、天然公益林保護補償標準、退耕還林補償標準、人工造林補償標準、礦山修復補償標準、碳排放補償標準，等。

3、進一步拓寬南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償渠道，切實改變目前以資金補償為主和以政府補償為主的狀況，努力拓寬對口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多種渠道，積極探索建立生態(tài)稅費制度和市場交易模式。

4、建立南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，包括：國家相關(guān)部門的部際協(xié)調(diào)機制、漢江生態(tài)經(jīng)濟帶政府間的區(qū)域聯(lián)動機制、京津冀地區(qū)與漢江生態(tài)經(jīng)濟帶地區(qū)間的對口協(xié)作機制。

5、加強基礎(chǔ)建設(shè)。一是要加強生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)理論研究，為建立健全生態(tài)補償機制提供科學依據(jù)和理論支撐;二是要努力提高生態(tài)保護和修復、環(huán)境污染防治、資源節(jié)約（包括新能源開發(fā)利用）的技術(shù)創(chuàng)新能力，為增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提供技術(shù)支撐;三是要加強生態(tài)補償?shù)恼哐芯亢土⒎üぷ?，努力?guī)范生態(tài)補償?shù)恼吲e措和法制建設(shè)，為建立健全生態(tài)補償機制提供堅強有力的政策和法律保障。

建議之六：要著力探索扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補償機制。

生態(tài)補償不僅要輸血，更要造血。就是要樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足當?shù)貙嶋H，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，努力將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，逐步實現(xiàn)生態(tài)補償機制的效益最大化。

這里說的“當?shù)貙嶋H”，最重要的是三點：一是國務(wù)院批復同意賦予漢江生態(tài)經(jīng)濟帶的“國家戰(zhàn)略水資源保障區(qū)、內(nèi)河流域保護開發(fā)示范區(qū)、中西部聯(lián)動發(fā)展試驗區(qū)、長江流域綠色發(fā)展先行區(qū)”的戰(zhàn)略定位和“以丹江口水庫大壩為界，壩～}：壩下雙發(fā)展”的空間布局;二是漢江生態(tài)經(jīng)濟帶地處我國南北植物區(qū)系的過渡帶和東西植物區(qū)系的交匯區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)獨具特色，自然資源豐富，自然景觀獨特，人文底蘊深厚，特色生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)林業(yè)優(yōu)勢突出，工業(yè)具有一定基礎(chǔ)，旅游業(yè)特色鮮明，基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模;三是目前漢江生態(tài)經(jīng)濟帶面臨生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型任重道遠、區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出、經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平較低。

據(jù)此，根據(jù)“生態(tài)與民生兼顧”、“生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展共贏”、“生態(tài)補償與百姓致富有機結(jié)合”的原則，建議在進一步完善南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償機制過程中切實把工作的重點放在扶持下列漢江生態(tài)經(jīng)濟帶生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上：

1、生態(tài)水利與資源水利業(yè);2、生態(tài)漁業(yè);3、生態(tài)農(nóng)業(yè);4、生態(tài)林業(yè);5、生態(tài)旅游;6、綠色工業(yè)與制造業(yè);7、綠色食品加工業(yè);8、綠色醫(yī)療與藥品制造業(yè);9、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè);10、綠色交通運輸業(yè);ll、綠色建筑與建材業(yè);12、綠色能源業(yè);13、綠色礦業(yè);14、綠色科技產(chǎn)業(yè);15、綠色金融業(yè);16、文化產(chǎn)業(yè);17、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè);18、綠色物流業(yè);19、綠色商貿(mào)業(yè);20、綠色休閑與養(yǎng)生業(yè)。

可以相信，隨著這些生態(tài)產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展，南水北調(diào)（中線）生態(tài)補償機制的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益都將得到一個很大的提升，漢江生態(tài)經(jīng)濟帶經(jīng)濟社會的大發(fā)展和人民生活水平的不斷提高將前景可期。