中國入世以來美國對華 反傾銷的認(rèn)定邏輯及應(yīng)對策略

楊艷琴

摘 要：從2001-2018年，美國對華反傾銷力度在不斷加大，做出肯定性裁決的案件占據(jù)絕大多數(shù)。美國反傾銷主管機構(gòu)在認(rèn)定反傾銷的過程中，通常是確定中國輸美產(chǎn)品是否低于正常市場價采用的是替代國計價方式;在認(rèn)定對美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害的時候采用的是同類產(chǎn)品限定、美國生產(chǎn)商生產(chǎn)情況和中國生產(chǎn)商價格及相關(guān)信息綜合判定;認(rèn)定因果關(guān)系的時候采用的是趨勢分析方法?；谶@樣的邏輯，中國政府和企業(yè)需要從宏觀、微觀兩個層面加以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：美國;反傾銷;認(rèn)定邏輯;肯定性裁決

中美是全球最大的兩大經(jīng)濟體，兩國經(jīng)濟依存度較高。中國從2001年入世以來，中美雙邊的貨物貿(mào)易急速增長，與之相伴的是美國對中國貨物貿(mào)易逆差不斷加大，2018年美國對中國貨物貿(mào)易逆差占到了其全球貿(mào)易逆差的50%。隨著貿(mào)易逆差的擴大，中美兩國之間的貿(mào)易摩擦不斷加劇，從2017年8月至今，美國對中國發(fā)起了多輪調(diào)查和制裁，嚴(yán)重影響了雙邊貿(mào)易的發(fā)展。特朗普政府秉持的貿(mào)易保護主義態(tài)度，在短期內(nèi)難以改變，這就意味著未來中美之間的貿(mào)易摩擦還有繼續(xù)擴大的趨勢。美國國際貿(mào)易委員會（ITC）公布的數(shù)據(jù)顯示，從2001-2018年，美國總共對外發(fā)起的反傾銷調(diào)查為592起，其中針對中國發(fā)起了106起調(diào)查，位居全球首位。從某種程度上看，反傾銷調(diào)查已經(jīng)是美國貿(mào)易救濟的主要手段。同時美國在2017年11月正式拒絕了中國提出的“市場經(jīng)濟地位”要求，未來反傾銷調(diào)查依然是美國實施貿(mào)易保護主義的殺手锏。因此，分析美國對華反傾銷的發(fā)展態(tài)勢及裁決邏輯，是我國采取針對性應(yīng)對美國反傾銷的重要前提。

一、中國入世以來美國對華反傾銷的基本態(tài)勢

反傾銷裁決分為肯定性裁決和否定性裁決，肯定性的裁決就是認(rèn)定反傾銷行為成立并實施反傾銷措施（通常是征收反傾銷稅），否定性裁決就是認(rèn)定反傾銷行為不成立，不實施反傾銷措施。中國入世以來，美國對華反傾銷案件數(shù)量不斷增加，在2003-2007年間平均每年大約5起，2008年全球金融危機爆發(fā)后，貿(mào)易保護開始增強，從2008-2011年見平均每年10起左右，從2011-2018年大約每年7起左右，與金融危機之前相比平均數(shù)量上有一定程度的增加。

從反傾銷裁決的結(jié)果看，2001-2018年106起案件中，其中有85起為肯定性的裁決，21起為否定性裁決。其中，2001-2004、2008-2011這7年間的肯定性裁決比例為100%;2013-2014年間肯定性裁決比例較低，大約為50%左右，其他年份肯定性裁決占據(jù)多數(shù)，比例約為60-90%。整體看，2001-2018年間，美國對華反傾銷做出肯定性裁決的比例為80.1%，這個比例是美國所有貿(mào)易伙伴中最高的。

中國商品之所以被美國反傾銷主管機構(gòu)頻頻判定傾銷行為成立，其中最主要的原因是因為中國的非市場經(jīng)濟地位所導(dǎo)致的。美國反傾銷主管機構(gòu)認(rèn)為中國涉案企業(yè)是屬于中國政府控制下的單一出口體系，企業(yè)并未取得獨立的出口地位。如果中國涉案企業(yè)要證明自身的獨立出口地位，需要向美國商務(wù)部提交企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、實際控制人、出口授權(quán)證明等大量證據(jù)，通過美國商務(wù)部審查之后，在判定反傾銷成立的時候，能夠獲得單獨稅率待遇。然而這個過程極為漫長，程序也比較復(fù)雜。因此在對華反傾銷中，每一起案件中只有少部分企業(yè)能夠獲得單獨稅率待遇，其他的企業(yè)均按照普遍稅率來進行征稅，而普遍稅率往往會高于單獨稅率。通過對上述106起案件分析后發(fā)現(xiàn)，中國企業(yè)在被判定反傾銷行為成立后獲得單獨稅率的機會較少，絕大部分企業(yè)還是按普遍稅率來征收反傾銷稅。在實踐中，普遍稅率低于30%的案件僅為4起，占案件總數(shù)的3.7%;稅率高于70%以上的案件有60起，比重為56.6%，而稅率超過200%以上的案件占到了案件總數(shù)的27%。由此看，中國涉案企業(yè)一旦遭到美國反傾銷機構(gòu)調(diào)查后，不僅獲得普遍稅率的機會較大，而且征收的普遍稅率極高。

從商品類型上看，美國對中國反傾銷主要集中在化學(xué)產(chǎn)品和鋼鐵及其制品上，在過去18年時間內(nèi)，化學(xué)品遭受反傾銷調(diào)查的案件有55起，鋼鐵及其制品遭受調(diào)查的案件有31起，兩者分別占到了案件總數(shù)的51.8%和29.2%。同時，化學(xué)產(chǎn)品和鋼鐵產(chǎn)品及其制品遭遇肯定性裁決的比例均超過了80%。這兩類產(chǎn)品之所以遭受反傾銷調(diào)查的概率較高，主要是因為這兩類產(chǎn)品的可替代性比較強，中國主要靠價格競爭來獲得市場。從全球范圍看，無論是哪個國家生產(chǎn)的化學(xué)品和鋼鐵產(chǎn)品在美國均容易遭遇反傾銷調(diào)查，特別是發(fā)展中國家的產(chǎn)品，畢竟這兩種產(chǎn)品發(fā)展中國國家的生產(chǎn)成本和原來成本比美國要低。而化學(xué)品和鋼鐵產(chǎn)品恰是中國的優(yōu)勢產(chǎn)品，積累了大量的產(chǎn)能，對發(fā)達國家市場有較強的依賴性，面對其他國家同類產(chǎn)品的競爭，不得不靠低價競爭來獲得市場優(yōu)勢。

二、中國入世以來美國對華反傾銷的認(rèn)定邏輯

（一）對正常市場價的認(rèn)定邏輯

是否存在傾銷行為，需要按照商品銷售的市場價和正常市場價之間的對比得出。美國反傾銷主管機構(gòu)針對中國發(fā)起的反傾銷調(diào)查是以中國為非市場經(jīng)濟地位為前提的，在判定中國涉案商品的正常市場價的時候，不能按照中國企業(yè)生產(chǎn)成本來計算，需要按照第三方替代國的市場價來認(rèn)定涉案產(chǎn)品的正常市場價。按照替代國生產(chǎn)相同產(chǎn)品過程中所使用的生產(chǎn)要素、管理、包裝等費用以及合理利潤來綜合計算得出的。顯然，正常市場價的認(rèn)定與替代國選擇有直接影響。美國商務(wù)部選擇替代國的標(biāo)準(zhǔn)有兩條：一是替代國與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng);二是替代國必須是生產(chǎn)涉案產(chǎn)品或同類產(chǎn)品的生產(chǎn)國家。對美國對華反傾銷的106起案例看，用了“唯一替代國”的案件為60起，其中用印度作為唯一替代國的案件為52起，比重達到了86.7%。其他的46起案件用了多個替代國，替代國包括印度、印尼、美國、南非等國家。隨著2016年美國商務(wù)部將更多的國家列為非市場經(jīng)濟國家，其選擇替代國的范圍進一步拓展，不確定性進一步增強，中國企業(yè)應(yīng)訴的力度也在加大。

選擇替代國的邏輯是考慮替代國生產(chǎn)類似產(chǎn)品與中國涉案產(chǎn)品的成本相同，事實上，這個判斷并不是一個通過計算后的考量，而是一種大致的判斷。從美國對華反傾銷案例裁決結(jié)果看，美國商務(wù)部在選擇替代國的時候并未論述其依據(jù)及具體標(biāo)準(zhǔn)，選擇過程的隨意性和自主性較大;用替代國的生產(chǎn)要素價格計算正常市場價通常忽視了中國的人力資源優(yōu)勢;替代國與中國會計制度差異較大放大了中國涉案產(chǎn)品出口價和正常市場價之間的差別，導(dǎo)致最后被認(rèn)定的概率較大且征收較高的反傾銷稅。

按照《中國加入WTO議定書》第15條之規(guī)定，中國非市場經(jīng)濟地位到2016年12月11日到期，但美國在2017年11月正式拒絕了中國對市場經(jīng)濟地位的申請訴求。正是如此，當(dāng)中國商品和其他國家特別是和市場經(jīng)濟國家的商品一起被調(diào)查的時候，就容易遭到美國的歧視。在過往的106起案件中，有25起肯定性裁決的案件是涉及到中國與其他市場經(jīng)濟國家并案裁決的，但最終的結(jié)果大不相同。如2016年的聚乙烯醇案件，涉及到的中國和韓國相關(guān)企業(yè)，最終結(jié)果均認(rèn)定中韓兩國的傾銷行為成立，但中韓兩國企業(yè)裁決被征收的稅率是不一樣的，在該案件中，韓國企業(yè)被征收的反傾銷稅率是38.74%，而中國企業(yè)被征收的反傾銷稅率是107.98%。上述25起案件中，有24起案件中國企業(yè)被征收的反傾銷稅率超過了并案國家的一倍以上，最高可達30倍，如2017年的銅版紙案件中，涉及到中國、印尼、韓國三國企業(yè)，最終裁定結(jié)果是對中國企業(yè)征收44.69%的反傾銷稅率，對印尼、韓國企業(yè)征收1.46%的反傾銷稅。因此，對來自于不同國家的同一種產(chǎn)品反傾銷，盡管表面看使用的法律依據(jù)、市場價計算方式是一致的，但裁決結(jié)果針對中國的歧視性是極為明顯的。

美國在反傾銷調(diào)查中，對來自于不同國家的同一產(chǎn)品基本上是實施并案調(diào)查。如果涉案的國家是中國和其他非市場經(jīng)濟國家，兩者之間的正常市場價在選擇替代國的時候也會存在不一致的問題，最低稅率往往不會適用于中國。如果涉案的國家是中國與市場經(jīng)濟國家，兩者之間的正常市場價計算后的對比更為強烈，對中國企業(yè)征收的反傾銷稅率會更高。

（二）對實質(zhì)性損害或威脅的認(rèn)定邏輯

ITC判定中國涉案產(chǎn)品是否對美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害，主要是從美國本土生產(chǎn)相同產(chǎn)品的成本以及中國涉案產(chǎn)品的價格變化兩者的對比而做出的。在具體操作當(dāng)中，美國國內(nèi)的相關(guān)企業(yè)會向ITC和商務(wù)部提交證據(jù)并說明訴求，這些證據(jù)包括市場份額下降情況、企業(yè)利潤減少情況、美國進口商信息、中國涉案企業(yè)信息等。在案件受理之后就進入了調(diào)查階段，ITC會給予申訴者提交的材料，通過問卷調(diào)查的形式來調(diào)查美國國內(nèi)生產(chǎn)商、進口商和中國涉案企業(yè)，這三類主體需要按照同類產(chǎn)品限定、美國國內(nèi)生產(chǎn)價格以及其他信息三個方面來進行作答。同類產(chǎn)品限定需要回答的信息包括相關(guān)產(chǎn)品的特性、用途、制造過程、銷售過程等;美國國內(nèi)生產(chǎn)價格情況需要回答的問題包括雇傭人數(shù)、產(chǎn)出情況、年生產(chǎn)能力、利潤率、生產(chǎn)轉(zhuǎn)換能力等;中國涉案生產(chǎn)企業(yè)需要回答的信息包括原材料成本及其在產(chǎn)品總成本中的比例、運輸?shù)矫绹慕煌ǔ杀尽R率、與第三方價格比較等。在這些信息當(dāng)中，同類產(chǎn)品限定是基礎(chǔ)，是分析中國涉案產(chǎn)品和美國同類產(chǎn)品比較的基礎(chǔ)。

從調(diào)查結(jié)果看，中國涉案產(chǎn)品的市場價格往往是低于美國同類產(chǎn)品的，在市場份額上對美國同類產(chǎn)品的壓制也較為明顯。然而ITC在認(rèn)定中國涉案產(chǎn)品對美國同類產(chǎn)品是否造成損害，在前述三大類信息當(dāng)中，美國國內(nèi)生產(chǎn)價格情況是判定的主要依據(jù)，但這11項評估要素中，任何單一要素均不能對產(chǎn)生實質(zhì)性損害起決定性作用。特別是出口、生產(chǎn)能力、進口原料情況、生產(chǎn)轉(zhuǎn)換能力等四種因素對其影響較為有限，從前述106起案件的裁決情況看，產(chǎn)出、雇傭人數(shù)、庫存率、利潤率等7項要素占據(jù)主導(dǎo)地位，這7項要素是判斷中國涉案產(chǎn)品是否造成實質(zhì)性損害的關(guān)鍵。這實際上也給中國涉案企業(yè)提供了一個啟示，在以后的應(yīng)訴中需要針對這7項要素提供反駁證據(jù)。

（三）實質(zhì)性損害與反傾銷的因果關(guān)系認(rèn)定邏輯

美國商務(wù)部對因果關(guān)系認(rèn)定是按照“原因論”確定的，一個是主要原因標(biāo)準(zhǔn)，即傾銷行為對美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了50%及其以上的損害就可以裁定中國商品傾銷行為成立;另一個是部分原因標(biāo)準(zhǔn)，只要是傾銷構(gòu)成了損害，不管損害多大，就可以裁定中國涉案商品傾銷行為成立。美國法律并不要求商務(wù)部對造成損害的原因或要素進行衡量或比較，這就是“部分原因”標(biāo)準(zhǔn)流行的根源所在。

在實踐中，美國商務(wù)部在判定因果關(guān)系的時候主要是用趨勢分析方法，即按照進口量、進口產(chǎn)品占有的市場份額、市場影響力、價格趨勢、低價程度和美國國內(nèi)商品銷售額損失、利潤損失來做出判斷，當(dāng)然這個判斷需要劃定一個時間段，至少是6個月以上。嚴(yán)格意義上看，美國商務(wù)部認(rèn)定的因果關(guān)系不是真正的因果關(guān)系，而是一種相關(guān)關(guān)系，以美國對中國鋼鐵及其制品的裁決就可以認(rèn)定其中端倪。中國鋼鐵工業(yè)在過去18年時間內(nèi)迅猛發(fā)展，占到了全球粗鋼產(chǎn)量的70%和生鐵產(chǎn)量的90%，與中國鋼鐵業(yè)相比，美國無論是粗鋼還是生鐵的產(chǎn)量始終較低，且從2008-2018年之間產(chǎn)能還是處于下降趨勢。在2001-2008年間，美國對中國鋼鐵制品發(fā)起的反傾銷調(diào)查并不多，但2009-2018年數(shù)量開始猛增。從裁決結(jié)果看，主要是因為中國鋼鐵產(chǎn)品在美國市場上的份額不斷擴大，價格還逐步下降，而美國國內(nèi)或第三方進口國產(chǎn)品市場份額和利潤率不斷下降所導(dǎo)致的。按照美國商務(wù)部的數(shù)據(jù)看，從2009-2018年，中國出口到美國的鋼鐵及其制品從25.84億美元上升到158.97億美元，增幅較大，而占美國鋼鐵制品進口量的比重也是從8%上升到21%。按照趨勢分析方法，美國商務(wù)部就認(rèn)為美國本土企業(yè)各類生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)在下降是中國鋼鐵制品市場份額擴大的結(jié)果，對美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成了實質(zhì)性的損害;而中國鋼鐵產(chǎn)品的不斷下降與美國同類產(chǎn)品利潤率下降有直接關(guān)系，據(jù)此認(rèn)定中國鋼鐵產(chǎn)品的傾銷行為與美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能、利潤及市場份額下降有直接因果關(guān)系。

三、中國的應(yīng)對策略

（一）宏觀層面

第一，不刻意去追求市場經(jīng)濟地位的認(rèn)可。截至到2019年6月底，全球?qū)⒔?0個國家已經(jīng)承認(rèn)了中國的市場經(jīng)濟地位。但主要貿(mào)易伙伴如歐盟、日本、美國依然沒有承認(rèn)，特別是美國的態(tài)度較為堅決，在2017年11月就正式拒絕中國的要求。中國于2018年3月已經(jīng)就該問題上訴到WTO，但最終結(jié)果要到2020年才能做出。即便是WTO爭端解決機構(gòu)仲裁庭支持中國的訴求，但中國依然無法因為此前非市場經(jīng)濟地位在反傾銷調(diào)查中遭遇的損害而追求賠償。實際上，按照《中國加入WTO議定書》第15條d款之規(guī)定，即便是中國無法獲得市場經(jīng)濟地位，但并不影響中國企業(yè)獲得市場經(jīng)濟地位認(rèn)可，只要是進口國按照其國內(nèi)法律認(rèn)定中國某個行業(yè)具有市場經(jīng)濟屬性，一樣可以獲得市場經(jīng)濟地位。因此，對中國而言，沒有必要花費大量的資源來換取其他國家對中國市場經(jīng)濟地位的整體認(rèn)可。事實證明，即便是認(rèn)可了中國市場經(jīng)濟地位，但在反傾銷調(diào)查的時候，還是要依靠各個行業(yè)的實際情況來認(rèn)定，如韓國已經(jīng)認(rèn)可了中國市場經(jīng)濟地位，但針對中國鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查還是按非市場經(jīng)濟地位來對待。另外，中國當(dāng)前處于新舊產(chǎn)能交替時期，不能為了完全迎合美國的標(biāo)準(zhǔn)來貿(mào)然改變國內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)的扶持政策，否則就會導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定不利。

第二，大力推進貿(mào)易模式轉(zhuǎn)變。無論是美國還是其他國家，針對中國產(chǎn)品發(fā)起的反傾銷調(diào)查主要原因就在于中國產(chǎn)品的出口競爭策略。不論是傳統(tǒng)的紡織服裝、鋼鐵產(chǎn)品、化學(xué)產(chǎn)品還是新興的光伏產(chǎn)品等，中國企業(yè)為了擴大國際市場，均會采取低價競爭的策略。有些企業(yè)的低價競爭策略完全是處于虧本狀態(tài)，但為了提升自身產(chǎn)品的影響力，還故意為之。如果按照正常價出口包括出口成本在內(nèi)，只要是進口國在反傾銷調(diào)查中選擇合適的替代國，反傾銷調(diào)查并不一定能夠成立。但如果中國企業(yè)執(zhí)意低價競爭特別是虧本競爭來占領(lǐng)發(fā)達國家市場，特別是美國市場，在認(rèn)定的時候是極為容易的。因此，中國需要調(diào)整外貿(mào)出口模式，通過技術(shù)創(chuàng)新提升出口產(chǎn)品的附加值和技術(shù)含量，盡量減少低價競爭策略的使用。

（二）微觀層面

第一，中國企業(yè)要積極關(guān)注美國反傾銷調(diào)查機制，積極應(yīng)對美國的歧視性做法。美國拒不承認(rèn)中國市場經(jīng)濟地位，通常使用替代國計價模式。在選擇替代國計算時，中國企業(yè)可以對其施加壓力，盡量選擇與中國生產(chǎn)成本相近的替代國，如此即便是裁定傾銷行為成立，征收的反傾銷稅也不至于太高。為此，中國企業(yè)應(yīng)該加強與美國商務(wù)部、ITC之間的對話與溝通，積極研究美國的反傾銷程序以及評估過程。從短期看，美國反傾銷主管機構(gòu)還是會沿用替代國計價模式，中國企業(yè)要對自身的定價策略特別要降低原材料成本在生產(chǎn)總成本中的比例，盡量減少被裁定傾銷的可能性或是降低反傾銷稅稅率。

第二，中國企業(yè)要積極應(yīng)訴，加大對實質(zhì)性損害認(rèn)定過程的參與度。在過去18年時間內(nèi)，中國企業(yè)對美國反傾銷主管機構(gòu)發(fā)起的反傾銷調(diào)查應(yīng)訴并不積極，參與度不高，只有大約50%的企業(yè)積極回復(fù)ITC的問卷調(diào)查。一旦中國企業(yè)不配合調(diào)查，那么中國企業(yè)可提供的證據(jù)就比較少，導(dǎo)致對中國商品的裁決不利，也會影響美國反傾銷機構(gòu)對中國商品反傾銷稅的厘定。為了避免美國反傾銷機構(gòu)作出的“不參與即不利”的事實推斷，中國企業(yè)要積極配合調(diào)查和積極應(yīng)訴，向ITC提交詳細(xì)可靠的生產(chǎn)數(shù)據(jù)。當(dāng)然，單個企業(yè)的力量較為有限，中國涉案企業(yè)應(yīng)該借助于行業(yè)協(xié)會來對國內(nèi)外相關(guān)信息進行把控，加強企業(yè)聯(lián)合的力量。還必須明確的是，如果中國涉案企業(yè)應(yīng)訴不積極，不但裁決會對中國企業(yè)不利，也會招致其他國家對中國相同產(chǎn)品進行調(diào)查的概率，必須要防止這種擴散效應(yīng)。

第三，中國企業(yè)要改變自身的出口策略，積極關(guān)注因果關(guān)系的認(rèn)定方式。美國商務(wù)部在因果關(guān)系認(rèn)定中，采取的“部分原因”標(biāo)準(zhǔn)，并通過趨勢分析方法來比較中國進口產(chǎn)品與美國同類產(chǎn)品的市場份額及發(fā)展趨勢。基于此，中國企業(yè)在產(chǎn)品出口之前要做好充分的市場調(diào)查，并及時關(guān)注美國相同產(chǎn)品的生產(chǎn)及市場情況，盡量做好反傾銷的規(guī)避。另外，中國企業(yè)要關(guān)注美國生產(chǎn)商的生產(chǎn)策略，必要時可以改變出口策略，對出口量進行監(jiān)控，完全以低價競爭的出口策略并不可取。