中外稅收征管檔案之比較

劉鑫

摘要：本文以稅收征管檔案作為主要研究對象，對稅收征管檔案及其工作進(jìn)行簡要敘述，比較分析了中外稅收征管檔案的管理模式、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及信息化建設(shè)的情況，最后對我國稅收征管檔案工作的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收征管檔案管理模式法律法規(guī)信息化

近來國家稅收征管體制改革不斷推進(jìn)、各項(xiàng)稅收政策持續(xù)更新，稅收征管檔案的作用日益凸顯。檔案部門應(yīng)給予稅收征管檔案工作應(yīng)有的關(guān)注，加強(qiáng)對稅收征管檔案的研究，提升稅收征管檔案的效能，為國家的稅收征管工作提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外，中外合作交流不斷深入，我國檔案事業(yè)的發(fā)展逐漸與國際接軌。對于稅收征管檔案的管理工作，不同國家的稅收體系不同，稅收征管檔案的管理理念、模式也不盡相同。筆者從提高我國稅收征管檔案的管理水平出發(fā)，借鑒國外稅收檔案管理工作經(jīng)驗(yàn)，以完善我國的稅收征管檔案管理工作。

一、稅收征管檔案及其工作

（一）稅收征管檔案的概念

關(guān)于稅收征管檔案的定義，目前我國尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，筆者對稅收征管檔案的形成領(lǐng)域、形成者、記錄內(nèi)容等進(jìn)行比較后，認(rèn)為稅收征管檔案是稅務(wù)部門在稅收征管工作中直接產(chǎn)生的，對于研究國家稅收征管工作發(fā)展、稅收政策調(diào)整、稅收征管體制改革等具有重要價(jià)值的文件、報(bào)表、憑證、賬冊、聲像等各種形式的歷史記錄。[1]

（二）稅收征管檔案的特征

稅收征管檔案屬于專門檔案，有其自身的專業(yè)性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。[2]

1.專業(yè)性。一是稅收征管檔案的內(nèi)容與財(cái)稅的征收、繳納相關(guān)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性特征；二是稅收征管檔案一般是由征稅部門和納稅人形成的，有著特定的關(guān)系主體。

2.系統(tǒng)性。一個(gè)地區(qū)的稅收征管檔案體現(xiàn)了管轄區(qū)域內(nèi)的征稅納稅情況，整個(gè)國家的稅收征管檔案就反映了一個(gè)國家的稅收征管情況，這就是稅收征管檔案的系統(tǒng)性。[3]

3.復(fù)雜性。除了企業(yè)、個(gè)體工商戶、個(gè)人會(huì)產(chǎn)生稅收征管檔案外，還會(huì)有為管控稅收和納稅方便而委托有關(guān)單位、人員代為征收稅款的委托代征檔案。檔案產(chǎn)生主體多樣，內(nèi)容廣泛、復(fù)雜，使得稅收征管檔案管理工作難度增加。

（三）稅收征管檔案工作的基本任務(wù)和作用

稅收征管檔案工作的基本任務(wù)是：“收集、整理、鑒定和保管稅收征管檔案，維護(hù)檔案完整和安全，積極為社會(huì)各方面提供檔案服務(wù)，[4]為國家的各項(xiàng)稅收工作提供依據(jù)?！倍愂照鞴軝n案工作的作用主要有以下幾點(diǎn)：

1.提高稅收征管工作效率和管理水平。國家重視稅收征管檔案，可以從以往的記錄中總結(jié)稅務(wù)工作中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大范圍推廣至現(xiàn)今的工作實(shí)踐中，促進(jìn)工作效率的提升。

2.提高稅收執(zhí)法水平和監(jiān)管力度。通過稅收征管檔案，人們可以再現(xiàn)稅務(wù)人員的執(zhí)法全過程并對其進(jìn)行監(jiān)督，最終達(dá)到提高稅收執(zhí)法水平的目的。

3.推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)。各類納稅主體自覺遵守稅法要求、誠信納稅的行為屬于信用行為，不僅有助于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也有助于社會(huì)信用體系的構(gòu)建。

二、中外稅收征管檔案管理工作比較

（一）中外稅收征管檔案管理模式比較

1.國外稅收征管檔案的管理模式。國外主要有兩種稅收征管檔案管理模式，即國家財(cái)稅機(jī)關(guān)自行管理（分散管理模式）和國家檔案館集中管理（集中管理模式）。前者在國外較為常見，后者與我國的管理模式部分相似。

（1）分散管理模式。國家財(cái)稅機(jī)關(guān)自行管理具有國家和社會(huì)意義的稅收征管檔案，而無須交由國家檔案館進(jìn)行集中管理。筆者向美國、英國、加拿大等國家檔案館發(fā)送了郵件以咨詢各國的稅收征管檔案的管理情況，并訪問了各國的國家稅務(wù)局網(wǎng)站，了解得知加拿大、英國、新加坡等國家的稅收征管檔案主要分散保管在國家的財(cái)政機(jī)關(guān)，而且各國對于稅收征管檔案的保管期限各不相同，一般5～10年不等。

（2）集中管理模式。國家檔案館對具有重要價(jià)值的稅收征管檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理，讓專業(yè)的檔案管理人員來維護(hù)稅收征管檔案。[5]英國是采用國家檔案館集中統(tǒng)一管理稅收征管檔案較為典型的國家之一，國家財(cái)政部將保存時(shí)限超過20年的重要檔案移交國家檔案館，由國家檔案館繼續(xù)管理，而一些保管期限未滿20年的稅收征管記錄，仍由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理工作。

2.我國稅收征管檔案管理模式。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案管理辦法》有關(guān)規(guī)定，稅收征管檔案作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要記錄，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室有責(zé)任、有義務(wù)向地方檔案館移交具有國家和社會(huì)意義的稅收檔案，由地方檔案部門集中統(tǒng)一管理，同時(shí)地方檔案館與稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室雖不存在縱向上的上下級隸屬關(guān)系，但是有著橫向上的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，地方檔案館應(yīng)幫助各稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案室建立完善的稅收檔案管理制度，規(guī)范檔案管理工作。

但筆者在實(shí)際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，稅收征管檔案工作的具體開展與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定略有不同，一是稅收征管檔案主要由稅務(wù)部門管理，原則上各地方檔案館只接受地稅局的檔案，國稅局的檔案則由國家稅務(wù)總局直管，無須向地方檔案部門移交，但由于國家稅務(wù)部門體制變動(dòng)，地稅局和國稅局分了又合，地方檔案部門也接收了國稅局的部分檔案。二是稅務(wù)部門實(shí)際移交進(jìn)館的檔案并不多，為促進(jìn)稅收工作順利開展和滿足納稅人隨時(shí)查檔的需要，稅務(wù)機(jī)關(guān)自行管理稅務(wù)主體直接產(chǎn)生的稅務(wù)檔案，而向檔案館移交的多為稅務(wù)法規(guī)、稅收計(jì)劃總結(jié)、征稅方案改革等法規(guī)政策類檔案。因此，我國的稅收征管檔案管理融合了分散管理與集中管理，且實(shí)際以分散管理為主要管理模式。

3.中外稅收征管檔案管理模式比較分析。中外稅收征管檔案的管理模式有差異也有相似之處，各有優(yōu)劣。由國家財(cái)稅部門自行管理稅收征管檔案，一方面確實(shí)可以緩解國家檔案館在技術(shù)和資金方面的壓力：檔案分散在各財(cái)稅機(jī)關(guān)，檔案館無須投入資金購置軟硬件兼容設(shè)備；另一方面財(cái)稅部門作為稅收征管檔案的形成者，了解檔案的內(nèi)容，懂得如何挖掘檔案中與稅收相關(guān)的信息，實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值。但是這種分散的管理模式，使得部分檔案由于未及時(shí)移交檔案館由專業(yè)人員進(jìn)行管理，難以規(guī)避損毀風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立健全稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)

中外在制定法律法規(guī)方面的側(cè)重點(diǎn)不同，國外側(cè)重開放利用類的法律法規(guī)的制定，我國主要側(cè)重對各類檔案保管期限、具體管理方法等法規(guī)的制定，因而我國可在繼續(xù)借鑒、吸收國外制定開放利用法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，著力完善與稅收征管檔案直接相關(guān)的法律法規(guī)。

目前我國的稅收征管檔案工作的開展雖有法可依，但多為規(guī)范性或是指示性文件，具體的法律法規(guī)極少，執(zhí)行的有效性也不足，因此要想規(guī)范國家稅收征管檔案管理工作，就需要補(bǔ)充和完善稅收征管檔案管理法律法規(guī)，要有統(tǒng)一的立法。首先人大立法先于行政立法，在缺乏統(tǒng)一的稅收征管檔案管理法律法規(guī)的情況下，國家立法權(quán)力機(jī)關(guān)更應(yīng)加緊對相關(guān)法規(guī)的制定，以體現(xiàn)稅務(wù)檔案工作中法治的特點(diǎn)。其次是各地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)國家總體性的稅收征管檔案管理法規(guī)制定本機(jī)關(guān)的檔案管理法規(guī)，但必須堅(jiān)持“總體一致、局部調(diào)整、避免沖突”，確保稅收征管檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）建設(shè)稅收征管檔案管理專業(yè)人才隊(duì)伍

人才問題是中外均應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展也依賴于管理人員綜合素質(zhì)的提升，他們既要有專業(yè)的檔案管理知識，也要對基本的財(cái)稅知識有所了解。打造一支優(yōu)秀的稅務(wù)檔案管理人才隊(duì)伍，一方面要注重引進(jìn)專業(yè)的檔案管理人才，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)招聘專職的檔案管理人才；另一方面要注重對人才的后期培養(yǎng)，使他們不斷更新專業(yè)知識和技能，以滿足稅收檔案工作發(fā)展的需要。

如何培養(yǎng)人才可以從內(nèi)外兩個(gè)方面考慮：對內(nèi)，各稅務(wù)機(jī)關(guān)之間互相交流檔案管理成功經(jīng)驗(yàn)，彼此指導(dǎo)檔案工作的發(fā)展，建立稅務(wù)系統(tǒng)的檔案管理“樣板室”推廣至各個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)；對外，各地區(qū)檔案行政管理機(jī)構(gòu)定期對稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室進(jìn)行指導(dǎo)，傳授最新的檔案管理知識，提高工作水平。

（四）加大對稅收征管檔案管理信息化建設(shè)的投入

現(xiàn)今全球信息化正加速推進(jìn)，各項(xiàng)事業(yè)要想長足發(fā)展，就應(yīng)緊跟信息化的步伐，對此，國外稅務(wù)事業(yè)的信息化建設(shè)工作比我國先進(jìn)，但針對局部，如稅收征管檔案工作的信息化建設(shè)未被重點(diǎn)關(guān)注。基于此，我國應(yīng)在學(xué)習(xí)國外稅務(wù)事業(yè)信息化建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，投入精力發(fā)展稅收征管檔案管理信息化。

作為稅務(wù)事業(yè)的一部分，稅收征管檔案管理的發(fā)展?fàn)顩r也關(guān)系著整個(gè)稅收征管工作的發(fā)展，國家應(yīng)當(dāng)提高對稅收征管檔案管理信息化建設(shè)的重視度。在財(cái)力上，著力支持開發(fā)稅收征管檔案管理系統(tǒng)，強(qiáng)化對稅務(wù)檔案資料的電子化管理。在物力上，配置檔案管理的計(jì)算機(jī)、機(jī)房、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，提供檔案信息化管理所必需的物力資源。在人力上，從計(jì)算機(jī)人才隊(duì)伍中選調(diào)部分人員協(xié)助稅務(wù)部門的檔案人員進(jìn)行檔案的現(xiàn)代化管理，并傳授現(xiàn)代信息技術(shù)，培養(yǎng)兼具檔案管理知識、稅務(wù)知識和現(xiàn)代技術(shù)的綜合性人才。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院