蘇南農(nóng)村集體土地實(shí)際使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀分析報(bào)告

程竹

摘要：我國(guó)當(dāng)前城市化發(fā)展速度飛快，因此解決城市建設(shè)、工業(yè)用地緊張與保障農(nóng)戶利益及國(guó)家土地政策的矛盾成為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究重點(diǎn)。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村的土地用益物權(quán)排他性增強(qiáng)、資產(chǎn)性凸顯。土地用益物權(quán)作為農(nóng)民的資產(chǎn)，其市場(chǎng)化趨勢(shì)受到了學(xué)界關(guān)注。由于產(chǎn)權(quán)制度和社會(huì)演進(jìn)的特點(diǎn)密切相關(guān)，因此目前已沒有可以在所有地區(qū)都普遍適用的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并且隨著土地開發(fā)利用的不斷深化，未來的土地制度會(huì)如何演化也很難被預(yù)料，因此我國(guó)各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定合理有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在蘇南地區(qū)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出土地規(guī)劃混亂、產(chǎn)權(quán)不明晰、市場(chǎng)不健全、無法可依的現(xiàn)狀，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切要求改變傳統(tǒng)的用地制度，也為解決農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益釋放不全等問題帶來了新的機(jī)遇。從理論上分析論證兩者的關(guān)系和結(jié)合方式，是對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度理論的補(bǔ)充和發(fā)展，也是促進(jìn)我國(guó)進(jìn)一步城市化的有益的理論探索。

關(guān)鍵詞：新蘇南模式 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn) 集體土地資產(chǎn)化

為了解蘇南地區(qū)農(nóng)村集體土地實(shí)際使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，需走訪蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)服及企管服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所等機(jī)構(gòu)，了解蘇南農(nóng)村集體土地規(guī)劃和實(shí)際使用情況及政府意愿。在對(duì)被研究地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的考察和分析的基礎(chǔ)上，形成對(duì)農(nóng)地使用權(quán)、開發(fā)權(quán)與土地利用間的效益關(guān)系的結(jié)論，同時(shí)對(duì)預(yù)調(diào)研區(qū)域按實(shí)際情況進(jìn)行分類。筆者于2018年下半年至2019年上半年這段時(shí)間在常州市洛陽鎮(zhèn)、常州市禮嘉鎮(zhèn)、宜興市官林鎮(zhèn)對(duì)常州市洛陽鎮(zhèn)財(cái)政所、常州市禮嘉鎮(zhèn)財(cái)政所、宜興市官林鎮(zhèn)財(cái)政所、常州市武進(jìn)區(qū)土管局、洛陽鎮(zhèn)某電器公司、洛陽鎮(zhèn)某管件企業(yè)、禮嘉鎮(zhèn)某地板企業(yè)、常州市某農(nóng)商行、常州某專業(yè)房地產(chǎn)評(píng)估公司進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及使用現(xiàn)狀情況類似，土地流轉(zhuǎn)方式單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與企業(yè)擁有積極的土地流轉(zhuǎn)需求，金融機(jī)構(gòu)難以介入，國(guó)家有政策但地方尚未具體落實(shí)。

一、土地規(guī)劃及流轉(zhuǎn)方式單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)為滿足本地民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃工業(yè)用地，建設(shè)擁有較好配套設(shè)施的工業(yè)園區(qū)。該園區(qū)內(nèi)土地以國(guó)有工業(yè)用地形式出讓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引進(jìn)或培植經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定、利稅較高的民營(yíng)企業(yè)入駐園區(qū)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供部分集體土地用于滿足其它民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，主要目的為補(bǔ)充當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)發(fā)展強(qiáng)烈的用地需求與實(shí)際國(guó)有工業(yè)用地指標(biāo)間不足的差距。該部分土地為集體土地，無法取得相應(yīng)權(quán)證。

以常州市洛陽鎮(zhèn)為例：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)為典型新蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)較為發(fā)達(dá)，民營(yíng)企業(yè)眾多，第一產(chǎn)業(yè)占比逐年下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比逐年上升。2018年洛陽鎮(zhèn)全鎮(zhèn)面積55.77平方公里，當(dāng)前民營(yíng)工業(yè)企業(yè)1737戶。2018年全鎮(zhèn)GDP128億元，工業(yè)生產(chǎn)總值332.5億元，同比增長(zhǎng)12.6%;規(guī)模以上高新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值231億元，同比增長(zhǎng)12.7%。目前工業(yè)園區(qū)1個(gè)，無法滿足當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)發(fā)展的實(shí)際用地需求。當(dāng)?shù)負(fù)碛屑w土地經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)約一千余戶，實(shí)際占地約25000畝。

通過調(diào)研，三個(gè)目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及使用方式不盡相同，方式較為單一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)融資難、融資方式單一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求需向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資。以資產(chǎn)抵押為融資方式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)為數(shù)不多的選擇。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)來說，企業(yè)所有的國(guó)有土地及廠房、企業(yè)主個(gè)人名下的住宅房產(chǎn)是唯一可用于抵押融資的固定資產(chǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)大都是無證集體土地，沒有完整的產(chǎn)權(quán)，無法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。企業(yè)主以本地農(nóng)戶為主，名下亦無有完整產(chǎn)權(quán)的個(gè)人住宅?；谝陨蟽牲c(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)融資受限嚴(yán)重。

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾多次牽頭以“互保基金”的形式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)集體融資，但該形式的融資具有較高風(fēng)險(xiǎn)?！盎ケＨΑ敝袀€(gè)別企業(yè)發(fā)生逾期風(fēng)險(xiǎn)，其余企業(yè)均受到牽連。以2008年為例，由于受到全球金融危機(jī)影響，國(guó)內(nèi)制造業(yè)企業(yè)出現(xiàn)了倒閉潮，多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“互保圈”內(nèi)由于個(gè)別企業(yè)貸款逾期，而使得其他企業(yè)發(fā)生鏈?zhǔn)降归]。地方經(jīng)濟(jì)受損嚴(yán)重，導(dǎo)致重振周期長(zhǎng)，救濟(jì)成本過高。地方金融機(jī)構(gòu)因此提高了風(fēng)險(xiǎn)敏感度，進(jìn)一步收縮了融資渠道。使得資產(chǎn)抵押成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)唯一的融資方式。但由于集體土地?zé)o法進(jìn)入市場(chǎng)流通，使得民營(yíng)企業(yè)實(shí)際擁有資產(chǎn)卻無法融資。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地流轉(zhuǎn)的意愿及困難

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較積極的主觀意愿就地方民營(yíng)企業(yè)在集體土入市給予相應(yīng)的政策安排，對(duì)既成事實(shí)的集體工業(yè)用地在足額繳納出讓金及辦理相應(yīng)手續(xù)后給予辦理國(guó)有工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)證。地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在獲得土地轉(zhuǎn)讓款作為財(cái)政收入的同時(shí)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐胤矫駹I(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

但當(dāng)前依然存在困難：首先，國(guó)有用地指標(biāo)緊缺，發(fā)改、國(guó)土等部門是否愿意給予政策傾斜尚不明確，雖國(guó)土部門多次發(fā)文（國(guó)土資發(fā)[2017]150號(hào)、國(guó)土資規(guī)[2017]13號(hào)）要求深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，進(jìn)一步生化農(nóng)村宅基地制度改革，但地方相關(guān)部門并未制定出完善可落實(shí)的執(zhí)行方案;其次，征地方案制定困難，地方民眾配合度難以評(píng)估;再次，民營(yíng)企業(yè)自身意愿是否強(qiáng)烈，對(duì)于一次性繳納土地出讓款的支付能力尚存疑;最后，金融機(jī)構(gòu)是否能給予相關(guān)政策及配套金融產(chǎn)品仍需溝通協(xié)調(diào)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)能力尚有欠缺，在如何解決有規(guī)劃地使用土地，如果發(fā)揮土地最大使用效率等專業(yè)性問題上仍不能起到指導(dǎo)性作用。政府官員處于“想做事，怕錯(cuò)事”的兩難境地。一邊推進(jìn)項(xiàng)目，一邊畏首畏尾，使得集體土地入市流轉(zhuǎn)方案不定，進(jìn)展不明。急需上級(jí)部門給予指導(dǎo)性方案。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)的意愿及困難

蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)有明顯的家族企業(yè)特點(diǎn)。企業(yè)以制造業(yè)為主。企業(yè)所在地往往為企業(yè)主所在村鎮(zhèn)，企業(yè)管理人員通常為企業(yè)主家庭成員。企業(yè)員工除一部分外來務(wù)工人員外大都是企業(yè)主同村村民。蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)在為地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造利稅的同時(shí)，也為地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了就業(yè)崗位，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的收入更加多元化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)大多是以“租用”的方式獲得集體土地用于建廠經(jīng)營(yíng)。每年向“集體”繳納一定的租金。所建廠房大都未經(jīng)規(guī)劃部門審核，更沒有辦理國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證明。部分企業(yè)主甚至以廠為家，在廠址建起私人住宅。本次調(diào)研的三家鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)情況不盡相同。

在調(diào)研過程中，民營(yíng)企業(yè)主表達(dá)了強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)意愿，同時(shí)也講述其中困境：

首先，現(xiàn)有的集體土地如果可獲得出讓，企業(yè)將取得完整產(chǎn)權(quán)的國(guó)有工業(yè)用地。在此基礎(chǔ)上向規(guī)劃部門補(bǔ)充提交建設(shè)規(guī)劃細(xì)則，獲得建設(shè)許可，前期已建廠房通過整改及補(bǔ)繳稅費(fèi)的方式亦可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。該部分資產(chǎn)將明確產(chǎn)權(quán)。其次，在取得可流轉(zhuǎn)的國(guó)有用地及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)后，企業(yè)資產(chǎn)將獲得融資能力。企業(yè)前期投入在廠房建設(shè)上的流動(dòng)資金將以銀行融資等方式得到釋放，所獲流動(dòng)資金將用于生產(chǎn)，為企業(yè)注入新的動(dòng)力。最后，企業(yè)一旦擁有明確產(chǎn)權(quán)的國(guó)有土地，則會(huì)更無顧慮的投入經(jīng)營(yíng)。在是否新建廠房，是否追加設(shè)備投資等問題上能夠做出更為果斷的決策。

但同時(shí)，不少企業(yè)表示，當(dāng)前尚無能力一次性繳納土地出讓金。以本次參與的調(diào)研的禮嘉鎮(zhèn)為例，當(dāng)前禮嘉鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)國(guó)有土地出讓金接近30萬元每畝。以本次調(diào)研三家民營(yíng)企業(yè)為例，名下集體土地均不少于20畝。每家企業(yè)均需一次性繳納不低于人民幣600萬元的土地出讓金。這對(duì)于地方民營(yíng)企業(yè)來說負(fù)擔(dān)過重，繳納這筆款項(xiàng)將過度占用企業(yè)流動(dòng)資金，對(duì)企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成較大影響，最后適得其反。

五、金融機(jī)構(gòu)的意愿及困難

在本次調(diào)研中，地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)于有意向購(gòu)買土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營(yíng)企業(yè)有極強(qiáng)的業(yè)務(wù)拓展欲望。首先，有意購(gòu)買集體土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，實(shí)際控制人對(duì)企業(yè)未來發(fā)展有良好的預(yù)期;其次，有意購(gòu)買集體土地的企業(yè)自身資金能力較為充足;最后，一旦擁有國(guó)有土地及廠房后，企業(yè)便獲得了可抵押的資產(chǎn)，同時(shí)該部分資產(chǎn)屬于金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

同時(shí)地方金融機(jī)構(gòu)積極響應(yīng)服務(wù)“小微”的國(guó)家政策，而蘇南模式下的民營(yíng)企業(yè)正是本地農(nóng)商行的主要服務(wù)對(duì)象。但地方小微民營(yíng)企業(yè)大都是具有：企業(yè)規(guī)模小，家長(zhǎng)式的內(nèi)部管理，家族式的財(cái)務(wù)管理，可抵押資產(chǎn)少等特點(diǎn)，傳統(tǒng)金融產(chǎn)品難以覆蓋。

以本次參與調(diào)研的地方某農(nóng)村商業(yè)銀行為例，地方農(nóng)商行通常以審批靈活機(jī)動(dòng)，金融產(chǎn)品貼合地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)為經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。但對(duì)于本地具有以上特征的小微企業(yè)常常也是“無能為力”。銀行貸款放款前必須落實(shí)資產(chǎn)抵押手續(xù)，在此之前企業(yè)需自籌資金用于支付土地出讓款及不動(dòng)產(chǎn)登記。這就陷入了銀行不抵押不放貸，企業(yè)不放貸則沒錢辦理產(chǎn)權(quán)的死循環(huán)。

面對(duì)以上困境，銀行方面提出引進(jìn)政策性擔(dān)保公司的建議。由擔(dān)保公司為企業(yè)先行提供融資擔(dān)保，待企業(yè)獲得貸款，辦妥產(chǎn)權(quán)后抵押至銀行，擔(dān)保公司屆時(shí)退出。

通過本次調(diào)研，得到以下結(jié)論：

①當(dāng)前蘇南模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃及流轉(zhuǎn)方式單一。

②蘇南民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，實(shí)際用于工業(yè)生產(chǎn)的用地早已突破國(guó)家供給指標(biāo)。

③先期以集體形式用于工業(yè)生產(chǎn)用地的方式已無法滿足當(dāng)前民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展需求。

④蘇南模式下的民營(yíng)企業(yè)由于土地廠房無法資產(chǎn)化而陷于融資難的困境。

⑤集體土地入市流轉(zhuǎn)在民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南迫在眉睫。

⑥地方政府及企業(yè)均有較積極的意愿參與集體土地入市流轉(zhuǎn)。

⑦國(guó)土、發(fā)改等部門的政策尚未能在地方具體實(shí)施。

⑧引進(jìn)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)介入的首選方式。

基金項(xiàng)目：新蘇南模式下農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)與資產(chǎn)化研究 ，基金項(xiàng)目號(hào)：2018SJA1838。

（作者單位：常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ）