全球治理視域下的權(quán)力及其流變

趙澤泉，張 雷

(1.遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，遼寧大連 116029；2.北京理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100081)

權(quán)力是全球治理的核心概念與關(guān)鍵要素。作為一種國際制度安排，全球治理以國家行為體為主導(dǎo)、超越國界在國際層面運用權(quán)力以解決全球性問題。全球治理以權(quán)力為基礎(chǔ)，權(quán)力的流變推動著全球治理變革進(jìn)而推動國際秩序的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。

一、全球治理中的權(quán)力

全球治理的結(jié)構(gòu)是權(quán)力主體與客體之間的相互關(guān)系。全球治理具有多元性、復(fù)雜性和變革性的特征，而全球治理的實踐過程就是在權(quán)力多元、復(fù)雜的層次中遵循的制度、程序、規(guī)則，這個過程強調(diào)權(quán)力在全球治理中的動態(tài)性。

(一)權(quán)力概念

權(quán)力是傳統(tǒng)政治的核心議題。政治分析中，權(quán)力通常被視為一種關(guān)系，即一個行為體通過并非出自其他行為體選擇的方式影響其他行為體行為的能力[1]21-22。權(quán)力通過社會關(guān)系產(chǎn)生影響力，這種影響力決定了行動者自身環(huán)境和命運的能力。國際政治對權(quán)力的傳統(tǒng)理解是用能力來解釋權(quán)力，因此權(quán)力是一種特性或獲得性。

全球治理中的權(quán)力是在全球治理體系中的行為體所具備的影響其他行為體及全球治理體系本身的能力。全球治理的實施是通過權(quán)力的運作實現(xiàn)的，權(quán)力的配置和運作模式直接影響到全球治理的效果。全球治理中權(quán)力的大小包括權(quán)威和資源的占有與支配兩方面因素，這兩方面因素共同決定全球治理的績效。全球治理的績效也會影響權(quán)力的大小。有效的全球治理會加強權(quán)力的權(quán)威，同時給權(quán)力自身提供更多可占有與支配的社會資源，而失效的全球治理必然有損于權(quán)力的權(quán)威并消耗其掌握的資源，使原有的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整并發(fā)生變化。

(二)主體與客體

根據(jù)全球治理的行為主體劃分，全球治理的權(quán)力主體主要有國家行為體和非國家行為體。國家行為體是全球治理權(quán)力的核心與主導(dǎo)主體。但是當(dāng)下的全球治理是由少數(shù)發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的，各個國家之間并不是平等參與全球治理。少數(shù)國家控制了全球治理機制的設(shè)置權(quán)與決策權(quán)，進(jìn)而主導(dǎo)全球治理的走向。“國際體系的基本行為體是國家，權(quán)力爭奪是國家間競爭的基本行為，而全球治理只是國家間競爭以及霸權(quán)國家控制其他國家的工具。”[2]雖然全球治理權(quán)力的核心主體是國家，但是能夠影響全球治理的非國家行為體越來越多，如各類國際組織、企業(yè)和個人等。但是一些擁有重要權(quán)力的國際組織也是由少數(shù)國家控制的，其權(quán)力掌控在全球治理的少數(shù)發(fā)達(dá)國家中，這使得少數(shù)發(fā)達(dá)國家的霸權(quán)特征更加顯著。

全球治理的權(quán)力客體主要是跨國界的全球性問題。全球治理的權(quán)力主體運用權(quán)力發(fā)揮政治影響力對全球性問題進(jìn)行治理。而全球治理的一部分行為體是權(quán)力主體的同時也是權(quán)力的客體，具有客體本性。權(quán)力較大的行為體諸如發(fā)達(dá)國家或國際組織通過對權(quán)力的運用控制、影響權(quán)力較小的行為體。這種權(quán)力的運用主要通過主導(dǎo)議程設(shè)置與制度創(chuàng)設(shè)來實現(xiàn)在全球治理中的利益。

(三)權(quán)力形式

全球治理的權(quán)力形式主要有強制性權(quán)力、制度性權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力。強制性權(quán)力在全球治理中是一種十分重要的權(quán)力形式。強制性權(quán)力是一方擁有優(yōu)勢資源對另一方的直接控制。全球治理中的主導(dǎo)國家能夠利用其決定性的物質(zhì)資源優(yōu)勢來確定全球治理的內(nèi)容和方向。然而，在部署物質(zhì)資源方面，國家的權(quán)力并不是唯一的。正式的國際組織也存在強制性權(quán)力，比如，世界銀行可以制定借款國的發(fā)展政策，聯(lián)合國難民署的高級專員可以創(chuàng)造、分配難民的生活機會來影響其他行為體。強制性權(quán)力并不局限于物質(zhì)資源，還包括權(quán)威性與規(guī)范性資源等。正式的國際組織與非正式的社會民間組織在權(quán)威性和規(guī)范性資源中展示出強制性權(quán)力，以使特定的目標(biāo)國家或組織機構(gòu)遵守他們所推進(jìn)的價值和規(guī)范。比如，國際組織能夠利用其專家、授權(quán)和法律權(quán)威作為資源，迫使國家或非國家行為體改變其在全球治理中的行動以符合國際組織的利益取向。

制度性權(quán)力是全球治理另外一種重要的權(quán)力形式。全球治理的制度性權(quán)力是指行為體通過行動的制度安排迫使客體按照主體的意愿去行動的權(quán)力。這種權(quán)力以運行的制度、規(guī)則、程序為基礎(chǔ)。強制性權(quán)力是行為者的直接控制與影響，而制度性權(quán)力是行為者以間接的方式控制、影響其他行為者行為的權(quán)力。在制度性權(quán)力的影響下，權(quán)力的主體與客體只是間接地相互關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)可以是空間的，也可以是時間的。在空間上，權(quán)力主體的行為只會影響制度安排(如決策規(guī)則，責(zé)任范圍等)，權(quán)力不再是主體對客體的直接影響，而是通過社會擴展、制度上的分散關(guān)系來實現(xiàn)。在時間上，在某個時間點建立的組織機構(gòu)可以擁有持續(xù)性和非預(yù)期的影響。某些國家或組織機構(gòu)持有特權(quán)可以有選擇地塑造戰(zhàn)略規(guī)劃避免某些偏見。比如，制定歐洲貨幣體系的主導(dǎo)國家在制定體系之時不僅保留他們在未來的特權(quán)地位，而且還要確保這種制度安排能夠充分約束潛在的規(guī)則變革者。

結(jié)構(gòu)性權(quán)力是全球治理的第三種權(quán)力形式。結(jié)構(gòu)性權(quán)力是指塑造全球治理行為體互動所處的框架的能力，“這種權(quán)力強調(diào)了機制和國際組織所扮演的重要作用”[3]203-204。權(quán)力結(jié)構(gòu)分為知識結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)、安全結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。同一個行為體不需要同時支配這四種結(jié)構(gòu)，其結(jié)構(gòu)性權(quán)力在不同結(jié)構(gòu)中存在著差異。雖然權(quán)力存在于強制和制度安排中，但要理解全球治理的運作，需要將全球行為體視為構(gòu)成結(jié)構(gòu)，這種構(gòu)成結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了行為體的能力和資源。全球治理中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力塑造了霸權(quán)主義。霸權(quán)主義服務(wù)于主導(dǎo)行為體的客觀利益，犧牲了其他行為體的利益。結(jié)構(gòu)性權(quán)力在運作時是在全球治理體系中以隱蔽的方式存在，使得權(quán)力與價值觀交融，深刻構(gòu)建全球治理體系的內(nèi)部控制。

全球治理中的權(quán)力在復(fù)雜的國際環(huán)境中，隨著權(quán)力格局的變化而發(fā)生流變，在行為體與全球治理領(lǐng)域等方面表現(xiàn)出新的特性，對全球治理權(quán)力格局產(chǎn)生新的影響。

二、全球治理中的權(quán)力流變特性

全球治理正在經(jīng)歷深刻變革。全球治理領(lǐng)域的新問題、新挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致全球治理權(quán)力也在新問題、新挑戰(zhàn)中表現(xiàn)出新的特性。在全球治理變局中，國家行為體的核心主導(dǎo)地位、霸權(quán)主義等舊有邏輯仍然在發(fā)揮作用，但一些新的全球治理要素的產(chǎn)生與發(fā)展也助推了全球治理發(fā)生深刻變化，尤其導(dǎo)致全球治理權(quán)力格局的變化、權(quán)力的擴散與轉(zhuǎn)移是全球治理權(quán)力變化的主要表現(xiàn)[4]。權(quán)力的擴散與轉(zhuǎn)移可以視為治理本身的一種新的模式，權(quán)力本身被重新配置。

(一)主導(dǎo)國向崛起國的權(quán)力轉(zhuǎn)移

權(quán)力從主導(dǎo)國向崛起國轉(zhuǎn)移是全球治理權(quán)力流變的最明顯表現(xiàn)。在過去兩百年中，西方在世界上基本處于主導(dǎo)地位，它們從19世紀(jì)以及更早的時候就已經(jīng)開始在世界進(jìn)行殖民活動，進(jìn)入20世紀(jì)，經(jīng)歷了一戰(zhàn)、二戰(zhàn)等戰(zhàn)爭后，雖然殖民地被逐漸消除，但是西方的力量仍然存在。然而，“隨著國際格局的持續(xù)變化，原來由西方所主導(dǎo)的國際秩序越來越難以為全球提供公共安全的有效供給和繁榮穩(wěn)定的增長空間”[5]。新興國家的群體性崛起，對西方的主導(dǎo)地位構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。新興大國群體性崛起使得它們“在全球治理中的投票權(quán)和話語權(quán)提高，開始參與全球治理體制的頂層設(shè)計”[6]。

以中國、印度為代表的新興大國的崛起，使得全球治理權(quán)力發(fā)生流變的同時也促使全球治理發(fā)生變革。新興大國的崛起通過積極的對外政策和外交戰(zhàn)略，擴大其影響力，實現(xiàn)權(quán)力的和平轉(zhuǎn)移。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的過程中，崛起國首先通過局部性、區(qū)域性的戰(zhàn)略，當(dāng)謀求到區(qū)域主導(dǎo)權(quán)之后，逐漸延伸到全球?qū)用?。崛起國通過主導(dǎo)地區(qū)性秩序參與國際事務(wù)與全球治理，最終實現(xiàn)全球性質(zhì)的權(quán)力轉(zhuǎn)移。以中國為代表的新興大國迅速崛起導(dǎo)致全球治理權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。綜合實力的提升與國際權(quán)力的變化促使崛起國在全球治理領(lǐng)域謀求更多的權(quán)力，同時承擔(dān)起更多的責(zé)任，“這是全球化發(fā)展和國際體系演變的自然結(jié)果”[6]。全球治理變革在一定程度上反映出權(quán)力的動態(tài)流變，在某些方面使得全球治理秩序趨向更加公平、合理。

在新的國際環(huán)境下，全球治理舊有的權(quán)力格局逐步消解，新的權(quán)力格局逐步建構(gòu)，但這個過程是動態(tài)的，因為權(quán)力是不斷變化的，因此全球治理的權(quán)力格局不會存在一個穩(wěn)定的狀態(tài)。從權(quán)力流變趨勢看，國家仍是全球治理最重要的行為體，西方發(fā)達(dá)國家等主導(dǎo)國在未來一段時間內(nèi)還是全球治理權(quán)力的核心主體。

(二)國家行為體向非國家行為體的權(quán)力轉(zhuǎn)移

以國際非政府組織為代表的非國家行為體已經(jīng)成為當(dāng)代國際體系中產(chǎn)生重要影響的新型行為體。全球治理的權(quán)力表現(xiàn)出從國家行為體向非國家行為體轉(zhuǎn)移的特性。非國家行為體在2008年金融危機以后，在全球治理的各個領(lǐng)域越來越有活力，其在全球治理中的權(quán)力主要表現(xiàn)為議程設(shè)置權(quán)力和規(guī)則規(guī)范權(quán)力。

全球治理是一個廣泛的現(xiàn)象。特別是全球治理包含一系列正式、非正式的進(jìn)程，也涉及一系列更廣泛的行為體。全球治理所解決的問題是全球性的問題，需要多種行為主體共同參與發(fā)揮作用。非國家行為體在國家行為體的主導(dǎo)之下參與全球治理。全球治理的權(quán)力主體“作為權(quán)力資源的擁有者和使用者，必須在既有權(quán)力關(guān)系中，利用自身掌握的權(quán)力資源，施展自己的策略，來獲取影響他者的能力”[7]。在全球治理時代，打破了國家間的現(xiàn)實界限，國家行為體之間、國家行為體與非國家行為體間的互動交流增加，增強全球治理中的非國家行為體的議程設(shè)置和規(guī)則規(guī)范權(quán)力。非國家行為體通常推動著全球治理關(guān)鍵所在的合作性問題的解決進(jìn)程。

全球治理權(quán)力向非國家行為體的擴散與轉(zhuǎn)移，因為以國際組織為代表的非國家行為體在全球治理中的作用愈發(fā)重要。在全球治理領(lǐng)域中，以國際組織為代表的非國家行為體行動力表現(xiàn)在高效與合理并存，國際組織能夠運用制度性權(quán)力和強制性權(quán)力提升治理效果。但是，作為傳統(tǒng)的權(quán)力載體，國家行為體仍是全球治理體系中的核心主體，但其重要性明顯削弱。全球治理體系的權(quán)力主體日益多元化，各種非國家行為體成為重要的權(quán)力擁有者。

(三)傳統(tǒng)治理領(lǐng)域向新興治理領(lǐng)域的權(quán)力擴散

全球治理領(lǐng)域可以劃分為傳統(tǒng)治理領(lǐng)域和新興治理領(lǐng)域。全球安全治理與全球經(jīng)濟治理是全球治理的傳統(tǒng)領(lǐng)域，全球公域治理是新興的治理領(lǐng)域。全球治理權(quán)力正在從傳統(tǒng)治理領(lǐng)域向新興治理領(lǐng)域擴散。全球治理權(quán)力向全球公域治理的流變是明顯的。正是因為社會發(fā)展與國際環(huán)境的日趨復(fù)雜，改變了傳統(tǒng)權(quán)力的固有模式，權(quán)力擴散到新興領(lǐng)域，諸如全球公域。“全球公域是指超出單個國家主權(quán)管轄范圍的、涉及全人類共同利益的公共領(lǐng)域，目前主要包括氣候環(huán)境、公海、國際空域、太空、極地和網(wǎng)絡(luò)空間等?！盵8]相對于全球治理的傳統(tǒng)領(lǐng)域，作為新興領(lǐng)域的全球公域治理，其主體依然是以國家行為體為主導(dǎo)的多元行為體共同參與的治理模式，但是由于國家行為體的某些權(quán)力限制與缺陷，非國家行為體的權(quán)力屬性在此領(lǐng)域的表現(xiàn)明顯增強，在某些方面，非國家行為體的權(quán)力甚至超過了國家行為體。

作為新興的治理領(lǐng)域，全球公域由于缺乏共識性的規(guī)制，各行為主體基于自身利益試圖在規(guī)制創(chuàng)設(shè)階段對自身發(fā)展有所傾向，使得復(fù)雜的博弈局面產(chǎn)生。在全球公域治理中，國家行為體仍然掌控著更多的權(quán)力，而非國家行為體在全球公域治理中的權(quán)力運行處于弱勢，在短時間內(nèi)無法撼動國家行為體的主導(dǎo)地位。這種權(quán)力的不均衡在某種程度上會危及全球治理的合法性。雖然非國家行為體在全球公域治理中擁有較弱的權(quán)力，但其具有潛在的牽制國家行為體的能力，并且這種能力會越來越明顯。隨著國際環(huán)境的變化和非國家行為體的發(fā)展，當(dāng)非國家行為體掌控和運用權(quán)力的行為模式被普遍接受后，將對國家行為體的權(quán)力運行產(chǎn)生巨大影響。

隨著全球治理行為體的權(quán)力變化，導(dǎo)致行為體權(quán)力形式與權(quán)力結(jié)構(gòu)都在發(fā)生變化。但是舊有的權(quán)力格局在短時間內(nèi)不會消解，而新的權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未得到完整建構(gòu)，新舊權(quán)力格局交織，多種規(guī)制并存成為常態(tài)，全球治理面臨更多的不確定性。

三、全球治理中的權(quán)力流變消極態(tài)勢及消解

全球治理的權(quán)力從主導(dǎo)國向崛起國，從國家行為體向非國家行為體，從傳統(tǒng)治理領(lǐng)域向新興治理領(lǐng)域的擴散與轉(zhuǎn)移，是全球治理權(quán)力流變的三個特性。權(quán)力在擴散與轉(zhuǎn)移的過程中并不是某種程度的消失，而是重新配置。權(quán)力是分散的，在轉(zhuǎn)移與擴散的過程中，通過某種模式分散到不同行為體和不同領(lǐng)域。全球治理權(quán)力的流變可能會促進(jìn)全球治理體系的完善，也可能會導(dǎo)致全球治理鴻溝的擴大、“領(lǐng)導(dǎo)真空”的產(chǎn)生等消極態(tài)勢，進(jìn)而導(dǎo)致全球治理危機與全球秩序的失衡。

1.擴大全球治理鴻溝。權(quán)力流變會促使全球治理鴻溝的擴大?！叭蛑卫眸櫆媳憩F(xiàn)在全球治理實現(xiàn)過程中，行為體所需要的價值、制度、行動主體及治理議題出現(xiàn)差異與爭議，從而削弱或阻礙了全球治理實現(xiàn)及效能提升，并進(jìn)而帶來全球治理過程和結(jié)果的失衡與失當(dāng)?！盵9]權(quán)力流變的過程中，各行為主體之間的實力差距擴大，舊有的價值理念和對全球治理的理解無法適應(yīng)權(quán)力的變化，加之各行為主體之間執(zhí)行力和行動力不同，在利益訴求、價值認(rèn)知等方面存在差異，全球治理方案和議題不一致，導(dǎo)致全球治理鴻溝的擴大，進(jìn)而導(dǎo)致全球治理危機，威脅國際秩序穩(wěn)定。權(quán)力流變導(dǎo)致的行為體的多元化增加了全球治理方案的差異性。

2.產(chǎn)生“領(lǐng)導(dǎo)真空”。全球治理鴻溝是全球治理中現(xiàn)實存在的一種權(quán)力矛盾，而全球治理中權(quán)力的“領(lǐng)導(dǎo)真空”是全球治理潛在的一種消極態(tài)勢。各行為體在掌握全球治理權(quán)力的同時，也掌握了某一方面的主導(dǎo)即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是現(xiàn)存的全球治理權(quán)力格局中，依然以西方發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)主體。雖然新興國家崛起勢頭強勁，但依然主導(dǎo)不了現(xiàn)有的全球治理體系。在全球治理體系中，隨著權(quán)力的流變，新興國家的能力可能在一段時間內(nèi)達(dá)不到領(lǐng)導(dǎo)全球治理的能力，而發(fā)達(dá)國家的主導(dǎo)能力在逐漸衰落，會在某一節(jié)點出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)真空”的現(xiàn)象，即發(fā)達(dá)國家喪失領(lǐng)導(dǎo)能力而新興國家無力領(lǐng)導(dǎo)全球治理?！邦I(lǐng)導(dǎo)真空”現(xiàn)象與權(quán)力流變的積極態(tài)勢構(gòu)成矛盾，會使全球性危機加深，國際秩序失衡。這使得全球治理的主導(dǎo)國家與新興國家之間重新平衡權(quán)力和責(zé)任成為十分迫切的需要。全球治理目前處于不穩(wěn)定狀態(tài)，未來的發(fā)展軌跡并不明朗。特別是特朗普政府主政以來，美國退出巴黎氣候協(xié)議和跨太平洋伙伴關(guān)系，英國退出歐盟，都表明全球治理主導(dǎo)國家在國內(nèi)和國際之間的關(guān)系越來越緊張，其國內(nèi)與國際的矛盾會對全球治理體系形成巨大沖擊，勢必會對其他國家特別是新興國家造成巨大影響。

3.合作：權(quán)力流變消極態(tài)勢的消解。全球治理本質(zhì)就是通過協(xié)調(diào)各行為體之間權(quán)力與利益來解決全球性問題。因為全球治理權(quán)力流變，導(dǎo)致協(xié)調(diào)的難度及發(fā)展趨向的不確定性增加。無論是現(xiàn)實存在的治理鴻溝還是潛在的“領(lǐng)導(dǎo)真空”問題，都是權(quán)力失衡、協(xié)調(diào)性缺失的結(jié)果。治理鴻溝是行為體內(nèi)部權(quán)力的失衡與不協(xié)調(diào)，“領(lǐng)導(dǎo)真空”是行為體之間權(quán)力的失衡與不協(xié)調(diào)。在調(diào)適權(quán)力流變消極態(tài)勢的過程中，合作是一種有效的途徑。無論是國家行為體之間，還是國家行為體與非國家行為體之間，積極的合作態(tài)勢能夠形成勢頭來調(diào)適全球治理權(quán)力流變帶來的問題。合作的目的是為了平衡全球治理中各行為體之間與各領(lǐng)域之間的權(quán)力，調(diào)整利益與價值以符合長期目標(biāo)。 G20是全球治理中發(fā)達(dá)國家與新興國家合作的典型案例，它實質(zhì)上是權(quán)力流變所導(dǎo)致的結(jié)果，并受到其他因素諸如金融危機的聚焦效應(yīng)的催化。G20正逐步取代G7，一方面是發(fā)達(dá)國家與新興國家實力的此消彼長，動搖了G7的根基，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)被迫作出調(diào)整，另一方面是新興國家探索的新的合作機制，促使權(quán)力得到凝聚，與發(fā)達(dá)國家權(quán)力的差距削弱。G20這種合作機制的產(chǎn)生使得全球治理的權(quán)力主體更趨多元化，多元主體的共同參與，以多邊主義為基調(diào)的合作機制，超越國家利益，獲得共同利益，提升全球治理的有效性。

非國家行為體與國家、政府間的合作也是調(diào)適權(quán)力流變所帶來的問題的一種方式。比如國際組織利用自身的物質(zhì)、知識或技術(shù)資源優(yōu)勢與國家或政府合作介入到全球治理的進(jìn)程中。在這種情況下，國際組織通過權(quán)力的運用增強自身影響力?！坝捎谟锌茖W(xué)知識和相關(guān)規(guī)范做支撐，國際組織往往能夠設(shè)定政治議程，進(jìn)而建構(gòu)決策者的知識體系，影響決策結(jié)果?！盵10]

總之，合作是各行為體在全球治理中的必然趨勢，“全球治理是實現(xiàn)人的共生共在，全球治理將是合作的治理”[11]。全球治理權(quán)力流變需要在合作的前提下平衡各行為體之間的權(quán)力與利益，以消解權(quán)力流變的消極態(tài)勢。

四、結(jié)語

無論全球治理中的權(quán)力是從主導(dǎo)國向崛起國轉(zhuǎn)移，還是從國家行為體向非國家行為體轉(zhuǎn)移，亦或是從傳統(tǒng)治理領(lǐng)域向新興治理領(lǐng)域擴散，都停留在國家邏輯的固有模式中。在這種固有模式影響下形成的權(quán)力格局會隨著格局慣性不斷強化，進(jìn)而阻礙新興的權(quán)力主體參與全球治理。全球治理權(quán)力雖然在不斷發(fā)生變化，但其他新興力量短時間內(nèi)依然撼動不了舊有的權(quán)力格局?，F(xiàn)在面臨的問題是，全球治理的各行為體要厘清自身在全球治理權(quán)力格局中的定位，根據(jù)這種定位與其他行為體以合作的方式獲取共同利益，推動全球治理趨向公平、合理發(fā)展。