中華人民共和國成立70年我國糧食補(bǔ)貼政策演變研究

[摘 要] 糧食補(bǔ)貼政策是我國最重要的糧食政策之一，經(jīng)過不斷發(fā)展逐漸成為增加農(nóng)民收入、保障國家糧食安全的措施。中華人民共和國成立70年以來，我國制定了一系列的糧食補(bǔ)貼政策去適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文研究中華人民共和國成立以來糧食補(bǔ)貼政策的演變、發(fā)展現(xiàn)狀，并提出需要完善的地方，以進(jìn)一步完善我國糧食補(bǔ)貼政策，從而達(dá)到提高農(nóng)民收入、保障國家糧食安全的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 糧食補(bǔ)貼;農(nóng)民增收;糧食安全

[中圖分類號] F326.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）19-12-3

糧食安全是我國發(fā)展中的一個(gè)重要問題，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是非常容易遭受自然災(zāi)害的產(chǎn)業(yè)，糧食的種植、生產(chǎn)容易受到天氣、病蟲害的影響。糧食補(bǔ)貼政策是一種激勵(lì)保護(hù)性政策，體現(xiàn)了政府對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及國家糧食安全的重視。糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施，既可以降低生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，提高全民對糧食安全的重視程度，形成“國家糧食安全是國家安全的組成部分”的共識[1];又能增加對農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，這符合2019年中央一號文件中“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求[2]。

1 我國糧食補(bǔ)貼政策演變歷程

我國糧食補(bǔ)貼政策的演變歷程共分為5個(gè)階段，依次分別是1949—1978年農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)期、1978—1989年政府控制市場和自由交換市場并存的雙軌制時(shí)期、1990—2003年糧食政策探索與轉(zhuǎn)變時(shí)期、2004—2015年“三項(xiàng)補(bǔ)貼”時(shí)期以及2016年至今的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，具體見表1[3]。

2 我國糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 政策目標(biāo)趨向精準(zhǔn)化

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，2019年我國糧食補(bǔ)貼政策將有以下調(diào)整。取消糧食補(bǔ)貼主要針對以下人群：一是擁有土地經(jīng)營權(quán)，卻沒有進(jìn)行糧食生產(chǎn)活動，荒廢土地的人群;二是沒有獲得國家許可經(jīng)營權(quán)，擅自開墾荒地的農(nóng)民;三是不愿意荒廢土地，將土地承包給其他人的農(nóng)民[4]。這份補(bǔ)貼將轉(zhuǎn)移給該塊土地種植的農(nóng)民。與此同時(shí)，提高糧食補(bǔ)貼主要針對以下人群。一是承包他人土地的農(nóng)民。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人口的增加，對糧食需求會進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)珍惜這類人群，加大對這群農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，保障他們的收入，提高他們的生產(chǎn)積極性。二是規(guī)?；N植的農(nóng)民。規(guī)?；?jīng)營采用機(jī)械化、集約化生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地資源最大化利用[5]。

2.2 政策效應(yīng)存在差異化

截至2016年，我國共有農(nóng)用地64 512.7萬hm2，耕地13 492.1萬hm2，主要集中在北方地區(qū)。因?yàn)楦鞯貐^(qū)耕地面積不一樣，在我國糧食生產(chǎn)中所占的比例不同，導(dǎo)致糧食補(bǔ)貼政策在各個(gè)地區(qū)產(chǎn)生的效應(yīng)也不一樣。北方耕地面積多，得到的補(bǔ)貼較多，農(nóng)民獲得的收益也較多，農(nóng)民耕地的積極性相對較高。在南方，尤其是耕地面積比較少的地方，補(bǔ)貼金額不是很多，補(bǔ)貼收益對生活的影響微乎其微，使得農(nóng)民的滿意度不高。在南方，相對于其他活動而言，人們更愿意從事其他工作，而不愿意從事農(nóng)業(yè)勞動。即使都在北方或者南方，對產(chǎn)量大省、產(chǎn)量大縣所享受到的補(bǔ)貼也是不一樣的，這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是高社會效益、低收入產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)主要承擔(dān)的是社會效益，為了防止社會貧富差距擴(kuò)大，保障國家糧食安全穩(wěn)定。

2.3 補(bǔ)貼規(guī)模逐漸擴(kuò)大化

隨著國家經(jīng)濟(jì)水平的提高、涉農(nóng)資金管理方式的改善和監(jiān)管力度的加大，我國糧食補(bǔ)貼政策正在不斷完善，對農(nóng)業(yè)的投入也在不斷增加。例如，2004年全面停止征收農(nóng)業(yè)稅，并對種糧農(nóng)民實(shí)施直接補(bǔ)貼;2006年頒布農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，直補(bǔ)120億元;相比2016年，2007年農(nóng)資綜合直補(bǔ)增加156億元，糧食直補(bǔ)資金高達(dá)151億元;相比2017年，2008年農(nóng)資綜合直補(bǔ)增加206億元;2009年繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。出臺糧食補(bǔ)貼政策的目的是提高農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保障國家糧食安全。目前，我國糧食安全雖然不受威脅，但是隨著城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和二胎政策的放開，糧食需求將會出現(xiàn)剛性增長，同時(shí)我國1.2億hm2耕地面積的紅線將會面臨巨大挑戰(zhàn)[6]。

2.4 補(bǔ)貼方式呈現(xiàn)多樣化

2016年，我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼改為耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營2種補(bǔ)貼形式。耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼對象是所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，補(bǔ)貼金額與當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)的耕地面積掛鉤。不同省份采用不同的計(jì)算方法和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算方法包括確權(quán)面積、實(shí)際耕種面積、二輪耕地承包面積、計(jì)稅耕地面積等。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定根據(jù)各地區(qū)的補(bǔ)貼資金總額和補(bǔ)貼依據(jù)進(jìn)行綜合考慮。

糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼對象為糧食適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者，主要包括種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體。該補(bǔ)貼對種植面積有一定要求，具體面積參考每個(gè)地區(qū)的政策文件要求。其補(bǔ)貼方式主要有貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等。在重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助方面，可采取多種發(fā)放方式，如“先服務(wù)后補(bǔ)助”、提供物化補(bǔ)助、政府購買服務(wù)[7]。我國實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策是為了保障國家糧食安全，因此不鼓勵(lì)對新型經(jīng)營主體實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)。

3 我國糧食補(bǔ)貼政策完善建議

3.1 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

要想完善糧食補(bǔ)貼政策，必須健全我國的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，一方面可以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化生產(chǎn)，又能實(shí)現(xiàn)耕地資源的優(yōu)化配置，提高土地利用率;另一方面可以提高種糧人的收入，調(diào)動種糧人的積極性，緩解我國糧食供給壓力，保障國家糧食安全生產(chǎn)。健全我國的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制需采取如下措施：①政府完善相關(guān)政策法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)提供良好的法律環(huán)境和保障;②政府部分應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控、決策和引導(dǎo)作用，深化農(nóng)村土地改革;③發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”融合效應(yīng)，建立土地流轉(zhuǎn)集中平臺[8]。

3.2 提高糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為180元/667 m2左右，相比以前有了很大的提高，但是相對于歐美發(fā)達(dá)國家，我國糧食補(bǔ)貼還存在一定的差距，這也是我國農(nóng)產(chǎn)品在國際上競爭力不足的原因之一。隨著二胎政策的開放和城市化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國對糧食、耕地的需求還會進(jìn)一步增加，加之農(nóng)民在外務(wù)工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在家種糧的收入，農(nóng)民種地的積極性下降，未來我國糧食安全將會面臨很大的挑戰(zhàn)。提高糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)民增收、保障國家糧食安全方面都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。提高糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一方面可以降低農(nóng)民種地的成本，提高農(nóng)民的收入，調(diào)動農(nóng)民種地的積極性，進(jìn)而保障國家糧食安全;另一方面可以減輕企業(yè)壓力，提高我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，擴(kuò)大我國農(nóng)產(chǎn)品在國際上的市場份額[9]。

3.3 擴(kuò)大收益目標(biāo)群體

黨的十九大報(bào)告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，與此同時(shí)我國居民的食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)糧食包含大米、大豆、玉米、小麥和雜糧，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入水平的提高，糧食的概念也在發(fā)生改變，“大糧食”還包含水果、水產(chǎn)品及畜牧養(yǎng)殖品等，數(shù)據(jù)顯示對傳統(tǒng)主糧的消費(fèi)在下降，對水果、水產(chǎn)品及畜牧養(yǎng)殖品的消費(fèi)一直在增加。因此，應(yīng)完善糧食補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大收益目標(biāo)群體的范圍。從產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的變化來看，我國農(nóng)產(chǎn)品需求呈現(xiàn)多樣化變動，完善糧食補(bǔ)貼政策，將糧食補(bǔ)貼范圍改為“大糧食”，擴(kuò)大糧食補(bǔ)貼范圍后，可以進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感。從我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，隨著我國糧食生產(chǎn)由“數(shù)量導(dǎo)向”向“質(zhì)量轉(zhuǎn)向”轉(zhuǎn)變，國家政策的傾斜一定會影響農(nóng)民對糧食品種的選擇，在擴(kuò)大收益目標(biāo)群體的同時(shí)要有所側(cè)重，重點(diǎn)補(bǔ)貼我國對外依存度較高的糧食產(chǎn)品，調(diào)整國內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少部分農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，降低對進(jìn)口的依存度，進(jìn)而保障國家糧食安全。

3.4 提高經(jīng)營主體素質(zhì)

第三次全國農(nóng)業(yè)普查公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31 422萬人，按照受教育程度來分，未上過學(xué)的占比6.4%，小學(xué)學(xué)歷占比37.0%，初中學(xué)歷占比48.4%，高中或中專學(xué)歷僅有7.1%，大專及以上只有1.2%。其中，規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員（包括本戶生產(chǎn)經(jīng)營人員及雇傭人員）1 289萬人，大專及以上只有1.5%。

由此可見，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的學(xué)歷普遍較低，這對糧食補(bǔ)貼政策的落實(shí)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)帶來了一定的困難。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，必須具備一定的經(jīng)營能力，如農(nóng)作物及品種的選擇、生產(chǎn)要素的選擇和提高收入計(jì)劃的制訂等。為了培養(yǎng)新型農(nóng)民，提高經(jīng)營主體素質(zhì)，可以通過以下途徑：①按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)崗位規(guī)范要求培養(yǎng)經(jīng)營主體素質(zhì)，提升經(jīng)營主體的專業(yè)化程度;②對農(nóng)村青年開展以科技為主的綜合培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的中堅(jiān)力量;③對農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和示范性培訓(xùn)，提高進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的就業(yè)素質(zhì)和技能。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，離不開政府的財(cái)政投入和制度保障。這是不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然之路，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀要求。在糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施過程中，可能還會伴隨新的問題需要解決，我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的糧食補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，來更快更有效地解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。

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