新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新應(yīng)用策略

[摘 要] 耕地保護(hù)制度和政策的實施，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文以河北省沽源縣為例，探討新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)形勢。在此基礎(chǔ)上，研究耕地保護(hù)制度與政策的創(chuàng)新應(yīng)用策略，如建立全要素保護(hù)制度、創(chuàng)新耕地價值補(bǔ)償制度等，以期優(yōu)化耕地保護(hù)工作的實際成效。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化;耕地保護(hù)制度;政策創(chuàng)新

[中圖分類號] F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）19-17-2

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，所謂“藏糧于土”，只有做好耕地保護(hù)工作，才能為糧食生產(chǎn)及生態(tài)安全提供保障。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，耕地保護(hù)紅線壓力不斷增加，如何實現(xiàn)占補(bǔ)平衡、對土地用途進(jìn)行合理管制，是所有耕地保護(hù)工作者必須思考的問題。近年來，政府陸續(xù)出臺一系列耕地保護(hù)制度和政策，通過積極創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，協(xié)調(diào)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系。

1 沽源縣新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

沽源縣位于河北省西北部，總面積3 654 km2，包含4個鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)和233個行政村，人口總數(shù)為22.45萬。沽源縣具有良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，是黑河、白河、灤河發(fā)源地，水域面積高達(dá)0.407萬hm2。沽源縣平均海拔1 536 m，全年平均氣溫2.1 ℃，年均降水量400 mm，全年空氣優(yōu)良天數(shù)在290 d以上。這些都為沽源縣農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了良好條件。此外，沽源縣還具備豐富的能源資源和交通區(qū)位優(yōu)勢。2018年，沽源縣總產(chǎn)值達(dá)59.98億元，全部財政收入突破5.00億元大關(guān)，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為27 704元，農(nóng)民人均可支配收入為10 466元，總體保持穩(wěn)中帶進(jìn)的發(fā)展趨勢。但是，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，沽源縣面臨著耕地面積逐漸減少、部分耕地質(zhì)量持續(xù)下降的局面。為了制定有效的耕地保護(hù)制度和政策，必須積極分析當(dāng)前的耕地保護(hù)形勢，針對目前相關(guān)制度體系中存在的不足，采取有效的改進(jìn)措施[1]。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)形勢

隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的不斷加快，耕地保護(hù)紅線壓力激增。面對這一形勢，我國已經(jīng)多次修訂《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法規(guī)，對耕地使用占補(bǔ)平衡、用途管制、農(nóng)轉(zhuǎn)非審批等做出了嚴(yán)格規(guī)定。但是客觀而言，現(xiàn)有耕地保護(hù)制度和政策的出臺和實施，仍未有效遏制耕地面積逐漸減少的趨勢。耕地保護(hù)工作的開展，不僅要實現(xiàn)對耕地用途的有效控制，還要與農(nóng)地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、征地價值補(bǔ)償?shù)确矫娴墓ぷ鹘Y(jié)合起來，在明確耕地保護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)上制定有效的制度保障體系。為強(qiáng)化耕地保護(hù)工作成效，政府已經(jīng)陸續(xù)出臺一免三補(bǔ)等支農(nóng)惠農(nóng)政策。但由于耕地保護(hù)工作理念的局限性，長期以來多采取約束性保護(hù)措施，缺乏激勵性保護(hù)措施，而且未真正發(fā)揮出耕地保護(hù)的作用，導(dǎo)致相關(guān)社會主體在耕地保護(hù)中的參與度較低。從當(dāng)前我國的基本國情來看，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀上增加了耕地保護(hù)工作壓力，必須通過把握好新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，不以犧牲耕地、犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。因此，在現(xiàn)階段的工作中，仍需積極推動耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，對相關(guān)制度和政策加以完善[2]。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新應(yīng)用策略

3.1 深入了解耕地資源價值

面對當(dāng)前嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢，在相關(guān)制度和政策的創(chuàng)新過程中，首先要深入了解耕地資源的價值，從而徹底改變落后的耕地保護(hù)理念，構(gòu)建全要素耕地保護(hù)制度。耕地資源要素包括其質(zhì)量、數(shù)量、時間、空間等，在以往的耕地保護(hù)工作中，主要以質(zhì)量和數(shù)量作為評價依據(jù)，忽略了時間和空間要素的重要性。實際上，耕地使用狀態(tài)會隨著時間和空間的變化而改變，進(jìn)而影響其質(zhì)量、數(shù)量水平。比如，在土地利用規(guī)劃過程中，需要在一定時期內(nèi)，對耕地資源利用情況進(jìn)行計劃安排，在時序上實現(xiàn)最優(yōu)化配置?？傮w而言，耕地資源價值取決于其使用功能，且具有動態(tài)性特點。作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其價值變化還會對農(nóng)民生計產(chǎn)生影響。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，農(nóng)戶與耕地的相互依賴性較強(qiáng)。而在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展，對耕地的依賴性則相對下降。國家在制定相關(guān)保護(hù)政策時，需要充分考慮耕地的實際利用情況，并從糧食安全等角度出發(fā)，依托于耕地自身價值，通過制定有效的引導(dǎo)和扶持政策，確保耕地資源的合理利用。

3.2 建立全要素保護(hù)制度

基于上述分析，應(yīng)在深入了解耕地資源價值的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)理念，構(gòu)建全要素保護(hù)制度。如果只強(qiáng)調(diào)對耕地質(zhì)量和數(shù)量的保護(hù)，不符合耕地資源的動態(tài)變化特點，也難以守住耕地紅線。在全要素保護(hù)制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)更多地關(guān)注耕地的生態(tài)性要素、空間性要素和實踐性要素，使耕地資源總量達(dá)到動態(tài)平衡狀態(tài)，并通過提高耕地質(zhì)量、改善耕地生態(tài)環(huán)境，為糧食安全提供保障。在土地規(guī)劃利用過程中，應(yīng)實現(xiàn)空間配置與時間配置的協(xié)調(diào)配合，在國家政策的指導(dǎo)下，根據(jù)地方耕地資源的實際利用情況，制訂合理的土地規(guī)劃利用方案。在此方面，應(yīng)重點完善耕地占補(bǔ)平衡保護(hù)制度，在實際生產(chǎn)和建設(shè)活動中，堅持占多少、補(bǔ)多少的基本原則，并通過加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量驗收，控制耕地產(chǎn)能下降問題。此外，應(yīng)積極構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡的生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，在恢復(fù)耕地的同時做好周邊生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作，避免對后續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動造成影響。

3.3 創(chuàng)新耕地價值補(bǔ)償制度

針對重約束、輕激勵的傳統(tǒng)耕地保護(hù)機(jī)制，應(yīng)站在保護(hù)主體角度進(jìn)行思考，建立新的耕地保護(hù)價值補(bǔ)償制度，充分調(diào)度保護(hù)主體的主動性。耕地保護(hù)工作不僅是地方土地資源部門的工作，同時需要廣大社會主體的參與，包括工業(yè)企業(yè)、普通農(nóng)戶等。對于各方保護(hù)主體而言，只有滿足其內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益訴求，才能充分調(diào)動耕地保護(hù)的主動性，改變以往被動的工作狀態(tài)。同時，耕地保護(hù)補(bǔ)償也是其產(chǎn)生價值的外在體現(xiàn)，應(yīng)根據(jù)不同主體的實際利益訴求，制定分層次的補(bǔ)償制度。比如，地方政府因耕地保護(hù)放棄開發(fā)新的商業(yè)項目，需要補(bǔ)償其機(jī)會成本，微觀農(nóng)戶因耕地保護(hù)增加生產(chǎn)成本，也需要分擔(dān)其成本損失。此外，在耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建過程中，要重點加大對主要糧食生產(chǎn)區(qū)、商品糧基地的補(bǔ)償力度，循序漸進(jìn)地改善耕地保護(hù)工作效果。

3.4 完善激勵和監(jiān)督措施

在耕地保護(hù)工作的開展過程中，總體目標(biāo)是確保糧食安全和生態(tài)安全，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在實際工作的開展過程中，應(yīng)堅持激勵與監(jiān)督并行的措施，在完善相關(guān)制度和政策的基礎(chǔ)上提高執(zhí)行控制能力，及時反饋耕地保護(hù)工作成果。一方面，應(yīng)明確耕地保護(hù)的激勵細(xì)則，激發(fā)各方主體參與耕地保護(hù)的主動性;另一方面，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，落實問責(zé)制度，對違法違規(guī)用地、私自占用農(nóng)田等惡劣行為，應(yīng)采取相應(yīng)的法律懲處措施。特別是對于生態(tài)建設(shè)區(qū)，應(yīng)重視耕地保護(hù)與合理利用的銜接，通過完善激勵和監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)對耕地資源及生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

4 結(jié)語

加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)工作，首先要深入了解耕地資源價值，在此基礎(chǔ)上通過健全保護(hù)制度以及完善補(bǔ)償、激勵和監(jiān)督措施，以確保耕地保護(hù)工作的有效開展。通過把握好耕地保護(hù)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系，充分發(fā)揮耕地資源的生產(chǎn)價值、生態(tài)價值，可以帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村生活環(huán)境得到改善。

參考文獻(xiàn)

[1]趙建麗.中國新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2017（9）：180.

[2]劉彥隨，喬陸印.中國新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理，2014（4）：1-6.