農(nóng)村水權(quán)改革的“冷”與“熱”

我國水權(quán)改革自2000年起步，一直在實踐探索中，起初在水資源嚴重短缺地區(qū)，后來廣度和深度不斷擴大，各地水權(quán)確權(quán)做法和經(jīng)驗各有不同，各具特色，但也存在公眾認識不足、參與度不高等不同困難。2014年，水利部在全國選擇7個地區(qū)開展水權(quán)確權(quán)和交易試點工作，筆者所在的湖北省宜都市名列其中。

宜都市位于長江中游南岸、鄂西山區(qū)向江漢平原的過渡地帶，全市地貌“七山一水二分田”，耕地面積35.12萬畝，其中水田12.57萬畝，旱地22.55萬畝。經(jīng)濟作物以柑橘、茶葉為主。宜都市年均降水量1235.4毫米，基本能滿足作物正常生長需要，但部分年份和月份仍會缺水受旱，特別是山區(qū)丘陵一帶受喀斯特地質(zhì)影響，缺水問題嚴重。

宜都市在農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記中，首先將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的堰塘中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，再根據(jù)群眾意愿，在有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織把堰塘灌溉用水權(quán)確權(quán)到戶。按照豐增枯減原則，在人畜飲水優(yōu)先、灌溉用水控制、保障村民日常生產(chǎn)生活和生態(tài)用水需要前提下，對堰塘數(shù)量較多且分布均勻、農(nóng)村土地家庭承包后耕地面積與人口變動不大的村，根據(jù)群眾意愿，按照水隨田走的原則，將堰塘灌溉用水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶。對確權(quán)到村的，由市政府向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)堰塘“水資源使用權(quán)證”;確權(quán)到戶的，由村集體向農(nóng)戶頒發(fā)堰塘“灌溉用水權(quán)證”。至2018年7月，宜都市較好地完成了水權(quán)改革試點工作，通過了水利部驗收。筆者通過調(diào)查認為，農(nóng)村水權(quán)改革要處理好“四冷四熱”的關系。

一是民熱官冷。農(nóng)村水權(quán)改革是項系統(tǒng)工程，改革目的是節(jié)約水資源，造福人民。分田到戶后農(nóng)民看重自己的責任田，但由于農(nóng)村堰塘歸村集體使用，用時誰都爭，農(nóng)閑無人管，一些渴求水源但地處偏遠的農(nóng)民迫切希望也有自己的“責任水”。通過水權(quán)確權(quán)登記，明確了各受益農(nóng)戶用水量和份額，可以規(guī)范用水秩序，減少矛盾發(fā)生，調(diào)動農(nóng)民積極性。但由于農(nóng)村事務繁多，在一些地方特別是豐水地區(qū)的干部還存在水權(quán)改革可搞可不搞的認識偏差，積極性不高，或流于形式。改革試點工作啟動后，湖北省水利廳多次派員到宜都市指導，宜都市將水權(quán)改革列入全面深化改革工作重點，納入黨代會、人代會和政府工作報告，強化檢查督導，切實保障試點工作質(zhì)量和進度?？梢娝畽?quán)改革離不開政府支持，需要政府先“熱”起來，上下達成共識，形成社會合力。

二是“軟”熱“硬”冷。推進農(nóng)村水權(quán)改革，需要做好組織管理、宣傳動員等多項工作，但在抓“軟件”的同時，硬件設施必須跟上，才能調(diào)動民眾參與的積極性。管理缺位是農(nóng)村小水利屢建屢毀、使用率不高的主要因素。水權(quán)改革順利開展的前提是水利基礎設施完善可靠。從某種意義上說，水權(quán)改革就是分水到戶，通過確認水權(quán)，使農(nóng)民把“缸”里“壺”里的水當“油”一樣來管理。宜都市出臺“先建后補”等多項政策，使農(nóng)民成為水權(quán)改革的主體，農(nóng)民只要投入很少一部分錢整治或修建堰塘，凡達到質(zhì)量標準的就可得到政府的高額補助資金，并且直達農(nóng)戶。水利部門為堰塘統(tǒng)一安裝水位標尺，用于觀測和測量蓄水量，這樣就調(diào)動了農(nóng)民的積極性，他們支持并參加水權(quán)改革?？梢娝畽?quán)改革不能只確權(quán)在證書上，更要落實在田間地頭。農(nóng)戶有了用水權(quán)，但水是否能流到田里，還面臨“最后一公里”等問題，要讓農(nóng)戶真正享有用水權(quán)，前提是能用上水。皮之不存，毛將焉附？塘堰、渠道等基礎設施配套建設很重要。先要把“缸”和“壺”建好修好，讓農(nóng)民不為跑冒滴漏操心，水權(quán)改革才能順利推進。

三是“水”熱“旱”冷。 調(diào)查中了解到，對水需求程度高的水稻產(chǎn)糧區(qū)和農(nóng)村經(jīng)濟基礎較好的村，農(nóng)民對水權(quán)改革積極性比較高。在宜都市萬畝糧油基地松木坪鎮(zhèn)，絕大多數(shù)農(nóng)民以水稻耕作為主，用水需求量大，管水的積極性也最高，而以柑橘等耐旱作物為主的村，因為對水的需要量不大，積極性有限。因此水權(quán)改革要因地制宜，循序漸進，不能“一刀切”。

四是先熱后冷。水權(quán)改革不只是量個水、發(fā)個證，更重要的是形成一套規(guī)范合理的節(jié)水用水制度，需要善始善終，科學有序。水權(quán)改革前，宜都市科學測繪堰塘，從堰塘輪廓、地理坐標，到堰塘占地面積、堰塘蓄水量等都建立數(shù)據(jù)庫。調(diào)查堰塘水源條件、邊界、水面面積、水深、正常蓄水量、堤身等工程特性、水資源開發(fā)利用情況及堰塘受益范圍內(nèi)的農(nóng)戶數(shù)和人口數(shù)，依據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)登記的耕地面積以及種植結(jié)構(gòu)，為8597口堰塘建立了數(shù)據(jù)庫和檔案臺賬。水權(quán)改革中，開發(fā)“農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理系統(tǒng)”，對水資源使用權(quán)、灌溉用水權(quán)的資料統(tǒng)一電子化管理。改革后開發(fā)“宜都市水利信息綜合管理平臺”，對水普數(shù)據(jù)、高精度的基礎地理數(shù)據(jù)以及堰塘數(shù)據(jù)收集處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)入庫和服務信息及時發(fā)布。同時繼續(xù)加強農(nóng)村小型水利工程和末級渠系管理，完善水資源計量與監(jiān)測設施，包括斗渠以下的計量與監(jiān)測。今后，應深入總結(jié)做法與經(jīng)驗，不斷鞏固成果。

農(nóng)村水資源使用權(quán)的確認，對有效控制農(nóng)業(yè)用水總量、滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展意義非凡。宜都市水權(quán)確權(quán)改革不僅節(jié)約了水資源，還改善了農(nóng)村水環(huán)境，“水權(quán)”歸己后，農(nóng)民自覺愛護堰塘和周邊環(huán)境，堰塘呈現(xiàn)“水清岸綠”的生態(tài)景觀，農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民生活品質(zhì)得到提升。其改革實踐說明，在豐水地區(qū)也有必要開展農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)，同時也號準農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)改革“冷熱病”的脈搏，為同類地區(qū)開展水權(quán)改革提供了借鑒經(jīng)驗。由此也帶給我們一些啟示：進一步推進水權(quán)改革，當務之急不僅需要完善頂層設計，更要打牢基礎工作，因地制宜推進。