燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)的法律風(fēng)險評估

李華明， 馬占垣

(重慶三峽燃?xì)?集團(tuán))有限公司，重慶 401122)

1 概述

燃?xì)庠O(shè)施第三方施工破壞事故(以下簡稱第三方事故)頻發(fā)，影響燃?xì)獍踩€(wěn)定供應(yīng)，甚至引發(fā)爆炸、火災(zāi)等次生災(zāi)害，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，威脅城鎮(zhèn)公共安全。燃?xì)庠O(shè)施的巡查和保護(hù)是燃?xì)夤具\行安全管理的主要工作之一，各地燃?xì)夤静扇×硕喾N措施加強燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)工作，預(yù)防和減少第三方事故發(fā)生［1－3］。部分地方政府頒布了專門的燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)的地方法規(guī)、規(guī)章和政策性文件等。第三方事故發(fā)生后，相關(guān)單位往往關(guān)于事故責(zé)任確認(rèn)、損失索賠等發(fā)生糾紛，甚至引發(fā)訴訟［4］。

燃?xì)夤咀鳛楫a(chǎn)權(quán)單位或管理單位，是燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)工作的主體。筆者認(rèn)為，有必要辨識燃?xì)夤驹谌細(xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)中的法律風(fēng)險，并采取措施規(guī)范燃?xì)夤镜娜細(xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)行為，防范法律風(fēng)險;同時燃?xì)夤究山ㄗh地方政府規(guī)范燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)機制，督促其他單位或個人落實保護(hù)責(zé)任和措施。

2 相關(guān)法律法規(guī)等文件

2.1 法律風(fēng)險評估所涉及的相關(guān)文件

燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)的法律風(fēng)險評估所涉及的國家標(biāo)準(zhǔn)主要有GB/T 35770—2017《合規(guī)管理體系指南》、GB/T 27914—2011《企業(yè)法律風(fēng)險管理 指南》(含第1號修改單，自2013年12月1日起實施)、GB/T 27921—2011《風(fēng)險管理 風(fēng)險評估技術(shù)》。在實踐中，我們還參考了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》(國資發(fā)改革［2006］108號)、《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》(國資發(fā)法規(guī)［2018］106號)的有關(guān)內(nèi)容。

上述相關(guān)文件為我們實施法律風(fēng)險評估提供了所需要的思想、流程和工具等指導(dǎo)。

2.2 燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)涉及的相關(guān)文件

我們辨識了燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，具體如下:

① 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》。

② 《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》。

③ 《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》。

④ 《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)［2014］27號)。

⑤ 主要標(biāo)準(zhǔn):GB 50028—2006《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范》、GB 50494—2009《城鎮(zhèn)燃?xì)饧夹g(shù)規(guī)范》、CJJ 51—2016《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施運行、維護(hù)和搶修安全技術(shù)規(guī)程》。

⑥ 主要地方法規(guī)等文件有《貴州省燃?xì)夤芾項l例》、《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的實施意見》(黔府辦發(fā)［2015］20號)、《關(guān)于印發(fā)黔東南州石油天然氣管道城市燃?xì)夤芫W(wǎng)油氣存儲銷售危險化學(xué)品輸送管道安全保護(hù)工作機制的通知》(黔東南府辦函［2014］23號)。

3 法律風(fēng)險評估實施

3.1 法律風(fēng)險評估的主要環(huán)節(jié)

本文的燃?xì)庠O(shè)施是指已投入運行的燃?xì)庠O(shè)施。

根據(jù)筆者所在公司的燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)、第三方事故應(yīng)急處置等業(yè)務(wù)流程，法律風(fēng)險評估涉及的主要環(huán)節(jié)見表1。

3.2 法律風(fēng)險評估實施步驟

① 組建法律風(fēng)險評估小組(以下簡稱評估小組)。在內(nèi)部員工中初選，聘請外部專業(yè)單位對其培訓(xùn)和考核，考核合格的人員編入評估小組，組長由公司主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，聘請專業(yè)律師和行業(yè)專家擔(dān)任顧問。

② 初步評估。評估小組通過查閱資料、現(xiàn)場調(diào)研、交流訪談和審核審計等辨識各主要環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險，形成《燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)法律風(fēng)險評估清單(初稿)》(以下簡稱《法律風(fēng)險評估清單》)。

③ 完善和優(yōu)化。組織召開《法律風(fēng)險評估清單(初稿)》行動學(xué)習(xí)研討會，調(diào)動公司廣大員工積極性，對法律風(fēng)險評估清單進(jìn)行補充、合并、分類和排序等工作，在初稿基礎(chǔ)上形成《法律風(fēng)險評估清單(優(yōu)化稿)》，明確各風(fēng)險點形成的內(nèi)部因素。在此說明的是，應(yīng)要求各部門的員工都參與，尤其是思考能力強且愿意發(fā)表建議或意見的員工，以保障行動學(xué)習(xí)研討會輸出高質(zhì)量成果。

④ 征集相關(guān)方意見。向涉及燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)的其他建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和受影響的公眾等通過訪談、調(diào)查問卷等征集意見，進(jìn)一步明確風(fēng)險點形成的外部因素，整理后作為補充材料。

⑤ 法律風(fēng)險評估定性和分級。結(jié)合公司情況和實踐，評估小組從GB/T 27921—2011中選取風(fēng)險評估技術(shù)，對各風(fēng)險點進(jìn)行定性和分級，形成《法律風(fēng)險評估成果(初稿)》。

⑥ 組織專家評審。邀請政府監(jiān)管部門、專業(yè)律師、行業(yè)專家、風(fēng)險管理專家等對初稿進(jìn)行論證，進(jìn)一步豐富初稿的廣度、深度和高度，形成《法律風(fēng)險評估成果》。在此，筆者要說明的是，在法律風(fēng)險評估實踐中應(yīng)將部分內(nèi)外部專家介入評估的時間提前，充分發(fā)揮他們的指導(dǎo)作用。

3.3 法律風(fēng)險評估成果

《法律風(fēng)險評估成果》指導(dǎo)我們按照輕重緩急原則實施法律風(fēng)險防范措施。位列前10項的法律風(fēng)險項展示如下:

① 已投產(chǎn)的燃?xì)庠O(shè)施存在規(guī)劃、施工等行政審批手續(xù)缺失或不完整等問題。

② 燃?xì)庠O(shè)施提前投產(chǎn)，且未組織竣工驗收，或竣工驗收后提交的竣工資料不全，或無竣工資料，或與實際情況存在差異。

③ 應(yīng)急處置工作缺失，燃?xì)夤緭屝奕藛T到達(dá)現(xiàn)場后處置不當(dāng)(如未及時停氣、未立即疏散人員等)，搶修完成后燃?xì)夤疚磸氐浊宀殡[患或隱患未消除時撤離，引發(fā)二次事故。

④ 燃?xì)庠O(shè)施施工單位提供的竣工資料不準(zhǔn)確，因水、電、道路施工等其他原因造成燃?xì)庠O(shè)施埋深發(fā)生變化，燃?xì)夤疚醇皶r采集和更新燃?xì)庠O(shè)施圖檔資料。

⑤ 燃?xì)庠O(shè)施資料誤差超過合理范圍，施工單位未在安全距離范圍內(nèi)保護(hù)性開挖。

⑥ 燃?xì)夤疚窗l(fā)現(xiàn)燃?xì)庠O(shè)施被占壓、圈占等重大隱患，或發(fā)現(xiàn)類似重大隱患未及時組織或協(xié)調(diào)整改。

⑦ 燃?xì)夤救細(xì)庠O(shè)施巡查、維護(hù)、維修和保護(hù)等工作落實不到位。

⑧ 燃?xì)夤九c其他建設(shè)單位、施工單位等來往沒有記錄或記錄不全，發(fā)生事故后造成燃?xì)夤境袚?dān)不必要的責(zé)任。

⑨ 燃?xì)夤緹o燃?xì)庠O(shè)施資料，通過非開挖探測等方式確定的燃?xì)庠O(shè)施位置存在誤差。

⑩ 燃?xì)夤粳F(xiàn)場處置過程和結(jié)果無記錄或記錄不全，造成后期向相關(guān)單位索賠難度大。

4 燃?xì)庠O(shè)施第三方破壞法律責(zé)任分析案例

2017年7月4日，東北A市某路段發(fā)生城市燃?xì)夤艿佬孤┍ㄊ鹿省Ｊ鹿使苍斐?人死亡，85人受傷(其中，重傷13人，輕傷72人)。事故造成直接經(jīng)濟損失4 419×104元。據(jù)事故調(diào)查報告，涉事燃?xì)夤驹谑鹿手械闹饕L(fēng)險項有第3.3節(jié)的第①、③、⑦項，責(zé)任追究如下:

涉事燃?xì)夤荆喜⑻幰?50×104元罰款;取消其燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，吊銷《燃?xì)饨?jīng)營許可證》;納入安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”管理。

王某，搶維修主管，負(fù)責(zé)燃?xì)鈸屝藓途S修工作。劉某，巡線主管，負(fù)責(zé)巡線管理工作。李某，巡線員，負(fù)責(zé)事故燃?xì)夤芫€巡護(hù)工作。任某，生產(chǎn)運營部經(jīng)理，負(fù)責(zé)燃?xì)馍a(chǎn)運營工作，分管巡線和搶維修等部門。均因涉嫌重大責(zé)任事故罪于2017年7月19日被當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院批準(zhǔn)逮捕。

吳某，工程技術(shù)總監(jiān)，負(fù)責(zé)生產(chǎn)運行、工程技術(shù)管理。沈某，總經(jīng)理，主持公司全面工作。均因涉嫌重大責(zé)任事故罪，被公安機關(guān)取保候?qū)彙?/p>

5 建議

5.1 管理方面

① 燃?xì)夤疽诠撅L(fēng)險整體管控體系，對各項業(yè)務(wù)的管理體系、流程等按照合規(guī)管理的要求進(jìn)行法律風(fēng)險評估，做到覆蓋全面、辨識明確、銜接得當(dāng)、措施有效和及時更新。

② 燃?xì)夤靖骷壒芾砣藛T應(yīng)建立生產(chǎn)業(yè)務(wù)法律風(fēng)險管理意識，加強學(xué)習(xí)與本崗位及所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。

③ 燃?xì)夤緫?yīng)形成生產(chǎn)業(yè)務(wù)法律風(fēng)險評估成果，并定期評估和更新，本行業(yè)或類似行業(yè)發(fā)生重大事件事故時也應(yīng)及時評估更新;同時將成果應(yīng)用于管理制度、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等編制和修訂中，有效防范經(jīng)營發(fā)展中的法律風(fēng)險。

5.2 燃?xì)夤艿姥膊楹捅Ｗo(hù)工作方面

① 燃?xì)夤緫?yīng)開展不明燃?xì)庠O(shè)施排查專項工作。不明是指無圖檔資料，或圖檔資料不全，或圖檔資料與燃?xì)庠O(shè)施實際情況不符等。通過查詢歷史資料、訪談資深員工、勘察測繪、現(xiàn)場探挖(應(yīng)結(jié)合其他市政施工或改造，以減少影響和成本)等措施逐步查明燃?xì)庠O(shè)施信息。

② 燃?xì)夤緫?yīng)制訂燃?xì)庠O(shè)施第三方施工工地協(xié)調(diào)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確協(xié)調(diào)對象、內(nèi)容等，并記錄重要事項、變化和結(jié)果等。

5.3 法律法規(guī)方面

① 雖然各地燃?xì)夤芾項l例、燃?xì)夤芾磙k法等均規(guī)定了燃?xì)庠O(shè)施巡查和保護(hù)的要求，但有的缺少實施細(xì)則，或?qū)嵤┘?xì)則存在不具體或可操作性不強的問題。燃?xì)夤緫?yīng)加大與當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的溝通，通過“請進(jìn)來、走出去”，讓地方政府相關(guān)部門了解成熟地區(qū)的做法。

② 燃?xì)庑袠I(yè)要盡快研究和制定燃?xì)庠O(shè)施第三方事故應(yīng)急搶修處置、事故調(diào)查、責(zé)任追究、損失索賠等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，做到有據(jù)可依。