中國(guó)民航通用航空法規(guī)體系重構(gòu)思路及變革重點(diǎn)淺析

□ 廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院 綦 琦/文

為持續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院2016年頒布的《促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，深化“放管服”改革，積極鼓勵(lì)支持通航發(fā)展，2018年初中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱民航局）提出構(gòu)建獨(dú)立的通用航空法規(guī)體系構(gòu)想。經(jīng)過(guò)一年多努力，在2019年2月，民航局頒布了獨(dú)立的通航法規(guī)體系重構(gòu)路線圖，初步形成以“通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架”（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)框架”）為特點(diǎn)的全新行政管理的系統(tǒng)性架構(gòu)。民航局在2月22日專門召開電視電話會(huì)議，宣貫通航法規(guī)體系重構(gòu)并部署下一步工作。

此后，民航局政策法規(guī)司在3月11日舉辦“兩個(gè)框架”專題宣講說(shuō)明會(huì)。筆者有幸獲推薦成為“獨(dú)立的通航法規(guī)體系”解讀專門人員并參加宣講說(shuō)明會(huì)。兩個(gè)框架構(gòu)建堅(jiān)持“主動(dòng)融入國(guó)家戰(zhàn)略、符合國(guó)情以我為主兼顧慣例尊重公約、放管結(jié)合以放為主分類管理、政府引導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)、統(tǒng)籌安全與發(fā)展”五大原則。兩個(gè)框架徹底顛覆了中國(guó)民航業(yè)對(duì)通用航空從概念內(nèi)涵到業(yè)務(wù)外延、從管理思路到行業(yè)監(jiān)管等諸多方面的傳統(tǒng)認(rèn)知和慣性思維。尤其是在傳統(tǒng)的運(yùn)輸航空和通用航空業(yè)務(wù)交叉和認(rèn)知模糊的短途支線航空市場(chǎng)監(jiān)管方面，兩個(gè)框架更是做出了明確界定和權(quán)威說(shuō)明。

通用航空是國(guó)家明確的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展通用航空對(duì)于促進(jìn)中國(guó)消費(fèi)再升級(jí)、培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)意義重大。目前，各省市政府紛紛頒布通用航空發(fā)展規(guī)劃、成立省級(jí)通航集團(tuán)平臺(tái)推動(dòng)規(guī)劃具體實(shí)施和項(xiàng)目落地。民營(yíng)資本以成立通航公司、引進(jìn)制造項(xiàng)目、深耕無(wú)人機(jī)研發(fā)等行動(dòng)大舉進(jìn)軍通用航空領(lǐng)域。但是通用航空領(lǐng)域的“能飛難、賺錢難”現(xiàn)象仍普遍存在，“遵規(guī)不易、違規(guī)不行”將通用航空市場(chǎng)各參與主體置身兩難困境。究其根本原因是在行業(yè)行政管理轉(zhuǎn)向“依法治國(guó)、依規(guī)行政”的背景下，現(xiàn)行通航法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重背離并滯后于通航管理實(shí)踐需要。通航法規(guī)體系現(xiàn)存的碎片化、內(nèi)容不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理、概念不統(tǒng)一等問(wèn)題已經(jīng)成為制約中國(guó)通用航空高質(zhì)量發(fā)展的“絆腳石”，“政策支持鼓勵(lì)、相關(guān)法規(guī)滯后”已經(jīng)成為國(guó)有、民營(yíng)資本投資通用航空產(chǎn)業(yè)的最大投資決策風(fēng)險(xiǎn)。

作為通航法規(guī)編制和國(guó)家民用航空的主管部門，民航局各相關(guān)業(yè)務(wù)司局亟需進(jìn)一步提高對(duì)通用航空發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，加快且務(wù)實(shí)推進(jìn)通用航空“放管服”工作，以充足政策紅利加速釋放通用航空戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的巨大潛力。全面推進(jìn)通用航空法規(guī)體系重構(gòu)，消除制約通用航空發(fā)展的政策性問(wèn)題，為通用航空發(fā)展全面松綁；進(jìn)一步做好通航兩個(gè)框架宣傳工作，與地方政府、通航企業(yè)等加強(qiáng)溝通，共同為通航發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，推動(dòng)通航真正“熱起來(lái)、飛起來(lái)”。

通過(guò)深入研究和分析，筆者認(rèn)為：中國(guó)民航通用航空法規(guī)體系重構(gòu)即兩個(gè)框架的總體思路和政策創(chuàng)新主要集中體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合發(fā)展階段，明確劃定通用航空業(yè)務(wù)邊界。

根據(jù)2018年12月29日第五次修正的《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱：《民航法》）第十章通用航空第一百四十五條，“通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)”。根據(jù)《民航法》第八章公共航空運(yùn)輸企業(yè)第九十一條，“公共航空運(yùn)輸企業(yè)，是指以營(yíng)利為目的，使用民用航空器運(yùn)送旅客、行李、郵件或者貨物的企業(yè)法人”推斷，公共航空是以營(yíng)利為目的，使用民用航空器運(yùn)輸旅客、行李、郵件或者貨物的運(yùn)輸方式?，F(xiàn)行以范圍排除和作業(yè)舉例得出的通用航空狹義概念和以商業(yè)屬性和運(yùn)輸對(duì)象得出的公共航空狹義概念客觀上存在定義真空區(qū)。以市場(chǎng)營(yíng)利為目標(biāo)的公務(wù)機(jī)運(yùn)營(yíng)、以方便出行為目標(biāo)的短途運(yùn)輸、以載運(yùn)貨郵為目標(biāo)的無(wú)人機(jī)運(yùn)輸?shù)犬?dāng)下公認(rèn)的通航重點(diǎn)市場(chǎng)發(fā)展領(lǐng)域恰恰位于《民航法》兩大定義真空區(qū)，最終引致法規(guī)監(jiān)管難題。

中國(guó)民航通用航空法規(guī)體系重構(gòu)的重大創(chuàng)新之一就是明確了《民航法》作為上位法在通用航空和公共航空的業(yè)務(wù)邊界。采取通用航空廣義定義和公共航空狹義定義的組合，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)民用航空業(yè)務(wù)的全覆蓋。兩個(gè)框架適用的通航廣義定義為，“通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)”。實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了通用航空包括除公共航空運(yùn)輸以外的其他商業(yè)航空運(yùn)輸活動(dòng)即公務(wù)機(jī)運(yùn)營(yíng)、短途運(yùn)輸、無(wú)人機(jī)運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)管理適用于兩個(gè)框架范疇。

當(dāng)然，由于民用航空管理具有極強(qiáng)的技術(shù)依賴特性，全新通用航空業(yè)務(wù)邊界的科學(xué)性、合理性、實(shí)操性還需要得到行業(yè)行政執(zhí)法加以具體實(shí)踐檢驗(yàn)。

第二，重新梳理通航業(yè)務(wù)，以雙重維度界定通航業(yè)務(wù)監(jiān)管空間。

中國(guó)現(xiàn)行的民用航空管理法規(guī)體系是參照美國(guó)聯(lián)邦航空局（以下簡(jiǎn)稱FAA）的對(duì)應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定并實(shí)施依規(guī)技術(shù)監(jiān)管。FAA法規(guī)體系遵循基于商業(yè)航空和非商業(yè)航空的業(yè)務(wù)分類邏輯?！睹窈椒ā饭埠娇摘M義概念只是美國(guó)商業(yè)航空的定期航班部分，《民航法》通用航空狹義概念和美國(guó)非商業(yè)航空部分重疊，兩個(gè)框架通用航空廣義概念屬于美國(guó)商業(yè)航空的其他商業(yè)航空部分和非商業(yè)航空。公務(wù)機(jī)運(yùn)營(yíng)、短途運(yùn)輸、無(wú)人機(jī)運(yùn)輸?shù)染鶎儆谄渌虡I(yè)航空范疇，也是已經(jīng)或即將進(jìn)軍通用航空產(chǎn)業(yè)資本最為關(guān)注的領(lǐng)域和框架重構(gòu)的重點(diǎn)。

兩個(gè)框架從設(shè)計(jì)理念上放棄了現(xiàn)行的技術(shù)管理路線，創(chuàng)新地從運(yùn)行能力和經(jīng)營(yíng)能力兩個(gè)維度對(duì)通航業(yè)務(wù)進(jìn)行重新分類。此舉有效解決了長(zhǎng)期制約通航有序發(fā)展的安全和經(jīng)濟(jì)相互混淆難題，客觀上實(shí)現(xiàn)了民航局作為國(guó)家民用航空管理部門從運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)兩類獨(dú)立事項(xiàng)實(shí)施行政管理職能。

在運(yùn)行能力維度，通航業(yè)務(wù)分類主要考量因素包括：載客人數(shù)是否達(dá)到國(guó)務(wù)院事故標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)而具有較大社會(huì)影響，運(yùn)行航空器型別等級(jí)是否達(dá)到一定級(jí)別而需要嚴(yán)格管理，飛行活動(dòng)是否具有特殊性；在經(jīng)營(yíng)能力維度，通航業(yè)務(wù)分類主要考量因素包括：是否涉及社會(huì)公眾而具有較大社會(huì)影響，是否屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而需要保護(hù)消費(fèi)者，是否涉及市場(chǎng)秩序而需要經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，是否涉及第三人侵權(quán)責(zé)任而需要保險(xiǎn)要求。以運(yùn)行能力和經(jīng)營(yíng)能力的雙重維度重新整合通航業(yè)務(wù)進(jìn)而界定通航業(yè)務(wù)發(fā)展空間，基本可以實(shí)現(xiàn)已有或新出現(xiàn)的通航業(yè)務(wù)均能被納入到兩個(gè)框架內(nèi)，便于實(shí)現(xiàn)既不妨礙通航市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，又使得框架體系具有較好的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和自動(dòng)適應(yīng)性。有利于發(fā)揮兩個(gè)框架在我國(guó)通航發(fā)展中的頂層設(shè)計(jì)作用功能。

第三，創(chuàng)新通航業(yè)務(wù)及法規(guī)模塊化編制，明確其發(fā)展及監(jiān)管預(yù)期。

“模塊化”是通航法規(guī)體系重構(gòu)的核心思路和編制邏輯。通航業(yè)務(wù)框架以運(yùn)行能力和經(jīng)營(yíng)能力為縱軸和橫軸交叉組合。運(yùn)行能力指標(biāo)包括飛機(jī)1級(jí)、飛機(jī)2級(jí)、飛機(jī)3級(jí)、飛機(jī)4級(jí)、飛機(jī)5級(jí)、直升機(jī)6級(jí)共六個(gè)等級(jí)；經(jīng)營(yíng)能力指標(biāo)包括非經(jīng)營(yíng)性非載人、非經(jīng)營(yíng)性載人、經(jīng)營(yíng)性其他非載人活動(dòng)（含無(wú)人機(jī)）、經(jīng)營(yíng)性貨運(yùn)（含無(wú)人機(jī)）、經(jīng)營(yíng)性載人訓(xùn)練飛行、經(jīng)營(yíng)性載人面向非社會(huì)公眾、經(jīng)營(yíng)性載人面向社會(huì)公眾、經(jīng)營(yíng)性載客不定期運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)性載客定期運(yùn)輸共九個(gè)分類?？鄢贿m用的部門，通航法規(guī)體系共分為47個(gè)模塊，每個(gè)模塊代表一個(gè)通航業(yè)務(wù)領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域涵蓋不止一種通航活動(dòng)。

例如在經(jīng)營(yíng)性載人面向社會(huì)公眾且使用飛機(jī)3級(jí)的模塊中，包括：空中游覽、醫(yī)療救護(hù)、跳傘服務(wù)等通航業(yè)務(wù)活動(dòng)，雖然是三種不同的活動(dòng)，但是在運(yùn)行能力和經(jīng)營(yíng)能力方面，民用航空政府管理部門對(duì)其監(jiān)管的技術(shù)指標(biāo)、安全標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等具有相同的內(nèi)在特征，因而會(huì)采取一致的監(jiān)管政策和要求。

框架把一些模塊明確為“暫不開放”，主要是考慮到現(xiàn)階段我國(guó)通航發(fā)展實(shí)際情況，某些通航業(yè)務(wù)暫時(shí)不具備開放條件，未來(lái)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和行業(yè)發(fā)展實(shí)際再確定是否開放。這種先明確總體思路，再逐步放開的模式使得框架具有較大的彈性，能夠適應(yīng)未來(lái)通航業(yè)務(wù)的新變化，也讓通航產(chǎn)業(yè)各參與方明確未來(lái)政策發(fā)展和行業(yè)監(jiān)管方面的預(yù)期。

第四，法規(guī)體系重構(gòu)將為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)通航高質(zhì)量發(fā)展明確思路。

民航領(lǐng)域?qū)嵤┤嫔罨母?、推?dòng)供給側(cè)改革的重點(diǎn)就是通航，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸航空和通用航空兩翼齊飛的關(guān)鍵在通航。推進(jìn)通航“放管服”工作扎實(shí)開展，加速釋放通航戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)潛能的關(guān)鍵就是拿捏好“放、管、服”三個(gè)方面的度?！胺殴芊Y(jié)合”要求對(duì)通航活動(dòng)要有下放、有監(jiān)管、有服務(wù)。對(duì)于涉及公眾利益、消費(fèi)者保護(hù)、易造成惡劣社會(huì)影響的活動(dòng)，要以管為主還要加大監(jiān)管。對(duì)其他的通航活動(dòng)要加大放和服的力度，通過(guò)下放和服務(wù)最大限度地激發(fā)通航業(yè)務(wù)創(chuàng)新活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力。

縱觀全新通航業(yè)務(wù)框架的模塊體系，呈現(xiàn)出從右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趨勢(shì)，從行業(yè)管理模式逐步過(guò)渡到社會(huì)管理模式，讓社會(huì)和行業(yè)對(duì)通航監(jiān)管方向和政策導(dǎo)向更加清晰。通航新法規(guī)體系基本實(shí)現(xiàn)了讓各通航市場(chǎng)主體既能夠明晰通航開放的領(lǐng)域、程度、時(shí)間、條件和標(biāo)準(zhǔn)，也能夠知曉通航嚴(yán)格管理的領(lǐng)域、需要暫時(shí)限制的領(lǐng)域。在客觀上創(chuàng)造更加便利的通航市場(chǎng)投資環(huán)境，對(duì)各主體投資通航具有政策導(dǎo)向作用和風(fēng)險(xiǎn)提示功能，從而實(shí)現(xiàn)通航理性投資，實(shí)現(xiàn)通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

第五，放寬機(jī)型選擇范圍，促成航空工業(yè)和通航企業(yè)合作雙贏。

通航法規(guī)體系重構(gòu)充分考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，新疆、內(nèi)蒙古、云南、貴州、等特殊地形地貌，服務(wù)粵港澳大灣區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略等具體通航服務(wù)場(chǎng)景，通航業(yè)務(wù)框架在重構(gòu)過(guò)程中充分調(diào)整相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)“放”的目標(biāo)。例如：放棄最大起飛全重等技術(shù)指標(biāo)限制，采用飛機(jī)和直升機(jī)座位數(shù)與商載并行的管理辦法，實(shí)現(xiàn)了讓更多國(guó)產(chǎn)航空器進(jìn)入通航機(jī)型采購(gòu)目錄。完全放開直升機(jī)市場(chǎng)和機(jī)型限制，使用直升機(jī)進(jìn)行載人飛行、短途運(yùn)輸?shù)炔皇軝C(jī)場(chǎng)限制，任何座位數(shù)的直升機(jī)都可以從事短途運(yùn)輸和作業(yè)活動(dòng)。

通航業(yè)務(wù)框架重構(gòu)拓展了通航機(jī)型的選擇范圍，依據(jù)新版通航業(yè)務(wù)框架標(biāo)準(zhǔn)，有大約55種機(jī)型可供通航公司選擇，其中包括新舟系列飛機(jī)、運(yùn)12系列飛機(jī)和AC313系列直升機(jī)等七種我國(guó)自主研發(fā)并已經(jīng)取得適航證的通航飛機(jī)。

綜上所述，筆者認(rèn)為由通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架的重構(gòu)讓行業(yè)和社會(huì)看到了民航局大力扶持和全力推動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決心、信心和行動(dòng)力。補(bǔ)齊我國(guó)通用航空發(fā)展短板，發(fā)揮民航業(yè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略屬性時(shí)不我待。