民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

□ 中國民用航空局審計中心 劉曉紅/文

研究背景及意義

行政事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會中較為特殊的組織群體，具有提供公共服務(wù)和產(chǎn)品、組織社會保障等多種職能。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，對于其規(guī)范業(yè)務(wù)行為、強化風(fēng)險管控、保障資金資產(chǎn)安全、推進反腐倡廉建設(shè)、更好地履行公共服務(wù)職能具有特殊意義。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作起步較晚，且管理狀況相對落后。隨著我國對行政事業(yè)單位的運作、財政改革的不斷深入，建立具有中國特色的內(nèi)部控制體系，提高內(nèi)部控制管理水平，成為一個迫切需要解決的問題。

民航行政事業(yè)單位數(shù)量多、級次長、資金規(guī)模大、業(yè)務(wù)范圍廣、專業(yè)性強，相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)需具有與一般行政事業(yè)單位不同的特點。目前，針對民航內(nèi)部控制建設(shè)的理論研究較少，本文以民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)為研究對象，系統(tǒng)分析其建設(shè)歷程、主要成效及存在的問題，并結(jié)合實際工作體會，提出強化民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議。

民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)歷程及主要成效

（一）啟動及組織部署階段

民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)隨著國家的統(tǒng)一部署而開展。2012年，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年起施行，為全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供了系統(tǒng)框架。2015年初，在財政部內(nèi)控規(guī)范的基礎(chǔ)上，民航局經(jīng)深入調(diào)研并廣泛征求意見，并結(jié)合行業(yè)特點，發(fā)布了《民航行政事業(yè)單位內(nèi)部財經(jīng)控制規(guī)范（試行）》。作為民航單位實施內(nèi)部控制的總綱性文件，標(biāo)志著民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的全面啟動。工作啟動后，及時組建內(nèi)控工作機構(gòu)，成立跨部門的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，按照“統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一要求、分步實施”的原則，制定民航單位內(nèi)部控制建設(shè)工作方案，明確開展內(nèi)控工作的職責(zé)、范圍、步驟、要求，落實相關(guān)責(zé)任；在全系統(tǒng)范圍內(nèi)加強動員部署及培訓(xùn)，形成民航單位相關(guān)職能部門各司其責(zé)、上下聯(lián)動、齊抓共管的工作運行機制。

（二）基礎(chǔ)性評價階段

2016年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，要求以量化評價為導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前，或在建設(shè)初期，對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進行“摸底”評價。2016年下半年，民航局全面開展了內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，在財政部評價指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合民航管控要求和所屬行政事業(yè)單位特點，增設(shè)了補充評價指標(biāo)，細化評價方案，制定了《民航行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作方案》，為統(tǒng)一開展評價工作提供制度保障。各單位在開展評價工作的基礎(chǔ)上，形成內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價評分表、缺陷匯總表、評價及總結(jié)報告等工作成果。通過基礎(chǔ)性評價工作，民航各級單位員工從內(nèi)部控制執(zhí)行者轉(zhuǎn)換到評價者的角色，對工作程序的規(guī)范性與過程控制的重要性有了更深的體會，為后續(xù)內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行奠定思想基礎(chǔ)；單位上下對存在的薄弱環(huán)節(jié)有了更清晰的認(rèn)識，進一步明確了內(nèi)部控制的近期工作重點與長遠規(guī)劃；針對存在的內(nèi)部控制缺陷，按照“以評促建”的原則，及時制定整改措施，有針對性地建立健全內(nèi)部制度，為全面深入推進內(nèi)部控制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（三）常態(tài)化年度報告階段

2015年，財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中首次提出“建立內(nèi)控報告制度，促進內(nèi)控信息公開”的改革任務(wù)和要求。2017年初，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，明確要求各單位每年終了需報送內(nèi)部控制報告。按照財政部統(tǒng)一要求，民航局自2016年開始編報內(nèi)部控制報告，至今已連續(xù)編報三年。在財政部內(nèi)控報告體系及指標(biāo)框架的引導(dǎo)下，民航局通過發(fā)布編報工作通知、組織開展內(nèi)控工作培訓(xùn)、開展實地調(diào)研督導(dǎo)、通報內(nèi)控報告編報工作情況等方式，逐年深入推進內(nèi)控建設(shè)，各方面工作均取得突破性進展。從建設(shè)進度看，絕大多數(shù)單位已實現(xiàn)由內(nèi)控建立階段到實施階段、再到信息化階段的順利推進；從機構(gòu)組成及運行情況看，各單位均已成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，絕大多數(shù)單位成立了內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門，多數(shù)工作機構(gòu)在成立后能夠規(guī)范有效運行，權(quán)力制衡機制逐年完善；從內(nèi)部控制制度建立情況看，各單位均已建立了內(nèi)控制度及流程圖，能夠有效識別和管控關(guān)鍵風(fēng)險點，并能夠根據(jù)政策和業(yè)務(wù)變化情況及時開展風(fēng)險評估、制度更新等工作；從內(nèi)部控制評價與監(jiān)督情況看，各單位廣泛開展內(nèi)控考核與評價，及時發(fā)現(xiàn)問題并跟蹤整改，同時注重發(fā)揮監(jiān)督合力，將內(nèi)控評價與審計、紀(jì)檢等工作結(jié)合開展；從內(nèi)部控制總體情況看，截至2018年民航內(nèi)部控制建設(shè)已頗見成效，評價等級為優(yōu)和良的單位占比達79%，且首次實現(xiàn)“零差評”。

通過內(nèi)控工作的持續(xù)推進，目前民航已建立較為完善的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部管理水平普遍提升，內(nèi)部權(quán)力運行更加透明規(guī)范，已成為各單位實現(xiàn)管理目標(biāo)、防范業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險的重要保障。

存在的主要問題

（一）內(nèi)控指標(biāo)體系和實施要求有待細化，建設(shè)內(nèi)容結(jié)合實際業(yè)務(wù)不足

內(nèi)部控制建設(shè)需要結(jié)合單位自身業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)等進行科學(xué)規(guī)劃，才能有效發(fā)揮作用。目前內(nèi)部控制規(guī)范、指導(dǎo)意見及報告填報體系對各單位內(nèi)控建設(shè)形成了統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有效幫助各單位統(tǒng)籌一致推進內(nèi)控體系建設(shè)。但尚且缺乏結(jié)合單位業(yè)務(wù)類型、規(guī)模大小等特點的分門別類的內(nèi)部控制指標(biāo)體系和實施要求，內(nèi)部控制體系的適用性有待提高。另外，目前多數(shù)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)均圍繞財政部及民航局內(nèi)控規(guī)范中列示的六大業(yè)務(wù)開展，且建設(shè)內(nèi)容有照搬規(guī)范性模板的情況，未能結(jié)合單位實際進行差別化探索。

（二）內(nèi)控機構(gòu)運行不夠規(guī)范，控制環(huán)境有待優(yōu)化

當(dāng)前，民航行政事業(yè)單位已基本建立健全了內(nèi)控機構(gòu)設(shè)置，所有單位均成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，并認(rèn)真開展工作。但有個別單位缺乏對內(nèi)控工作應(yīng)有的重視，內(nèi)控機構(gòu)成立后并未實際有效運行，相關(guān)工作參與程度不夠，如未按規(guī)定召開內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議及工作小組會議，未組織開展內(nèi)控專題培訓(xùn)等，導(dǎo)致單位全員風(fēng)險意識普遍不足，缺乏相關(guān)專業(yè)知識儲備，內(nèi)控建設(shè)工作尚未落到實處。

（三）權(quán)力制衡機制不完善，人員力量有待加強

加強內(nèi)部制衡、規(guī)范權(quán)力運行是內(nèi)控建設(shè)的核心內(nèi)容，分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)及定期輪崗的“三分一輪”機制體現(xiàn)了權(quán)力運行的約束與制衡要求。根據(jù)2018年內(nèi)部控制報告，民航個別單位仍未對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位建立定期輪崗或干部交流制度，六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位人員未實施定期輪崗交流，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、部門職責(zé)、崗位職責(zé)明晰的清單管理體系尚未建立健全，部分內(nèi)控評價監(jiān)督部門與牽頭部門未實現(xiàn)分離。上述制衡機制的不完善一定程度上受制于單位人員編制有限等因素，但是單位亦未能有效發(fā)揮內(nèi)部審計和外部中介機構(gòu)審計監(jiān)督的補充和保障作用。

（四）風(fēng)險評估及監(jiān)督評價未有效實施，內(nèi)部控制動態(tài)管理機制有待優(yōu)化

風(fēng)險評估是風(fēng)險防范的前提和基礎(chǔ)，內(nèi)部控制建設(shè)需要以充分的風(fēng)險評估與完備的組織協(xié)調(diào)機制作為基礎(chǔ)。單位還應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查和自我評價，以及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議。目前，民航部分單位未定期開展風(fēng)險評估以及監(jiān)督評價工作，已開展的部分單位存在走過場的情況，未能形成實質(zhì)性評價結(jié)果，并將結(jié)果有效運用，個別單位甚至尚未建立內(nèi)部控制監(jiān)督評價部門。上述現(xiàn)狀導(dǎo)致單位對內(nèi)部控制建立和實施的有效性缺乏動態(tài)了解，無法及時掌握并完善內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，較實現(xiàn)“流程梳理—風(fēng)險識別—監(jiān)督評價—優(yōu)化完善”的動態(tài)閉環(huán)管理尚存較大差距。

（五）內(nèi)控信息化應(yīng)用程度不高，有待科學(xué)規(guī)劃

內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)是各項管理制度有效實施的重要抓手，也是常態(tài)化管控的關(guān)鍵。目前，民航各單位內(nèi)控信息化建設(shè)情況差異較大，除少數(shù)單位內(nèi)控信息系統(tǒng)基本完備以外，大部分單位信息化建設(shè)水平總體不高，信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏整體科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)投入力度不足，各業(yè)務(wù)模塊間互聯(lián)互通程度較低，較實現(xiàn)各項業(yè)務(wù)領(lǐng)域一體化銜接的建設(shè)要求尚存較大差距。根據(jù)民航內(nèi)控報告編報情況，2018年僅有29%的單位發(fā)生信息系統(tǒng)建設(shè)投入；各單位主要通過財務(wù)三期系統(tǒng)完成資金、資產(chǎn)、財務(wù)等信息的采集和匯總分析，各業(yè)務(wù)模塊間、以及與業(yè)務(wù)的申請審批等管控環(huán)節(jié)尚未形成有效聯(lián)通；六大業(yè)務(wù)中，合同管理和基建管理的信息化建設(shè)程度普遍較低；多數(shù)單位未能及時基于制度更新進行信息系統(tǒng)改造升級，政府采購、建設(shè)項目及合同信息系統(tǒng)更新改造的單位占比均較低。

加強民航內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議

（一）完善內(nèi)控頂層設(shè)計，提高內(nèi)控體系適用性

完善頂層設(shè)計是單位構(gòu)建完整有效內(nèi)控體系的前提和基礎(chǔ)，決定了內(nèi)部控制建設(shè)的方向。相關(guān)主管部門應(yīng)加強頂層設(shè)計研究，緊密結(jié)合單位行業(yè)性質(zhì)、機構(gòu)規(guī)模等特點，分類建立行政類、事業(yè)類、院校類、醫(yī)院類、簡易小規(guī)模類等內(nèi)控建設(shè)指引，加強內(nèi)控建設(shè)分類指導(dǎo)，提高制度體系適用性。各單位應(yīng)科學(xué)運用內(nèi)部控制規(guī)范及理論指引，結(jié)合自身業(yè)務(wù)范圍、性質(zhì)、管理架構(gòu)等特點，因地制宜制定內(nèi)控實施方案，統(tǒng)籌推進內(nèi)控體系建設(shè)，確保重點領(lǐng)域及重點風(fēng)險環(huán)節(jié)內(nèi)部控制全覆蓋，同時注重提高內(nèi)控建設(shè)的效率和效果。

（二）加強組織保障，規(guī)范內(nèi)控體系運行

各單位應(yīng)提高對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度，持續(xù)加強內(nèi)控工作組織領(lǐng)導(dǎo)；注重培養(yǎng)和配備內(nèi)部控制專門人才，奠定內(nèi)控實施人才基礎(chǔ)；明確相關(guān)人員崗位職責(zé)，壓牢壓實內(nèi)控主體責(zé)任；加快建立健全權(quán)力制衡機制，強化對核心權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，落實關(guān)鍵崗位責(zé)任，建立干部交流和定期輪崗制度，強化執(zhí)行效果，對不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取內(nèi)外部專項審計等替代措施有效防范風(fēng)險。相關(guān)內(nèi)控機構(gòu)及人員應(yīng)切實履行職責(zé)，定期召開工作會議，組織開展專題培訓(xùn)及工作指導(dǎo)，加強典型案例及工作經(jīng)驗宣傳推廣，營造良好內(nèi)部控制工作環(huán)境。

（三）強化內(nèi)部控制監(jiān)督評價，推進內(nèi)控建設(shè)動態(tài)自我完善

內(nèi)部控制建設(shè)是個漸進的、不斷完善的過程，需要結(jié)合單位實際情況的變化不斷優(yōu)化調(diào)整。各單位應(yīng)加強對內(nèi)部控制工作的跟蹤督導(dǎo)，建立健全內(nèi)部控制風(fēng)險評估和監(jiān)督評價機制，通過日常和專項檢查相結(jié)合的方式，及時評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，查找內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，相應(yīng)制定并落實整改措施，以不斷改進和完善內(nèi)部控制體系。還需加強對審計、紀(jì)檢、巡視等檢查結(jié)果的運用，注重從單位管理體制機制的根源層面深挖問題原因，強化內(nèi)部管理。另外，應(yīng)將內(nèi)部控制監(jiān)督評價結(jié)果與單位年度考核融合銜接，形成有效激勵和約束，切實提高內(nèi)部控制對單位風(fēng)險防范的保障程度，推動形成內(nèi)部控制動態(tài)自我完善的長效機制。

（四）科學(xué)規(guī)劃內(nèi)部控制信息化建設(shè)

信息系統(tǒng)建設(shè)是內(nèi)部控制有效實施的重要抓手，能夠固化內(nèi)部制度和流程，減少人為干預(yù)，降低管控成本，提高管控效率和效果。建議民航相關(guān)主管部門在現(xiàn)有財務(wù)三期系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進一步統(tǒng)籌規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，尤其注重加強財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的深度融合，強化關(guān)鍵環(huán)節(jié)流程管控；對于民航部分單位自行開發(fā)的銀企直聯(lián)、網(wǎng)上報銷、科研項目管理系統(tǒng)等經(jīng)驗和做法，注重在同類型單位中加強推廣和應(yīng)用，提高信息系統(tǒng)統(tǒng)一布局和科學(xué)管理水平；注重信息系統(tǒng)建設(shè)投入保障力度，提前做好預(yù)算資金安排。各單位應(yīng)提高對信息系統(tǒng)建設(shè)的重視程度，在現(xiàn)有系統(tǒng)基礎(chǔ)上，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和管控需求，逐步拓展系統(tǒng)功能，排除管控盲區(qū)，強化關(guān)鍵環(huán)節(jié)流程管控；應(yīng)注重打通各系統(tǒng)間連接通道，強化數(shù)據(jù)共享；按照中央政策和上級管理要求變化情況及時更新改造信息系統(tǒng)，持續(xù)提升內(nèi)控信息系統(tǒng)的安全性和適用性。