區(qū)與街鎮(zhèn)財(cái)政體制存在問(wèn)題及調(diào)整建議

張翠萍

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2019）10-146-02

摘 要 “財(cái)政體制”是“財(cái)政管理體制”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分。在實(shí)際工作中，講財(cái)政體制時(shí)，一般是指預(yù)算管理體制，核心問(wèn)題是各級(jí)政府之間的收支劃分。

關(guān)鍵詞 區(qū)與街鎮(zhèn) 財(cái)政體制 調(diào)整

財(cái)政體制是“財(cái)政管理體制”的簡(jiǎn)稱(chēng)。是促進(jìn)各級(jí)政府有效行使職能和實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。在實(shí)際工作中，講財(cái)政體制時(shí)，一般是指預(yù)算管理體制，核心問(wèn)題是各級(jí)政府之間的收支劃分。

自2007年以來(lái)，合肥市包河區(qū)創(chuàng)新預(yù)算管理理念，將街道、開(kāi)發(fā)區(qū)視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，實(shí)施了“準(zhǔn)預(yù)算管理體制”。在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政增收節(jié)支、改善民生、提升基層工作積極性等產(chǎn)生了推動(dòng)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局變化，現(xiàn)行的財(cái)政管理體制已不再適應(yīng)新形勢(shì)需要。

一、現(xiàn)有財(cái)政體制現(xiàn)狀

（一）“核定基數(shù)”，包括收入基數(shù)和支出基數(shù)

1.收入基數(shù)。以2006年為基期年，結(jié)合區(qū)劃調(diào)整和政策性因素以及劃定的收入范圍核定各街、鎮(zhèn)、經(jīng)開(kāi)區(qū)收入基數(shù)。主要有：原地稅包河分局、原包河區(qū)國(guó)稅局征收的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅等。

2.支出基數(shù)。以2006年為基期年，支出基數(shù)主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民政優(yōu)撫定補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)、居村定補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等。

（二）定額上繳（補(bǔ)助），超收分成

1.定額上繳（補(bǔ)助）。收入基數(shù)大于支出基數(shù)的為上繳，收入基數(shù)小于支出基數(shù)的為補(bǔ)助。

2.超收分成。對(duì)于各街鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)的地方級(jí)收入超基數(shù)部分，區(qū)與街鎮(zhèn)實(shí)行分成。

（三）特殊情況

在包河經(jīng)開(kāi)區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)，原地稅包河分局、原包河區(qū)國(guó)稅局征收所形成收入由經(jīng)開(kāi)區(qū)全得，無(wú)超收上繳，支出基數(shù)未單獨(dú)核定，所有支出均從結(jié)算的財(cái)力中開(kāi)支。

2013年之后成立的街道級(jí)大社區(qū)（濱湖世紀(jì)社區(qū)、方興社區(qū)）、萬(wàn)年埠街道視同區(qū)直部門(mén)管理，沒(méi)有實(shí)行上述財(cái)政體制。

二、現(xiàn)有財(cái)政體制存在問(wèn)題

1.街鎮(zhèn)稅源戶型不完整缺乏協(xié)護(hù)稅積極性?，F(xiàn)有體制中，各街、鎮(zhèn)、經(jīng)開(kāi)區(qū)稅收收入來(lái)源于原地稅包河分局、原包河區(qū)國(guó)稅局征收的稅源戶型，另外三個(gè)分局（原地稅省直屬局、市征管分局、市涉外分局）的包河區(qū)納稅戶型均未實(shí)施屬地管理，導(dǎo)致街、鎮(zhèn)、經(jīng)開(kāi)區(qū)在協(xié)稅護(hù)稅過(guò)程中戶型缺失，積極性不高。同時(shí)，在日常管理過(guò)程中也因信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致重復(fù)和無(wú)效、低效工作。

2.街鎮(zhèn)的事權(quán)與支出責(zé)任不夠匹配。原收支基數(shù)已核定多年未調(diào)整，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的要求，包河區(qū)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)，現(xiàn)有體制中收入基數(shù)及分成比例均偏低，街鎮(zhèn)實(shí)際所得已不能充分保障基層與日俱增的事權(quán)責(zé)任。例如：社區(qū)黨建綜合治理、區(qū)域內(nèi)直接管理的公共安全（含治安聯(lián)防）、教育、公共衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、宣傳文化、社會(huì)優(yōu)撫救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)（環(huán)境整治、文明創(chuàng)建）等支出；屬地管理的安全生產(chǎn)、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)林水事業(yè)發(fā)展、街道綜合執(zhí)法和司法等支出。當(dāng)前的財(cái)政體制與街鎮(zhèn)履行的社會(huì)管理和承擔(dān)公共服務(wù)的主要職能定位不相適應(yīng)。

3.對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。當(dāng)年制定的財(cái)政體制主要依托于轄區(qū)內(nèi)存量稅源的自然增長(zhǎng)，省屬大型國(guó)有企業(yè)（電力、石化、通信、汽車(chē)制造）等行業(yè)均在包河區(qū)，稅源充足，財(cái)力充裕。隨著包河區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，特別是濱湖新區(qū)的設(shè)立，給包河區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展提供了契機(jī)。在發(fā)展過(guò)程中，房地產(chǎn)行業(yè)稅收逐步占據(jù)了財(cái)政收入的半壁江山，由于該行業(yè)稅收的即期效應(yīng)，街鎮(zhèn)對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)稅收的依賴(lài)程度加深，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性。

4.發(fā)展方向不同財(cái)力已出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象。各街鎮(zhèn)因受地理位置所限，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向不同，已出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象。如：大圩鎮(zhèn)，轄區(qū)面積37.92平方公里，人口約2.4萬(wàn)，15個(gè)行政村（社區(qū)）。一直以來(lái)以發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游促村民致富為主，區(qū)域內(nèi)其他行業(yè)企業(yè)寥寥。體制初定的三年間（2007-2009年）平均財(cái)力約1100萬(wàn)元，支出總量平均1000萬(wàn)元。而近三年間（2016-2018年）平均財(cái)力約1780萬(wàn)元，支出總量平均4500萬(wàn)元，需要區(qū)本級(jí)增加轉(zhuǎn)移支付，否則難以保障三保支出。財(cái)力增長(zhǎng)5.5%、支出總量增長(zhǎng)18.2%。又如煙墩街道，轄區(qū)面積52.51平方公里，人口約10.08萬(wàn)，23個(gè)村居。自2006年由肥西縣劃入包河區(qū)，轄區(qū)內(nèi)以農(nóng)業(yè)為主，濱湖新區(qū)初創(chuàng)建設(shè)階段，體制初定的三年間（2007-2009年）平均財(cái)力約2100萬(wàn)元，支出總量2000萬(wàn)元；近年來(lái)，煙墩街道轄區(qū)名商巨賈云集，商、旅、文、學(xué)、居等高端業(yè)態(tài)集聚，濱湖國(guó)際金融后臺(tái)服務(wù)基地已初具規(guī)模、高端房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目陸續(xù)開(kāi)盤(pán)，近三年間（2016-2018年）平均財(cái)力約6200萬(wàn)元、支出總量6000萬(wàn)元。財(cái)力增長(zhǎng)12.8%、支出總量增長(zhǎng)13%。從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，兩街鎮(zhèn)財(cái)力懸殊較大。城區(qū)街道與新區(qū)街道的財(cái)力差也在2000萬(wàn)元上下，但支出總量增長(zhǎng)確相差不大，因此調(diào)整完善區(qū)與街鎮(zhèn)財(cái)政體制的需求呼之欲出。

三、調(diào)整完善現(xiàn)行財(cái)政體制的幾點(diǎn)建議

（一）準(zhǔn)確定位街鎮(zhèn)的主責(zé)主業(yè)

建議統(tǒng)籌考慮區(qū)與街鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)力，保障街鎮(zhèn)即得利益，體現(xiàn)財(cái)力向基層傾斜，核定街鎮(zhèn)基礎(chǔ)保障及社會(huì)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)。簡(jiǎn)化結(jié)算程序，強(qiáng)化收支管理。在保持區(qū)級(jí)適當(dāng)宏觀調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，更加科學(xué)合理的配置財(cái)力資源。逐步淡化街道直接抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，突出基層抓黨建、抓服務(wù)、抓治理的主責(zé)主業(yè)。把工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)黨的建設(shè)和公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)。合理界定區(qū)與街鎮(zhèn)事權(quán)范圍，取消基礎(chǔ)保障經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤的做法，加快構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算管理體制。

（二）發(fā)揮引導(dǎo)作用推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

建議將稅收波動(dòng)大的國(guó)有大型企業(yè)及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)列入?yún)^(qū)本級(jí)單列，避免街鎮(zhèn)無(wú)法消化因房地產(chǎn)行業(yè)稅收波動(dòng)而引發(fā)的財(cái)力波動(dòng)。按照包河區(qū)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，發(fā)揮財(cái)政體制對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，街鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)成效相掛鉤，提高街鎮(zhèn)推動(dòng) “科技、金融、文化”金三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展的積極性。加大以生態(tài)農(nóng)業(yè)示范、農(nóng)業(yè)旅游、特色農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向的街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度。

（三）建立財(cái)力跨年度平衡機(jī)制

對(duì)于各街鎮(zhèn)以前年度結(jié)余（赤字）給予確認(rèn)，實(shí)行中期滾動(dòng)管理，使街鎮(zhèn)財(cái)力在超收年度和欠收年度間穩(wěn)定調(diào)節(jié)。

（四）建立激勵(lì)約束機(jī)制

為調(diào)動(dòng)各街、鎮(zhèn)、經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)優(yōu)營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的意識(shí)，根據(jù)包河區(qū)四大空間戰(zhàn)略，按發(fā)展方向不同、發(fā)展定位不同、發(fā)展階段不同，給予重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)扶持，進(jìn)一步強(qiáng)化發(fā)展責(zé)任，凝聚發(fā)展合力?？紤]將社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出與創(chuàng)優(yōu)營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體等工作掛鉤，突出想干事、干實(shí)事者得利。

四、結(jié)語(yǔ)

城區(qū)與街鎮(zhèn)財(cái)政體制的調(diào)整完善，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，很難做到各方都認(rèn)可、滿意。因此，建議區(qū)財(cái)政大膽探索、縝密謀劃，取得區(qū)委、區(qū)政府支持，同時(shí)要認(rèn)真聽(tīng)取人大政協(xié)及審計(jì)部門(mén)的意見(jiàn)建議，做準(zhǔn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測(cè)算，充分傾聽(tīng)基層街鎮(zhèn)財(cái)政所的心聲，集思廣益。給街鎮(zhèn)做好體制調(diào)整口徑解釋?zhuān)瑺?zhēng)取各街鎮(zhèn)最大程度理解。