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    韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策改革與啟示

    2021-09-09 02:42:48金曉丹
    關(guān)鍵詞:公費(fèi)財(cái)政支出財(cái)政

    金曉丹

    (集美大學(xué)師范學(xué)院,福建 廈門 361021)

    幼兒階段對(duì)一個(gè)人的一生起著重要的作用,在幼兒階段接受的學(xué)前教育對(duì)一個(gè)人的影響也就尤為重要。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的起始階段,是為一個(gè)人一生的發(fā)展打好基礎(chǔ)的重要階段。當(dāng)今,各國(guó)為了增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力,在人才培養(yǎng)方面都爭(zhēng)相做出了不斷的探索與努力。隨著學(xué)前教育研究的國(guó)際化發(fā)展,各國(guó)政府對(duì)于學(xué)前教育的重視也是日益深化,作為基礎(chǔ)教育的開端,學(xué)前教育的公平是教育起點(diǎn)的公平。越來越多的國(guó)家和地區(qū)高度重視學(xué)前教育的公平,保障弱勢(shì)群體幼兒平等接受學(xué)前教育的權(quán)利、促進(jìn)學(xué)前教育公平成為當(dāng)今世界學(xué)前教育發(fā)展的價(jià)值追求[1]。為了切實(shí)保障適齡兒童能夠接受平等的學(xué)前教育,許多國(guó)家和地區(qū)的政府都積極實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策,強(qiáng)力推進(jìn)學(xué)前教育普及,促進(jìn)教育公平。

    隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展,人民生活水平的不斷提高,對(duì)子女教育的重視程度也不斷提升。學(xué)前教育的發(fā)展必然要順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中首次將學(xué)前教育作為獨(dú)立的一章,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的重視。同時(shí),近些年,經(jīng)過不斷的努力,取得了可觀的成果。隨著學(xué)前教育的發(fā)展與研究的深入,提供公費(fèi)學(xué)前教育的主張也得到了很多學(xué)者的認(rèn)可與支持,部分省、市、地區(qū)也在積極地試行。在這樣的大背景下,研究其他國(guó)家實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策的經(jīng)驗(yàn)十分有價(jià)值。

    韓國(guó)在文化上與我國(guó)相似,在地理位置上與我國(guó)相鄰。韓國(guó)作為實(shí)施公費(fèi)學(xué)前教育政策的國(guó)家,其政策是在近幾年進(jìn)行的改革。韓國(guó)的國(guó)土面積不大,在改革上有著周期短、見效快的特點(diǎn),此特點(diǎn)可以為我國(guó)帶來一定的啟示,因此,研究韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的改革對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育政策研究具有重要的借鑒價(jià)值。

    一 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策概況

    韓國(guó)的學(xué)前教育體制實(shí)行保育與教育雙軌制,幼兒的教育機(jī)構(gòu)分為幼兒園(招收3~5周歲的幼兒,主要進(jìn)行教育),幼兒之家(招收0~5周歲的嬰幼兒,主要進(jìn)行保育與教育),幼兒園歸屬教育部管轄,幼兒之家歸屬保健福祉部管轄,法律依據(jù)也各不相同。韓國(guó)政府通過2011年5月2日及2012年1月18日兩次決議確定了針對(duì)3~5周歲的幼兒實(shí)施“Nuri課程”(“Nuri”為韓文的古式書面語(yǔ),是“天下”之意)。“Nuri課程”首次將雙軌制的教育課程進(jìn)行了統(tǒng)一,是韓國(guó)政府將保育與教育進(jìn)行統(tǒng)一的努力與嘗試,但至今,雙軌制的統(tǒng)一僅停留在教育課程的統(tǒng)一上,實(shí)際教育的運(yùn)行體制仍為雙軌制。

    2012年,“Nuri課程”首先以5周歲幼兒為對(duì)象進(jìn)行了試行,2013年擴(kuò)大至3~4周歲,“Nuri課程”政策不僅確立了針對(duì)3~5周歲幼兒實(shí)施統(tǒng)一的“Nuri課程”的決策,同時(shí)也確立了通過地方教育財(cái)政撥款的教育、保育費(fèi)支持政策?!癗uri課程”旨在面向所有在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的3~5周歲的幼兒提供均等的教育機(jī)會(huì)與內(nèi)容,“Nuri課程”的實(shí)施標(biāo)志著韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育制度的確立[2]。

    韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的具體實(shí)施方式是面向所有3~5周歲幼兒的家庭,不論家庭經(jīng)濟(jì)收入水平高低,統(tǒng)一提供學(xué)費(fèi)、保育費(fèi)用。韓國(guó)的學(xué)前教育并非義務(wù)制,是否進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育是由公民自由選擇的,對(duì)于3~5周歲幼兒不進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受教育的情況,韓國(guó)政府會(huì)通過地方自治團(tuán)體(及各級(jí)地方政府)向這樣的家庭每個(gè)月發(fā)放10萬韓元(約600元人民幣)的補(bǔ)助。

    2020年韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的幼兒人均月財(cái)政補(bǔ)助金額(見表1)。

    表1 2020年幼兒人均月補(bǔ)助金計(jì)劃 單位:韓元(人民幣)

    韓國(guó)教育部對(duì)“Nuri課程”的財(cái)政支出情況(見表2)。

    表2 “Nuri課程”財(cái)政支出情況 單位:億韓元

    二 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的法律基礎(chǔ)

    在實(shí)施“Nuri課程”的同時(shí),韓國(guó)頒布了《幼兒教育法》《幼兒教育法執(zhí)行令》等系列法律法規(guī),對(duì)原有的法律條文進(jìn)行了修訂、補(bǔ)充與新增,讓公費(fèi)學(xué)前教育政策的推行有法可依,為政策的推廣奠定了法律基礎(chǔ)。韓國(guó)學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)(見表3)。

    表3 學(xué)前教育相關(guān)法律基礎(chǔ)

    三 韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策推行存在的問題

    韓國(guó)自2013年全面推行公費(fèi)學(xué)前教育政策,新政策的推行往往具有兩面性,在成長(zhǎng)與發(fā)展的同時(shí),也會(huì)帶來一些新的問題。韓國(guó)所遇到的困難、問題可以供我國(guó)進(jìn)行參考。

    韓國(guó)的公費(fèi)學(xué)前教育政策在很短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了全面覆蓋的嘗試,不論是保育還是教育,都在短期內(nèi)走向了公費(fèi)學(xué)前教育的道路,可以將韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策實(shí)施后凸顯的主要問題分為財(cái)政問題與公眾認(rèn)識(shí)問題兩個(gè)方面。

    (一)財(cái)政支出壓力增大,帶來國(guó)家和地方教育經(jīng)費(fèi)支出的矛盾

    起初,韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育的財(cái)政支出是由國(guó)家財(cái)政來承擔(dān),但是由地方自治團(tuán)體(即各級(jí)地方政府)的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)來支出。2012年以5周歲幼兒為對(duì)象實(shí)行“Nuri課程”改革后,學(xué)前教育財(cái)政支出增加了57.4%, 2013年開始擴(kuò)展至3~5周歲,財(cái)政支出更是大幅度地增加。

    “Nuri課程”開始全面實(shí)行時(shí),沒有確立良好的財(cái)政制度保障體系。財(cái)政支出的大幅增加加大了地方政府的財(cái)政壓力,有的政府由于財(cái)政稅收不足,出現(xiàn)無法支付公費(fèi)學(xué)前教育所需費(fèi)用的情況,表現(xiàn)出由于體制問題造成的各種利益關(guān)系之間的矛盾[3],公費(fèi)學(xué)前教育的推廣帶來了中央政府與各省、市政府之間的矛盾,在矛盾未解決的情況下,持續(xù)地執(zhí)行,就帶來了一系列的問題[3]。例如,有些地方政府拒絕支付部分私立幼兒之家的財(cái)政補(bǔ)貼。

    由于財(cái)政支出問題,中央政府與各地方政府的矛盾始終存在,國(guó)家為了探索解決這個(gè)問題的方法,于2017年開始施行3年的限時(shí)法《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》。在此法出臺(tái)之前,地方教育財(cái)政在公費(fèi)學(xué)前教育政策改革后從2013年支出2兆6 841億韓元到2015年上漲至3兆9 732億韓元,年平均增長(zhǎng)14.5%。2016年因地方教育財(cái)政持續(xù)惡化,韓國(guó)的道(相當(dāng)于我國(guó)的省)、市教育廳發(fā)行了3兆1 259億韓元的教育債券。2017年開始實(shí)行《學(xué)前教育支援特別經(jīng)費(fèi)法》,當(dāng)年的學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)支出為3兆9 409億韓元,從2018年開始,學(xué)前教育特殊經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)庫(kù)支出,但面臨3年的限時(shí)法即將到期,未來韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策所需要的經(jīng)費(fèi)支出仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。

    除了各利益關(guān)系之間的矛盾,社會(huì)各界對(duì)政策實(shí)施的財(cái)政保障也提出了質(zhì)疑與憂慮。如:“Nuri課程”的實(shí)施雖在財(cái)政上為保育與教育的統(tǒng)一打下了基礎(chǔ),但地方政府的教育財(cái)政支出中包括普通教育財(cái)政支出與特別教育財(cái)政支出,普通教育財(cái)政支出是提供幼、小、初中教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)所需要的經(jīng)費(fèi)。教育財(cái)政支出在法律上規(guī)定為財(cái)政收入的20.27%,若公費(fèi)學(xué)前教育的需求增速大于財(cái)政收入的增速,那么有可能造成教育財(cái)政赤字等問題[4]。也有韓國(guó)學(xué)者對(duì)幼兒園與幼兒之家對(duì)補(bǔ)助金的違規(guī)使用問題提出了質(zhì)疑,并提出應(yīng)強(qiáng)化這方面的法制建設(shè)的建議[3]。

    (二)公眾認(rèn)識(shí)傾向于關(guān)注公費(fèi)的比例,未能關(guān)注政策帶來的教育意義

    “Nuri課程”的實(shí)施具有三重涵義:在財(cái)政上,規(guī)定由地方政府撥款補(bǔ)助每一名3~5歲幼兒的保育、教育費(fèi)用,基本實(shí)現(xiàn)3~5歲兒童保育、教育免費(fèi),這是一條民生福利政策。在教育上,是實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有幼兒之家與幼兒園課程的統(tǒng)一,是一項(xiàng)學(xué)前教育課程改革政策。在教育機(jī)會(huì)上,它包含著為所有幼兒在基礎(chǔ)教育的最初階段提供平等的教育機(jī)會(huì)的涵義,又是一條權(quán)利保障政策。

    涵蓋多方面深意的政策在實(shí)施后,社會(huì)的反響不盡如人意。出現(xiàn)了僅將“Nuri課程”作為民生福利政策,公眾認(rèn)識(shí)僅傾向于金錢層面,很多父母只重視公費(fèi)學(xué)前教育的“公費(fèi)”二字[5],韓國(guó)學(xué)者指出,“Nuri課程”的實(shí)施包含著在教育的最初階段為全體國(guó)民提供公平、機(jī)會(huì)均等的教育的深刻意義,但很多父母的關(guān)心僅在于公費(fèi)教育的“公費(fèi)”二字[6]。

    有些父母認(rèn)為,公費(fèi)學(xué)前教育政策雖稱為公費(fèi),但在現(xiàn)實(shí)情況中,很多私立幼兒園和幼兒之家的學(xué)費(fèi)與政府的補(bǔ)助相比存在較大的差距,父母需要支付剩余的費(fèi)用,所以提出意見,國(guó)家雖然實(shí)行了公費(fèi)學(xué)前教育政策,但他們卻認(rèn)為政策的實(shí)際受益感較低。還有些父母認(rèn)為,國(guó)家雖然投入了大量的財(cái)政來推行公費(fèi)學(xué)前教育,但由于一些學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)高于國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼,國(guó)家的補(bǔ)貼并不能夠讓孩子享受私立幼兒園或幼兒之家的教育,所以,不能夠稱為是公費(fèi)學(xué)前教育[7]。也有一些人主張,為了讓公費(fèi)學(xué)前教育得到更好的推行,公立幼兒園應(yīng)擴(kuò)建至50%。

    出現(xiàn)這種情況,雖然是國(guó)民關(guān)注切身利益的體現(xiàn),但國(guó)家政策的深層含義未能全面得到社會(huì)的認(rèn)可,確有遺憾。研究者認(rèn)為有必要對(duì)公費(fèi)學(xué)前教育體制實(shí)行后所帶來的課程改革、權(quán)利保障層面的深意進(jìn)行國(guó)民思想意識(shí)方面的強(qiáng)化與宣傳。

    四 結(jié)論與啟示

    韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的推廣在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了3-5周歲的全面覆蓋,改革速度較快,其中政策的制定與實(shí)施以及面臨的問題等都對(duì)我國(guó)有著啟示和借鑒意義。

    首先,韓國(guó)公費(fèi)學(xué)前教育政策的實(shí)施現(xiàn)狀處于上升的狀態(tài),自2013年全面覆蓋3~5周歲幼兒的家庭后,財(cái)政支出在不斷地增加,可見政府對(duì)此政策推廣的力度之大。在2011年以前,韓國(guó)的學(xué)前教育投入低于OECD成員國(guó)的平均水平。 2011年韓國(guó)學(xué)前教育財(cái)政支出占總GDP的0.6%,與OECD成員國(guó)達(dá)到了相同的水平,2013年占比0.9%,超過了OECD國(guó)家的平均水平。Heckman(2006)提出,在人的一生中,進(jìn)行同樣的教育投資,嬰幼兒期的投資是見效最好的[8]。韓國(guó)努力加大學(xué)前教育財(cái)政投入的舉措對(duì)于現(xiàn)今我國(guó)如火如荼開展學(xué)前教育改革有著很大的啟示作用。

    其次,韓國(guó)在公費(fèi)學(xué)前教育政策推行之初就確立了相關(guān)的法律,為政策的推行提供了基礎(chǔ)保障。雖然有學(xué)者指出,法制基礎(chǔ)的構(gòu)建不夠完善,但在新政策推行的同時(shí)完成基礎(chǔ)法律保障的舉措也值得我們借鑒。

    再次,韓國(guó)在推行公費(fèi)學(xué)前教育政策時(shí)采取以政府為主導(dǎo),以政策制度為保障,以政府財(cái)政投入為主,建立公費(fèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,分階段逐步推進(jìn)公費(fèi)學(xué)前教育,促進(jìn)學(xué)前教育公平的策略。這些經(jīng)驗(yàn)都具有重要的借鑒價(jià)值。

    最后,在存在的問題上,主要表現(xiàn)出財(cái)政與思想意識(shí)方面的問題。韓國(guó)所遇到的財(cái)政問題可以對(duì)我國(guó)在政策的實(shí)行上提出警示,若要實(shí)行公費(fèi)學(xué)前教育政策,首先要確立好明確的財(cái)政來源保障體制,同時(shí)明確責(zé)任,這樣才能有效地推廣政策,切實(shí)服務(wù)于人民。其次要確立好政策的監(jiān)管體制,任何好的改革不能缺少好的監(jiān)督體系,不能僅重視實(shí)施,不重視監(jiān)管。韓國(guó)在思想意識(shí)層面上遇到的問題,啟示我們要在政策實(shí)施的初期做好宣傳工作。

    綜上所述,韓國(guó)的公費(fèi)學(xué)前教育政策推行至今取得了一定的成果,對(duì)于學(xué)前教育的發(fā)展做出了貢獻(xiàn),一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,同時(shí),其在短期內(nèi)的快速發(fā)展所帶來的社會(huì)矛盾與問題也能夠給我們一定的啟示。韓國(guó)將教育課程的改革與公費(fèi)學(xué)前教育政策一同提出,改革并重,造成了一定的難度,但在加快建設(shè)學(xué)前教育體制改革基礎(chǔ)的問題上有著一定的積極作用。未來,我國(guó)在學(xué)前教育體制的建設(shè)道路上還要面臨更多新的改革,參考與借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是十分必要的。

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