《慶元條法事類》中的文書檔案制度對現(xiàn)代行政工作的啟示

章 婕

（南京師范大學(xué) 文學(xué)院，江蘇 南京 210097）

目前，學(xué)界對《慶元條法事類》進行了大量研究，成果頗豐。但大多是就書說書，只言當朝的文書檔案制度，卻鮮有論及這些制度所蘊含的內(nèi)容對當下行政工作開展的影響和啟示，筆者至今也尚未發(fā)現(xiàn)專門從這一方面進行論述的文章，故而，有必要從該角度進行研究。

文書檔案是時代的產(chǎn)物，是每一段歷史的見證，同時也是我們行政工作中不可或缺的組成部分，它能夠反映社會的變遷、為后人提供經(jīng)驗教訓(xùn)。

行政工作的核心是文書檔案工作，所以，行政工作是否能夠有效開展與文書檔案工作是否能夠高效完成有著密切的聯(lián)系。而當下的文書檔案工作在開展的過程中還存在不少問題，亟待整改提高?！稇c元條法事類》匯集了南宋法律、經(jīng)濟等方面的資料，與沿襲《唐律疏議》的《宋刑統(tǒng)》不同，它是神宗時期頒布的一部具有宋朝特色的法典，內(nèi)容規(guī)定皆具南宋的時代特征，在文書檔案制度方面，與前朝相比，也有較多的新穎之處。由此可見，它是南宋之后真正行之有效的法律文書，其中關(guān)于文書檔案的規(guī)定對當下行政工作的開展更有學(xué)習(xí)和借鑒意義。

一、《慶元條法事類》中的文書檔案管理制度

（一）文書工作制度。

為了便于公文更好地發(fā)揮管理國家、處理各種行政事務(wù)的功能，宋朝統(tǒng)治者制定了一系列的文書和檔案工作制度，以此來提高公文流轉(zhuǎn)效率。

1.公文用紙制度

關(guān)于公文用紙制度，《慶元條法事類》對此規(guī)定較為詳細，具體可分為兩點：

（1）不同文種紙質(zhì)不同

“諸翻錄制敕赦書德音，其紙用黃（須無粉藥者）。奏御文書及賬簿獄案不得用屑骨，若竹紙、箋紙。 ”［1］（340）制敕赦書等都需要用黃紙錄制；呈遞給皇帝的奏御文書以及與經(jīng)濟案情相關(guān)的賬簿獄案都不能用質(zhì)量太次的紙；竹箋制的紙是不符合宋朝公文用紙標準的，不便于文書成為檔案之后的保管，因而明確規(guī)定不允使用。

（2）不同文種紙張規(guī)格不同

“諸詔敕紙（高一尺三寸，長二尺者。余官司紙高長不得至此。 ）及寫宣紙，各不得私造及賣。 違者，紙仍沒官。 ”［1］（346）書中對文書級別最高的詔、敕在尺寸上做了明確的規(guī)定，并特別說明其他紙張規(guī)格以此為參照，不可逾越。

顯然，紙張的使用很直觀地反映出文書的重要程度，收文機關(guān)地位高、內(nèi)容重要的公文往往采用質(zhì)量較好、規(guī)格較大的紙，在封建社會時期，這既是權(quán)力的象征，也體現(xiàn)了森嚴的等級制度。在文書工作的處理過程中，這樣的規(guī)定是對承辦官員自身行為的一種約束，混用紙張不僅會加重官員辦事的隨意性，還會降低官員的素質(zhì)，從而影響整體的工作效率。只有在制度上嚴格約束，才有可能出現(xiàn)高質(zhì)量的作業(yè)團隊。

此外，宋統(tǒng)治者考慮極為細密和周全，紙張的顏色不同，便能讓人直觀地大致判斷出公文的類別，這在一定程度上也加快了文書的處理速度?？紤]到文書成為檔案之后保管年限的問題，紙張的品質(zhì)也要好，便于貯存、不易損壞。

2.謄報編錄制度

詔敕條制中文書令規(guī)定：“諸受制敕應(yīng)翻錄行者，給書寫程，急速限當日，滿百紙一日，二百紙以上二日，每二百紙加一日，非急速各加一日，余文書各加制敕限一日。所加雖多，制敕不得過五日，余文書不得過十日。即軍務(wù)急速不以紙數(shù)，皆限當日發(fā)出。 ”［1］（351）赦降中的職制敕也規(guī)定：“諸被受赦降應(yīng)謄報而不謄報者，徒二年，即不應(yīng)謄報而謄報者，脫誤有害者，各減三等。 ”［1］（340）這兩條制度，一方面規(guī)定了公文的謄報期限要求，另一方面明確了其處理不當?shù)膽土P措施，足以說明該項工作在整個文書工作中的重要性和緊急性。

謄報編錄制度的嚴格施行，既能使公文保持字面的干凈整潔，又可增加副本以備架閣儲存，還便于信息的高速上傳下達、通曉州縣，從而使各地官員更好地獲知統(tǒng)治者的意圖。

3.摘由制度

宋朝的摘由制度又叫“引黃制度”，是由唐代的“貼黃制度”引申而來的，但在實際運用中卻和前朝有著較大的差別。“貼黃”在唐朝是用來給公文糾錯的，而在宋朝則用于補充文章內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上出現(xiàn)的“引黃”又與“貼黃”不同，即本文所述的“摘由制度”，指的是上書的官員將文書的內(nèi)容梗概及時間等重要信息列于黃紙上，并粘于封皮、正文前或附狀后，以便皇帝閱讀，有助于提高公文的處理效率。李鳴飛在《貼黃制度源流小考》中提到“在《慶元條法事類·選舉門·舉辟·薦舉式》中有《舉文武官差遣狀》，狀末年月之后，保留了《舉辟官命差遣狀前貼黃》的格式，其中除姓名、年甲、鄉(xiāng)貫、出身外還包括三代腳色、歷任差遣、過犯、勞績、舉緣、資序、未了官司、在朝親屬等多項內(nèi)容，是一份不可多得的用于保舉奏狀之貼黃格式實例”［2］（132-135）。

另外，文書中的文書令規(guī)定：“陳公事皆宜直述事狀，若名件不同，應(yīng)分送所屬，而非一宗事者，不得同為一狀，即上表事多，表內(nèi)不可盡諭者，表前畫一條析。 ”［1］（（344）“諸官司公文，狀后碟前，朱書事目發(fā)放（符貼之類準碟），其急速及取稟者，仍貼出。 ”［1］（345）“諸在外官司奏事，別用內(nèi)引，具列所奏事目，赴門下省。 ”［1］（345）條例中的“條析”“朱書事目”“內(nèi)引”皆是“摘由”之意?！氨砬啊焙汀盃詈蟮啊闭f明了“引黃”放置的位置，極為醒目，為處理文書提供了極大的便利。

4.用印制度

南宋的文書檔案工作中“給納印記”的環(huán)節(jié)起著重要的憑證作用，實際上就是印章的使用。印章在古代不僅是身份地位的象征，更是衙門辦事的憑證。

《慶元條法事類·文書門》對用印制度做了專門規(guī)定，主要有三個方面：一是關(guān)于用印機關(guān)規(guī)定：“諸官司應(yīng)鑄印記，先具以某字為文，保明申所隸，再行實驗，關(guān)申尚書禮部。 ”［1］（362）二是關(guān)于印章的使用，其中包括對用印文書規(guī)定：“諸官司印記，不得印私文書。 ”［1］（362）對印記改換規(guī)定：“諸官司舊印應(yīng)換鑄者，給訖，限當日以舊印申納尚書禮部捶毀。 ”［1］（362）對代印規(guī)定：“諸奏狀應(yīng)用印而無印者，借非錢物、刑獄印。 ”［1］（363）“諸奉使不及印記而文書應(yīng)印者，就所在官司借用。 ”［1］（363）以及對印記監(jiān)造規(guī)定：“諸受納官物團印、長印、稍印，州縣長官監(jiān)造，起納日以印樣繳送銷簿官司對鈔比驗，至納畢，長官監(jiān)毀。即公吏并鈔內(nèi)輒置私記，阻節(jié)受乞錢物者，許人戶越訴。 ”［1］（363）三是有關(guān)印記的使用期限：“諸稅務(wù)團條印，知州面勒雕造，歲一易之，舊印送州毀。 ”［1］（363）四是對印章監(jiān)管的規(guī)定，明確了對盜用、偽造官印的懲罰措施：“諸盜用官印（朱記、團印、長印同）杖一百。有所規(guī)求者，減偽造一等坐之，情重者，配本城，即避罪重者，加所避罪二等。 ”［1］（364）“諸偽造官印，印成偽文書或商稅務(wù)者，流三千里；已行用者，絞；仍奏裁，未成者，徒三年；已行用者，流三千里。 ”［1］（364）

以上條律對用印制度的規(guī)定，既保證了用印的規(guī)范、準確，又增強了文書的安全性，促進了文書工作的標準化。

5.公文郵遞制度

在文書工作中，情報信息是否能被當事者及時獲取，與公文傳遞的通暢程度密切相關(guān)，要做到安全、準確、及時。其中，及時性最為關(guān)鍵。因此，《慶元條法事類·文書門》中對文書郵遞的時間做了細致的規(guī)定，主要分為兩個部分——有效期內(nèi)的傳遞和逾期傳遞文件的處理方式。

有效期內(nèi)的文件傳遞規(guī)定又可根據(jù)上報期限和承辦期限來細分?！稇c元條法事類·文書門》中對公文上報期限規(guī)定：“諸奉使官司取會文書，限三日報；急，一日；于法當應(yīng)副事，限二日。 ”［1］（351）對承辦期限規(guī)定：“諸官司所受之事，皆用日印，當日受，次日付。事速及見囚徒，皆即時發(fā)付，其行遣小事限五日，中事十日，大事二十日，簽實經(jīng)三人以下，小事別給一日，四人以上，給二日，中事、大事各遞加一日。”［1］（351）“諸被受尚書左右司取會邀車駕陳訴事，限當日回報，仍入馬遞。 ”［1］（351）

逾期傳遞有兩種情況，一是不能及時回報的情形?！稇c書》中規(guī)定：“諸承受文書有程限而以故未能回報者，具事因先報。”［1］（351）二是催告?！爸T文書應(yīng)互相取會未報者，每十日一催，三經(jīng)催舉不報者，聽關(guān)申所究治。 ”［1］（351）

此外，關(guān)于郵遞方式，架閣類中還有如下規(guī)定：“諸急腳、馬遞鋪給大歷，人給小歷，本州預(yù)于前一日中旬，以官紙用印，遞付逐鋪節(jié)級分授。遇有傳送，以日時名數(shù)抄上大歷，謄入小歷，其御前急遞并尚書省，樞密院，入內(nèi)侍省，御樂院，經(jīng)略安撫都總管司急遞文書及夜過險惡道路，并差二人共送前鋪，交訖具時辰批回。闕人應(yīng)越過者，逐鋪批錄事因及發(fā)遣日時。巡轄使臣、縣尉曾無檢察，書歷報州，仍封歷同送本州架閣，及申提舉司，季一點檢，其逐州縣并巡轄使臣界首府，每季相互取歷磨勘。 ”［1］（360）

不論是從公文傳遞的時間限定還是從傳遞方式的選擇，均可見南宋文書工作的高效、細致、嚴謹。

（二）檔案工作制度。

1.歸檔制度

《慶元條法事類·文書門》中的文書令對歸檔范圍進行了規(guī)定：“諸條制先次行下者，置冊，分門編錄，仍以所受月日次第粘連，候頒降到印冊，以先受者架閣。 ”［1］（335）“諸官司被受條制及文書，皆著于籍，分授諸案，案別置籍，依式勾銷。州、幕職官掌之，縣令佐通簽。 ”［1］（335）由此可見，南宋檔案有明確的收歸順序，歸檔范圍也十分廣泛，更加值得注意的是其中對官員職責(zé)的劃歸——“州、幕職官掌之，縣令佐通簽。 ”［1］（335）在律法條文中特別指出各級官員的任務(wù)和權(quán)責(zé)范圍，可見南宋檔案工作管理體制有條不紊，井井有條。

同時，《慶元條法事類》還對不同文書的歸檔時間做出了清晰的規(guī)定，以稅租簿規(guī)定為例：“諸稅租簿，每三年別錄實副本，保明送州，覆畢印縫，本州架閣。 ”［1］（359）分散在各地的檔案都會在一定的時間內(nèi)被集中到一起，分門別類，送至各自所屬的檔案單位進行歸檔。

2.檔案保管制度

要利用好檔案，保管制度相當重要，也最基礎(chǔ)，是對檔案整理成果的鞏固。因此，《慶元條法事類·文書門》對此做了詳細規(guī)定?？筛爬橐韵聝牲c：

（1）保管機構(gòu)

對比前朝法律文書，南宋首創(chuàng)了檔案架閣制度，雖無針對架閣庫的具體介紹，但從《慶元條法事類·文書門》中架閣類中便可獲知。架閣庫即是檔案的貯存地，架閣制度從中央遍及地方，有助于政府查考、利用檔案，同時也保證了各級機關(guān)檔案的完整與安全，讓檔案更好地發(fā)揮其在文書行政工作中的作用。

（2）保管人員

檔案在國家行政管理中的地位舉足輕重，統(tǒng)治階級對其也是尤為重視，分派了專門的官員進行監(jiān)管：“諸架閣庫，州職官一員，縣令丞、簿掌之。 ”［1］（357）這種責(zé)任到人的任務(wù)分配機制，極大地提高了辦事官員的綜合素質(zhì)，從而更好地完成文書檔案工作的銜接。

3.關(guān)于檔案違法行為的處罰

《慶元條法事類·文書門》不僅規(guī)定了文書檔案工作的程序，也對違規(guī)情形采取了嚴苛的懲處措施。以毀失和質(zhì)賣檔案為例，《慶書》將此二者單獨列出，以示重視。

關(guān)于毀失檔案。對于弄丟檔案的官吏：“諸公人亡失見行公案、帳籍、簿歷等應(yīng)架閣文書，限滿尋訪不得者，斷罪枷錮；再限通滿百日不得者，降一資（限外得者復(fù)舊資），縣吏人杖八十?！保?］（367）對于丟失重要文件：“諸棄毀亡失付身補授文書（謂告、敕、宣、札、帖、牒之屬）官司保明不實者，杖一百。 ”［1］（367）對于因意外毀失檔案：“諸因水火、盜賊毀失印記、制書、官文書者，勿論。 ”［1］（367）

關(guān)于質(zhì)賣檔案。對于質(zhì)賣重要文書或涉及錢財物：“諸以制書、官文書（錢物、交鈔、公據(jù)非）質(zhì)當財務(wù)及質(zhì)當之者，各杖一百，財物沒官。若于所監(jiān)臨質(zhì)當者，止坐，監(jiān)臨之人財務(wù)還主。 ”［1］（374）對于質(zhì)賣他人文書：“諸以他人制書及諸軍恩賞付身、印紙、差貼之類質(zhì)當財物者，徒二年，受質(zhì)當者，與同罪，不知情者，減一等，財物沒官。 ”［1］（374）對買賣雙方的處罰：“諸被差牒帖、文引、辭狀之類，追人而賣與人及買之者，各以違制論。 ”［1］（374）

《慶書》不僅對檔案違法行為有著嚴格的處罰規(guī)定，對于告發(fā)違法行為的人也有不同程度的獎賞：“諸色人告獲急腳馬遞鋪、曹兵司級將所傳制書，或諸軍補授文帖，賣與人，齊發(fā)并買之者，錢三十貫（余文書減半）。 ”［1］（375）“告獲以宣敕、告身出身文書之類，寄附質(zhì)賣而詐稱毀失者，錢五十貫。 ”［1］（375）

南宋統(tǒng)治者采用這種賞罰并舉的方式，不僅增強了法律條文的實際效用，更能讓群眾參與進來，形成民主監(jiān)督，以此更好地規(guī)范文書檔案工作。

二、當前我國文書行政工作中的問題

在科技高速發(fā)展的新時代，辦公室的文書檔案工作在新技術(shù)的支持下看似有條不紊地進行著，殊不知在這一片“繁榮光景”之下還存在著不少的問題和弊端。筆者就這些問題進行了梳理，主要有以下幾個方面。

（一）文書檔案工作者的專業(yè)技能偏低，人才匱乏。

文書檔案的現(xiàn)代化管理，與傳統(tǒng)紙質(zhì)卷宗管理有較大的區(qū)別，主要在于對檔案工作者的業(yè)務(wù)能力方面，要求工作人員必須既熟悉檔案專業(yè)、又懂現(xiàn)代信息技術(shù)。然而由于各種原因，各大公司、企事業(yè)單位中的專職檔案人員嚴重缺乏。無論是理論水平、文化水平還是專業(yè)素養(yǎng)都或多或少有欠缺。大部分的文書檔案管理者并非科班出身，他們身兼數(shù)職，文書檔案管理工作只是其附帶性的工作，并不算主要的任務(wù)，因此他們能投入到文書檔案工作中的精力十分有限。

此外，這些人員中精通辦公室計算機軟件操作的人少之又少，因而很難實現(xiàn)文書檔案工作的現(xiàn)代化。加之人員調(diào)動頻繁、薪金待遇一般，使在職人員喪失工作的積極性，消極怠工，不思進取，本能地排斥新技能，以致行政工作無法與時俱進。

（二）文書檔案管理制度不規(guī)范。

從我國現(xiàn)行的文書檔案管理體制來看，機關(guān)單位之間是通過檔案室與文書部門聯(lián)系起來的，溝通渠道單一，容易因權(quán)責(zé)不明，辦事人員互相推諉，管理制度不規(guī)范，造成機關(guān)文書檔案工作的脫節(jié)。一份完整的檔案才能真正發(fā)揮其價值和效能，若因為某一環(huán)節(jié)的疏忽而未能使檔案收歸完整，不僅影響到檔案的完整性，其查考的作用也會大打折扣。

而在實際工作中，由于一些部門檔案意識不強，只為本部門工作的便利，將本該歸檔的重要文書資料自行保管，無形之中加劇了檔案丟失、損壞的風(fēng)險。檔案部門無法得到相關(guān)部門的配合，就不能完成材料收集，更無法在文書檔案的信息化、制度化建設(shè)中取得成效。

（三）文書檔案工作得不到重視，無法發(fā)揮實際效用。

文書檔案工作得不到重視的原因主要是缺乏科學(xué)有效的實踐管理。在日常工作中，對工作人員的要求較低，將文書資料收集放好即可，并不重視對檔案工作重要性的宣傳，也很少對員工進行文書檔案工作各個環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，按部就班，讓工作浮于表面，以至遞交上來的材料格式標準與否無人察覺，一疊一疊的紙張根本無法實現(xiàn)文書檔案的真正價值。

由于重視不夠，管理意識淡薄，沒有新的工作方式和激勵機制，行政工作的改革與完善仍然停滯不前。這嚴重影響了文書行政人員的積極性和熱情，同時也阻滯了文書檔案管理工作的創(chuàng)新。

三、《慶元條法事類》中的文書檔案制度對現(xiàn)代行政工作開展的啟示

（一）責(zé)任到人，提高文書行政人員的綜合素質(zhì)。

上文提到《慶元條法事類》中明確分派專員對檔案進行保管：“諸架閣庫，州職官一員，縣令丞、簿掌之。 ”［1］（357）這些人不僅是地方的領(lǐng)導(dǎo)，在文書檔案工作方面也具有很高的專業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任心。這樣一來，在保管的過程中出現(xiàn)任何紕漏，管事之人便會受到懲處，在如此嚴苛的責(zé)任到人機制下，很難再出現(xiàn)互相推諉、權(quán)責(zé)不明的情況，受到來自外部的法律條款的約束，當事官員也須時刻保持警惕，不斷提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，如此才能更好地勝任保管專員的職位，不被時代所淘汰。

而對于當下的文書檔案工作人員也應(yīng)該實行這種細化職責(zé)、明確到人的方式，督促他們不斷學(xué)習(xí)，熟練掌握文書檔案資料收集、整理、歸檔等方面的知識與技能，并將更多新型的辦公硬件和軟件與之相結(jié)合，創(chuàng)新工作方式方法，豐富他們的業(yè)務(wù)知識，以此提高文書行政效率。

（二）規(guī)范文書檔案管理，形成制度化工作流程。

《慶書》在公文用紙、謄報、用印、傳遞等方面都做了細致且明晰的規(guī)定，這也是南宋的文書行政工作能夠高效開展的主要原因。特別是其首創(chuàng)的引黃制度，大大縮短了文書的審閱時間，這對行政工作的開展更加有益。

從目前的文書檔案工作發(fā)展現(xiàn)狀來看，我們比古人擁有更多先進的設(shè)備和技術(shù)，不再受到地理位置和等級制度的影響，但行政效率并沒有顯著提高，所以還需向古人學(xué)習(xí)，細化工作流程，大到公文流轉(zhuǎn)，小到用紙格式，都要有明確的規(guī)定，并認真貫徹執(zhí)行，才能讓文書檔案工作順利地發(fā)展。

（三）獎懲并行，領(lǐng)導(dǎo)加大對文書檔案工作的宣傳力度。

在檔案的毀失和質(zhì)賣方面，《慶書》中對責(zé)任官員也采取了很多苛刻的懲罰方式，多是對人身肉體的傷害，這樣的處罰方式在現(xiàn)代化的社會雖然不太可取，但我們也可采用一些非人體侵害的方式對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行鞭策，當整個團隊的行政效率低下，出現(xiàn)工作人員偷懶、瀆職的情況，作為領(lǐng)導(dǎo)，必須連帶處罰，在其職級、薪資方面進行降檔。

此外，《慶書》中對舉報采取的獎勵方式也是值得我們當下借鑒學(xué)習(xí)的：“告獲以宣敕、告身出身文書之類，寄附質(zhì)賣而詐稱毀失者，錢五十貫。 ”［1］（375）這樣既能使政務(wù)公開、透明，也能讓群眾參與進來，起到民主監(jiān)督的作用，讓我們的行政工作更加親民，真正實現(xiàn)陽光政府。

如此方式，獎懲并用，才能促使主管人員打破傳統(tǒng)的思維理念，適應(yīng)社會的發(fā)展趨勢，利用先進的思想觀念和技術(shù)，建立與時俱進的管理制度，促進行政工作可持續(xù)發(fā)展。