澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察體制及其啟示

代海軍 馬 超

(1.應急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029；2.北京大學法學院，北京市海淀區(qū)，100871)

澳大利亞是世界上唯一獨占一片大陸的國家，面積769.2萬km2，人口2499萬(2018年)。澳大利亞是聯邦制國家，由新南威爾士州、昆士蘭州、南澳大利亞州、西澳大利亞州、維多利亞州、塔斯馬尼亞州6個州，以及北部領地和首都領地2個領地組成。澳大利亞礦產資源豐富，鋁礬土、鉛、鎳、銀、鈾、鋅、鉭的探明經濟儲量居世界首位。澳大利亞是全世界金紅石、鋯石、鋁土礦、鐵礦石和鈦鐵礦第一大生產國,黃金、錳礦、鉛、鋅的第二大生產國，鈾的第三大生產國,銀、鎳、黑煤的第四大生產國。

澳大利亞煤炭儲量占世界探明煤炭儲量的8.9%，位居美國、俄羅斯和中國之后，據澳大利亞聯邦工業(yè)、創(chuàng)新和科學部2019年第1季度《資源和能源季報》發(fā)布的數據顯示，2018年，澳大利亞原煤產量5.62億t，同比增加282萬t、增長0.5%；可銷售商品煤產量4.4億t，同比增加430萬t、增長1.0%。硬煤是澳大利亞最大的單一出口商品，產地主要分布于新南威爾士州和昆士蘭州，占澳大利亞硬煤探明儲量的97%。昆士蘭州硬煤探明儲量340億t，其中煉焦煤儲量達87億t、適合露天開采的儲量有40億t；新南威爾士州硬煤可采儲量120億t。褐煤主要分布在維多利亞州，占澳大利亞褐煤探明儲量的96%以上。1997-2009年，澳大利亞煤礦數量也在不斷變化。1997年生產硬煤的井工礦和露天礦分別是58座和60座，到2009年底井工礦數量減少到45座，露天礦數量增至78座[1]。澳大利亞煤礦安全生產狀況一直處于世界前列，據澳大利亞礦物理事會統(tǒng)計，近20年來，澳大利亞煤炭行業(yè)工傷事故死亡率一直處于0.2以下，其中有3個年度出現了“零死亡”，安全生產目標已由追求“零死亡”跨越到追求“零傷害”[2]。

1 澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康法律體系

1.1 法律體系概述

一直以來，澳大利亞礦山安全與健康工作都是由各州與領地的政府專門機構負責。各州和領地在礦山安全與健康方面擁有獨立的立法權，如新南威爾士州《2002年煤礦安全與健康法》、昆士蘭州《1999年煤礦安全與健康法》等。

2005年，為了實現全國統(tǒng)一的礦山安全與健康監(jiān)察機制，澳大利亞政府委員會的能源和資源委員會部長級委員共同提出，開始制定全國礦山安全框架(NMSF)，參與者來自聯邦、各州、領地的政府官員、行業(yè)協會、公會理事會等相關部門，目的是對全國礦山安全與健康工作進行全國范圍內的統(tǒng)一與協調，對全國礦山安全與健康數據進行統(tǒng)一收集與分析，統(tǒng)一協作。各州和領地的礦山安全與健康法將依照全國礦山安全框架進行相應修改。這是澳大利亞歷史上首次將礦山安全與健康立法進行統(tǒng)一，標志著澳大利亞礦山安全與健康的法制建設開始進行新的改革。

1.2 代表性法律及主要內容

1.2.1 《2011年工作健康與安全法》

2011年11月，澳大利亞議會通過了一項新法案，即《2011年工作健康與安全法》，自2012年1月1日實施。這是澳大利亞歷史上首次將聯邦、州、地區(qū)等健康與安全的立法進行統(tǒng)一，標志著澳大利亞職業(yè)健康與安全法制建設邁向一個新時代。該法共14章276條，內容包括總則、安全健康義務、事故報告、法律授權、協商、代表與參與、歧視性、強制性與欺騙性行為、工作場所進入許可、監(jiān)察機構、強制措施、強制承擔、決定復審、法律訴訟、附則等。該法取代了《2008年安全生產法》(自2011年12月31日廢止)《1991年職業(yè)健康與安全法》《1991年職業(yè)健康與安全管理條例》以及《1994年職業(yè)健康與安全標準條例》等[3]。

1.2.2 各州和地區(qū)礦山安全與健康法規(guī)

澳大利亞礦產資源主要分布在西澳大利亞、昆士蘭、新南威爾士、南澳大利亞、維多利亞和北領地，這些州和地區(qū)都出臺了專門的礦山安全與健康相關法規(guī)規(guī)章。西澳洲制定了《1994年礦山職業(yè)安全與監(jiān)察法》，昆士蘭州制定了《1999年采礦與采石場職業(yè)安全與健康法》與《1999年煤礦職業(yè)安全與健康法》，新南威爾士州出臺了《2004年礦山職業(yè)健康與安全法》以及《2002年煤礦職業(yè)安全與健康法》。

以新南威爾士州《2004年礦山職業(yè)健康與安全法》為例，該法共分13章197條，適用于除煤礦和油母頁巖礦以外的所有新南威爾士州金屬礦山和其他礦山的開采作業(yè)。該法主要內容包括序言、法的適用范圍、法的客體、適用范圍、礦山健康與安全的責任、事故報告、停工命令、資格標準、礦山監(jiān)督、礦山規(guī)章制度、條例規(guī)定、附則。其中第五章規(guī)定了礦山所有者和經營者的責任、雇員的責任和權力、管理人員的責任、監(jiān)察人員的責任、承包商的相關責任、應急管理制度、記錄和匯報制度、處罰、通知和命令的保留；第六章包括礦山規(guī)劃、培訓的規(guī)定；第七章規(guī)定特定事故的報告制度、職業(yè)健康和安全、事故調查制度；第九章規(guī)定金屬礦山和冶煉業(yè)資格委員會、委員會的職能、資格證書、法律責任；第十章規(guī)定政府官員的監(jiān)察、工人代表的監(jiān)察和法律責任；第十三章規(guī)定強制執(zhí)行、信息、職責的行使和委托、文件資料的保存、費用、義務、法律法規(guī)的廢止和修訂等。

新南威爾士州分別于1982年、1984年、1986年和1999年制定了《煤礦規(guī)程》《煤礦(監(jiān)督監(jiān)察員、地區(qū)監(jiān)督監(jiān)察員和電氣監(jiān)督監(jiān)察員的選舉)管理條例》《煤礦監(jiān)督員資格管理條例》以及新修訂的《煤礦規(guī)程》[4]。莫拉礦難[5]之后，基于汲取事故教訓，同時借鑒昆士蘭州立法經驗，新南威爾士州將礦山風險管理方案引入立法，于2002年12月通過了《2002年煤礦職業(yè)安全與健康法》，該法取代了《1982年的煤礦法》。《2002年煤礦職業(yè)安全與健康法》采用基于風險管理的方法，確保新南威爾士州煤礦企業(yè)雇員的健康、安全和福利。

2 澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構設置及職權

2.1 聯邦礦山安全與健康監(jiān)察機構

澳大利亞負責礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察的機構是澳大利亞工業(yè)部，具體由工業(yè)部資源局下設的礦山司負責。為了實施新出臺的國家礦山安全框架，澳大利亞成立了國家礦山安全框架實施辦公室，下設三方協調指導小組和礦山安全法規(guī)協調修改小組，負責國家礦山安全框架的實施及各州和領地的統(tǒng)一協調。其中，三方協調指導小組人員由聯邦和各州政府官員、行業(yè)協會代表和公會代表構成[6]。在國家礦山安全框架實施辦公室的統(tǒng)一指導下，各州和地區(qū)礦山安全與健康具體工作由各州和地區(qū)政府設專門機構負責，如圖1所示。

圖1 澳大利亞礦山安全與健康監(jiān)察機構設置

2.2 各州、地區(qū)礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構

澳大利亞各州、地區(qū)礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構設置與其資源分布密切相關，目前，各州和地區(qū)都設有礦山職業(yè)安全與健康專門的工作機構，結合各州和地區(qū)實際情況有針對性地開展職業(yè)安全與健康監(jiān)察，各州和地區(qū)礦山安全與健康機構、相關法律法規(guī)如表1所示。

表1 澳大利亞各州、地區(qū)礦山安全與健康監(jiān)察機構

2.2.1 西澳大利亞州監(jiān)察機構設置

西澳大利亞礦產資源占全國礦產資源的44%。礦產資源包括鐵礦、金礦、鎳礦、氧化鋁和礬土礦、賤金屬礦和煤礦等。2012-2013年礦業(yè)從業(yè)人員10.017萬人，其中非煤礦山從業(yè)人員99752人，煤礦從業(yè)人員418人。西澳大利亞礦山安全與健康監(jiān)察機構是西澳大利亞州政府礦山與石油部(DMP)下屬的資源安全司，主要負責礦山和危險品的職業(yè)安全與健康監(jiān)察工作，確保礦山職業(yè)安全、健康和環(huán)境符合有關標準和聯邦、地方法規(guī)和政策的落實，保護礦工和礦區(qū)的安全。機構設置見圖2。

2.2.2 新南威爾士州機構設置與職責分工

新南威爾士州負責礦山職業(yè)安全與健康的監(jiān)察機構是投資與貿易部下屬的資源與能源司，機構設置見圖3。

圖2 西澳大利亞州礦山安全與健康監(jiān)察機構

圖3 新南威爾士州礦山安全組織結構圖

(1)礦山安全執(zhí)行科。主要負責開展評估、調查活動，驗證礦山企業(yè)的安全管理體系、程序與標準的制定與執(zhí)行情況，并提供礦山安全技術服務。執(zhí)行科中設東部、中部、西部地區(qū)辦公室，負責東、中、西部管理工作，辦公室下設東北、中西、東南3個區(qū)域執(zhí)行分部，負責具體執(zhí)行。各分部監(jiān)察員和礦山安全官員主要依據《2011年職業(yè)健康與安全法》《2006年煤礦健康與安全條例》以及《2002年煤礦健康與安全法》開展執(zhí)法，主要內容包括事先評估與審批、執(zhí)法、事故調查與標準改進，并針對一些具體安全問題開展專項活動。

此外，礦山安全執(zhí)行科所屬衛(wèi)生監(jiān)督和污染物監(jiān)測辦公室下設技術服務中心。其中礦山安全技術中心為煤炭工業(yè)設備、材料與物品的檢測提供服務，并向監(jiān)察局長和監(jiān)察員提供意見。沉陷工程技術組向監(jiān)察局長提供關鍵技術服務。

(2)礦山安全績效科。主要負責制定和修改安全政策與法規(guī)，制定并執(zhí)行安全管理體系、重大事故調查標準，組織旨在提高礦業(yè)安全績效的相關溝通交流活動。其中，事故調查室主要職能是開展死亡事故與嚴重事件調查，收集相關系統(tǒng)失效、風險管理不足、行為因素及違法情況的信息與證據。同時調查事故中政府部門的責任，支持并協助政府開展勘驗檢查與提起訴訟，為了使事故調查發(fā)揮最大益處，該室會對事故進行深入分析，總結教訓發(fā)送給相關利益各方，防止事故再次發(fā)生。

(3)業(yè)務流程與授權科。負責制定并審查資格委員會建立和運行的政策和管理制度，協調發(fā)布有關信息與教育計劃，并管理各種礦業(yè)開采的審批工作。

績效衡量科等其他5個科室也都在其職責內為礦山安全監(jiān)察提供支撐。

2.2.3 監(jiān)察員的工作職責

監(jiān)察員的工作職責主要包括：

(1)制定年度工作計劃，根據礦山安全司的年度戰(zhàn)略計劃以及對于各煤礦進行的風險預測，每個監(jiān)察人員對自己該年份的工作計劃進行優(yōu)化排序；

(2)監(jiān)察員有義務參與現場事故調查，并具有優(yōu)先權；

(3)在進行批準和授權時，監(jiān)察員通常需要到礦山進行實地確認，并向礦山管理人員和雇員咨詢相關情況；

(4)對于礦工和公眾的投訴，監(jiān)察員要與礦山管理人員進行討論，有時需要進行現場調查；

(5)運用可靠的審計方法有針對性地對礦山進行安全評估，相關工作人員都需要經過專業(yè)培訓并獲得認證。

高質量的檢查依賴于監(jiān)察員和礦山安全官員的經驗和判斷。在檢查遵章守法的情況時，要監(jiān)察員基于自身的經驗和判斷對安全狀況進行評估。監(jiān)察員既是執(zhí)法者又是咨詢員，如何兼顧這兩種身份在很大程度上取決于監(jiān)察員的個性和觀念，以及對于跨國公司和對小礦山會采用不同方式的監(jiān)察類型。安全事件調查工作時，需要采取評估和檢查兩種手段。監(jiān)察員首先要檢查礦山企業(yè)是否遵守法律，是否偏離安全工作程序，再通過經驗判斷事故發(fā)生原因并就補救措施提出相應的建議。以往監(jiān)察員的主要任務是檢查礦山是否符合法律和規(guī)章制度的具體要求，但是現在法律要求礦山企業(yè)建立起完善的安全與健康管理體系，監(jiān)察員需要將監(jiān)察的重點轉向對管理體系的審查，查看其是否符合安全管理體系的要求。

3 澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察制度

澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察制度主要包括3種模式：結構化監(jiān)察、專題式監(jiān)察和小組式監(jiān)察。以昆士蘭州為例，該州自然資源與礦業(yè)部下設礦山職業(yè)安全與健康司，主要負責定期開展監(jiān)察工作。

3.1 結構化監(jiān)察

結構化監(jiān)察是指監(jiān)察人員實地走訪礦山，依照自然資源與礦業(yè)部所制定的監(jiān)督控制體系標準，逐項對于事先選定的職業(yè)安全與健康管理體系一部分內容以及現場操作的某個環(huán)節(jié)進行檢查，主要方式是對相關文件進行審查，查證礦山遵章守法的情況，并對礦山開采活動和經營開展現場檢查。依據結構標準的體系監(jiān)察，彌補以往監(jiān)察中監(jiān)察不系統(tǒng)、有漏缺的情況，保證礦山生產經營的各個方面都能夠被檢查與監(jiān)控。

昆士蘭州內的所有區(qū)域都針對本區(qū)域礦山的特點開發(fā)了結構化的檢查工具。例如針對關鍵程序和危險制定的一整套結構化檢查表，包括開采、機械、化學品、電氣和一般5個類別共36個要素，更針對每個要素設計了具體的檢查表，以此來開展檢查。對各個煤礦、每個要素檢查的頻次以實效性為原則。如對地面控制和卷揚操作等較高層面的審計每4年開展一次，而較低層面的檢查如熱應激措施和掘進開采等每年開展2次以上。決定要素檢查的頻次要考慮風險程序、控制體系的持續(xù)性以及各煤礦對要素風險的控制情況。

3.2 專題式監(jiān)察

專題式監(jiān)察是集中對煤礦在經營過程中的重大風險的管理進行審查，例如地板控制與車輛管理。專題式審查比結構化監(jiān)察的內容更為詳細，通常需要由幾位監(jiān)察員共同完成。

3.3 小組式監(jiān)察

自20世紀90年代起，昆士蘭州礦山安全監(jiān)察局開始引入小組式監(jiān)察模式。作為礦山安全系統(tǒng)化的審查模式，主要內容包括礦山安全與健康管理體系監(jiān)察以及礦山風險管理績效監(jiān)察。具體的審查指標包括20項：管理層責任，安全與健康體系，一般義務，設計和規(guī)劃，文件管理，采購和雇用工人，客戶產品管理，風險辨識和跟蹤能力，工作方法管理，檢查、監(jiān)控和檢測，檢查、監(jiān)控和檢測裝備，檢查、監(jiān)控和檢測現狀，報告和控制，整改和預防措施，操作、儲存、運輸和住宿，安全與健康記錄，安全與健康審計，培訓，維護，統(tǒng)計技術。

小組式監(jiān)察具有很強的系統(tǒng)性，它不單是為了找出現場的錯誤，而是從組織系統(tǒng)上查找原因。小組式監(jiān)察的優(yōu)勢體現在，由于小組式監(jiān)察是由一組監(jiān)察員共同完成的，使得通過脅迫、施加影響或腐敗來改變監(jiān)察結果的可能性大幅度降低，因此監(jiān)察員小組能夠對礦山生產經營提出客觀、專業(yè)、全面的建議；小組式監(jiān)察的工作時間較長，有時可能會超過40個工作日，這給予監(jiān)察員更多時間思考和解決實際問題?？傮w而言，礦山企業(yè)一般都樂于接受小組式監(jiān)察，小組監(jiān)察的結果會被記入礦山安全記錄檔案。

需要指出的是，小組式監(jiān)察模式會占用大量的監(jiān)察資源，因此昆士蘭礦山監(jiān)察局對使用小組式監(jiān)察非常謹慎，一般主要針對大型礦山。政府有時會要求監(jiān)察局對指定某些礦山，特別是近來發(fā)生過安全事件或高風險的礦山開展小組安全監(jiān)察。

4 主要經驗與啟示

礦山行業(yè)歷來屬于高風險行業(yè)，伴隨著新技術、新工藝的出現與應用，礦山生產狀況愈加復雜化，加之礦山工作環(huán)境的特殊性和動態(tài)性，導致其不確定性較強，因此，加強礦山領域職業(yè)安全與健康監(jiān)察，保證礦山勞動者在一個安全衛(wèi)生的環(huán)境中工作，是世界礦業(yè)國家所面臨的共同任務。澳大利亞在礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察方面，搭建了全新的法律體系及配套的監(jiān)管制度框架，并且一直致力于推進執(zhí)法方式的革新，其中許多管理理念都值得我國學習借鑒。

(1)礦山職業(yè)安全與健康的監(jiān)察思路由規(guī)制性向自我管理方式的轉變。澳大利亞礦山職業(yè)安全與健康法規(guī)是在英國羅本斯(Robens)報告影響下，建立起的以“自我規(guī)制”為核心的體系，立法強制每個企業(yè)都要建立和實施以風險評估為主要內容的職業(yè)安全與健康管理制度。監(jiān)察機構的工作重點也隨之轉變，由更加注重檢查活動的計劃性、完整性和程序化取代僵硬的照章核實式的檢查，更加重視監(jiān)察資源的合理配備和有效利用，更加注重系統(tǒng)化的審查。我國在推進安全生產監(jiān)管執(zhí)法改革中，可以借鑒澳大利亞的經驗，改變傳統(tǒng)的注重到企業(yè)查隱患的模式，將工作重心更多放在推動企業(yè)建立自我管理的安全體系上。

(2)賦予礦山安全監(jiān)察員更為廣泛的行政職權。澳大利亞自從20世紀70年代以來，一直致力于執(zhí)法方式的完善，包括改進和禁止通知、違法通知，以及最近出現的可強制執(zhí)行的承諾制度[7]。監(jiān)察員根據情形，可以簽發(fā)改進和禁止通知書，對發(fā)現嚴重違法情況依法起訴，追究相關人員的責任。如在新南威爾士州、昆士蘭州、塔斯馬尼亞州等地監(jiān)察人員可以簽發(fā)違法通知書。我國行政權與司法權的配置和澳大利亞不同，但賦予監(jiān)察人員更充分的行政職權，無疑是確保礦山職業(yè)安全與健康監(jiān)察工作取得成效的關鍵。建議學習澳大利亞的理念，一方面，根據違法行為的嚴重程度，運用責令(限期)改正等現場處理措施、行政處罰措施與行政強制措施，最大限度發(fā)揮各類行政行為的功效；另一方面，推動修改刑法相關條款，將礦山企業(yè)嚴重違法行為如拒不執(zhí)行監(jiān)察員指令等納入刑法規(guī)制，同時完善安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，及時追究相關責任人員的刑事責任。

(3)借鑒澳大利亞礦山風險評估與風險管理的制度。學習借鑒風險評估與風險管理，目的在于把工作中遇到的、可預見的風險進行充分評估并預先采取相應的控制措施，使風險水平降低到可以接受的水平。通過風險評估，定期修訂工作標準，改變對危險的思維模式與行為模式；檢討現有的工作組織方式，確保不因組織方式的不完善導致危險發(fā)生；采取必要工程技術措施，消除替代危險源；修訂不合適的工作規(guī)程，并讓職工參與整個工作過程，發(fā)揮職工的主觀能動性，使得制定的工作標準、作業(yè)規(guī)程、工作指導具有可操作性。