關(guān)于加強(qiáng)青島市畜牧獸醫(yī)行政管理與綜合執(zhí)法工作銜接的思考

牟 嬋 郭繼海 竇曉青 （青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì) 山東 青島 266003）

隨著《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》(農(nóng)辦牧[2010]4號(hào))的實(shí)施以及2015年起全國開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的推進(jìn)，青島市全面貫徹依法治國、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，部分區(qū)市畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作進(jìn)行改革。改革以來，各項(xiàng)工作處在摸索磨合階段，呈現(xiàn)出一些變化，存在一些問題，通過對青島市已開展畜牧獸醫(yī)行政管理和綜合執(zhí)法的區(qū)市進(jìn)行調(diào)研，探索提高行政管理效能、促進(jìn)綜合執(zhí)法發(fā)展的方法，以期為更好開展工作提供借鑒。

1 基本情況

自2015年起，青島市畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作在全省17個(gè)地市中率先進(jìn)行改革，部分區(qū)市進(jìn)入了行政管理與監(jiān)督執(zhí)法相對分離的階段，涉及畜牧獸醫(yī)監(jiān)督執(zhí)法的目前主要有三種模式。

1.1 全領(lǐng)域綜合執(zhí)法 膠州市，作為全國首批開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市試點(diǎn)138個(gè)城市之一，2015年7月，成立的膠州市綜合行政執(zhí)法局，承擔(dān)畜牧獸醫(yī)行業(yè)、動(dòng)物防疫(檢疫)、動(dòng)物產(chǎn)品安全和飼料、獸藥的行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職能，同時(shí)集中行使城管、文化、國土、食品、農(nóng)業(yè)、物業(yè)等共七大領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限，在各鎮(zhèn)街派出中隊(duì)，垂直管理。萊西市，2016年10月成立綜合行政執(zhí)法局，集中行使城管、文化、旅游、商務(wù)、畜牧、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)等七大領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限和建委部分執(zhí)法權(quán)限，但目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、畜禽屠宰執(zhí)法等工作仍由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展。城陽區(qū)，2016年10月成立綜合行政執(zhí)法局，集中行使城管、文化、旅游、商務(wù)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)等七大領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限和建委部分執(zhí)法權(quán)限。

1.2 農(nóng)業(yè)范疇全領(lǐng)域綜合執(zhí)法 青島市級(jí)，2017年7月調(diào)整組建市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，加掛市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、市農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理站，集中行使農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)和農(nóng)業(yè)機(jī)械管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)。即墨區(qū)，2016年9月整合農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧、林業(yè)四個(gè)部門執(zhí)法權(quán)成立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)，下設(shè)9個(gè)中隊(duì)，集中行使農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、畜牧、林業(yè)四大領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限。

1.3 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法模式 目前，仍有三區(qū)一市(李滄區(qū)、嶗山區(qū)、黃島區(qū)、平度市)的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法由畜牧獸醫(yī)主管部門行使，綜合執(zhí)法正在探索籌備中。

2 綜合執(zhí)法前后的工作變化

新形勢下的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作改變了原有的“行政管理”與“監(jiān)督執(zhí)法”一體化的狀態(tài)，行政管理人員在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)行政管理相對人存在違法行為時(shí)，只需將違法行為的線索及相關(guān)材料移交綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)即可。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理范疇囊括多個(gè)部門的職能，在一定程度上改變了現(xiàn)行執(zhí)法體制權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法的局面，是時(shí)代進(jìn)步的必然進(jìn)程，也引起了一系列的工作變化。

2.1 去監(jiān)督執(zhí)法職能后的心態(tài)變化 行政管理人員日常工作減去了執(zhí)法辦案的工作，工作任務(wù)上減少了一部分，不必再為執(zhí)法辦案收集證據(jù)、整理文書、處罰決定執(zhí)行等工作花費(fèi)精力，可以將精力全部放到日常管理上。這樣工作壓力小了，心態(tài)也輕松了。

2.2 監(jiān)督執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力穩(wěn)步提升 綜合執(zhí)法人員成為了單一性質(zhì)的執(zhí)法工作人員，不再參與日常的行政管理，專心于違法案件的查處工作，文書制作、詢問技巧等辦案水平也在每天的工作中穩(wěn)步提升，案件法條適用的準(zhǔn)確性與嚴(yán)謹(jǐn)性也提高了不少，某種程度上也減少了行政復(fù)議、行政訴訟情況的發(fā)生。

2.3 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件數(shù)量增多 實(shí)施綜合執(zhí)法以來，執(zhí)法人員單純從事執(zhí)法工作，隨著執(zhí)法能力的提高，畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件在一定程度上數(shù)量增多。以膠州市為例，膠州市2015年全年執(zhí)法案件116起，2016年全年執(zhí)法案件156起，增長約35%，2017年136起，較2015年增長14%。在一定程度上嚴(yán)厲打擊了畜牧獸醫(yī)違法行為，震懾了違法行為者。

2.4 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件類型偏向于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件數(shù)量增多較大程度上是動(dòng)物衛(wèi)生類型執(zhí)法案件的增多，以膠州市為例，2015年全年執(zhí)法案件116起，動(dòng)物衛(wèi)生案件84起，占總數(shù)的75%；2016年全年執(zhí)法案件156起2，動(dòng)物衛(wèi)生案件134起，占總數(shù)的86%。與2015年同比增長50起案件中，主要仍為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督案件，飼料獸藥、屠宰等類型案件增長不多，監(jiān)督執(zhí)法案件類型較為單一。

3 存在的問題

3.1 業(yè)務(wù)不熟練，簡單且易結(jié)案的案件較多 綜合執(zhí)法實(shí)施時(shí)，雖然行政管理部門調(diào)配幾名工作人員到綜合執(zhí)法部門，但是幾個(gè)人的力量不能夠帶動(dòng)整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的提高，與畜牧獸醫(yī)相關(guān)的飼料獸藥、屠宰和動(dòng)物衛(wèi)生等方面的專業(yè)知識(shí)較為單薄，不能適應(yīng)日益變化的監(jiān)督執(zhí)法形勢。所以執(zhí)法人員都愿意辦理簡單且易結(jié)案的案件，比如辦理數(shù)量較多的“未經(jīng)檢疫”類執(zhí)法案件，占據(jù)了絕大多數(shù)的比例。

3.2 推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，協(xié)作配合不積極 綜合執(zhí)法部門與行政管理部門在案件線索材料移交過程中，依然存在一定程度的推諉現(xiàn)象，往往會(huì)因?yàn)榘讣€索材料的不完整性不接收移交的案件線索，或者行政管理部門未在辦案過程中提供必要的技術(shù)支持，兩部門之間協(xié)作配合不積極，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法工作開展順暢，不能有效地打擊畜牧獸醫(yī)違法違規(guī)行為。

3.3 管理相對人在一定程度上不重視行政管理 行政管理部門去執(zhí)法辦案職能后，僅需將案件線索材料移交執(zhí)法部門進(jìn)行后續(xù)的案件調(diào)查處理，這樣通過執(zhí)法強(qiáng)化監(jiān)管的效果就不能和原來一體化時(shí)期的效果相比。行政管理相對人對于不能對其行政處罰的行政管理部門，從心理上就有種“你奈我何”的想法，將其重視的重心轉(zhuǎn)向監(jiān)督執(zhí)法部門。既然行政管理部門只能提意見卻不能處罰，導(dǎo)致行政管理的工作開展不順暢，有輕微的“政令不通”現(xiàn)象發(fā)生。

4 工作建議

“社會(huì)呼喚革新，群眾期待鼎新”，綜合執(zhí)法是目前社會(huì)發(fā)展大趨勢，也是勢在必行的，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些目前綜合執(zhí)法工作銜接上存在的問題，為了更好地通過綜合執(zhí)法工作來促進(jìn)畜牧獸醫(yī)的行政管理工作，現(xiàn)有以下幾點(diǎn)工作建議：

4.1 加強(qiáng)協(xié)作，制定切實(shí)可行的工作銜接機(jī)制 調(diào)研期間，綜合執(zhí)法部門與行政管理部門加強(qiáng)協(xié)作是目前綜合執(zhí)法工作初期開展的法寶，只有兩個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)負(fù)責(zé)同志坐在一起將工作銜接中存在的問題和不同見解談透談徹底，制定切實(shí)可行的工作銜接機(jī)制，將案件移交材料、案件辦理協(xié)作等銜接問題明確起來，才能真正地解決問題。

4.2 適時(shí)召開聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，辦大案要案制度制定后關(guān)鍵在于落實(shí)，如何執(zhí)行，如何將執(zhí)行過程中的疑問消除在萌芽階段，就要求兩部門之間要適時(shí)開展綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、消除問題、提出對策，將制度真正的落實(shí)下去。同時(shí)，建議兩部門對于發(fā)現(xiàn)的大案要案，積極協(xié)調(diào)開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，在執(zhí)法實(shí)踐中加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，實(shí)踐中站在對方的角度考慮問題，雙方共同努力營造良好的行政管理與監(jiān)督執(zhí)法的工作氛圍。

4.3 畜牧獸醫(yī)行政管理部門加強(qiáng)對綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn) 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作是為了更好地促進(jìn)畜牧業(yè)的行業(yè)發(fā)展，雖然是兩個(gè)部門的事情，但是為了執(zhí)法工作銜接更順暢，行政管理部門有義務(wù)對綜合執(zhí)法部門開展必要的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，特別是飼料獸藥、屠宰等專業(yè)性較強(qiáng)、非專業(yè)人員不易抓住重點(diǎn)的業(yè)務(wù)知識(shí)。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，綜合執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高在某種程度上也是促進(jìn)我們案件移交更便利、案件辦理更精確、行政處罰更恰當(dāng)，反饋到行政管理部門就是行政管理更順暢，畜牧業(yè)發(fā)展才能更持續(xù)。