土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善前后對比分析

何新花

摘要? ? 目前，建甌市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作已完成，本文就規(guī)劃調(diào)整完善前后的任務(wù)指標(biāo)和布局優(yōu)化等方面進(jìn)行對比分析，得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：規(guī)劃調(diào)整更加重視耕地保有量以及永久基本農(nóng)田保護(hù)工作;規(guī)劃調(diào)整完善后，新增建設(shè)用地通過充分挖掘建設(shè)用地存量，并為新農(nóng)村建設(shè)預(yù)留用地;規(guī)劃調(diào)整進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的重要性，并落實(shí)在規(guī)劃用途管制中。

關(guān)鍵詞? ? 土地;規(guī)劃調(diào)整完善;對比分析;福建建甌

中圖分類號? ? F301.23? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）22-0254-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

Abstract? ? At present，the adjustment and improvement of the overall land use planning of Jianou City has been completed.This paper compared and analyzed the task indicators and layout optimization before and after the planning adjustment and improvement，and drew the following conclusions.The planning adjustment payed more attention to the amount of cultivated land and permanent basic farmland protection.After the adjustment，the newly added construction land would fully excavate the stock of construction land and reserve land for the new rural construction.Planning adjustment further emphasized the importance of ecological protection and implement it in the planning use control.

Key words? ? planning adjustment and improvement;comparative analysis;Jianou Fujian

土地利用總體規(guī)劃是規(guī)范和指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地參與宏觀調(diào)控、嚴(yán)格用途管制和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的依據(jù)。《建甌市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》自批準(zhǔn)實(shí)施以來，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約2個最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用與資源保護(hù)的關(guān)系，為建甌市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了用地保障[1]。但隨著生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化等國家新的重大發(fā)展戰(zhàn)略的提出，以及建甌市“十三五”期間社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，土地利用和管理出現(xiàn)了新問題，規(guī)劃與客觀實(shí)際、發(fā)展需求之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，影響全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，需對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

1? ? 研究區(qū)概況

建甌市簡稱“芝”，位于福建省北部、閩江上游、武夷山脈東南側(cè)，總面積4 233 km2，總?cè)丝?5.54萬人，其中農(nóng)業(yè)人口37.7萬人，是福建省面積最大、閩北人口最多的縣級市。建甌生態(tài)優(yōu)美、氣候宜人，屬亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候區(qū)，年均氣溫19 ℃、降雨量1 673 mm。建甌物產(chǎn)豐富，竹、木等農(nóng)林資源總量位居全國前列，林業(yè)用地面積35.06萬hm2，森林覆蓋率79.8%，是全國重點(diǎn)林業(yè)縣（市）。下轄10個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)、4個街道，是全國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范縣、中國竹子之鄉(xiāng)、中國錐栗之鄉(xiāng)、中國根雕之都、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國家有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證示范創(chuàng)建區(qū)、中國東南白酒名城。2018年全市共完成地區(qū)生產(chǎn)總值266.70億元。

2? ? 對比分析

2.1? ? 任務(wù)指標(biāo)對比

2.1.1? ? 耕地保有量與基本農(nóng)田任務(wù)對比。耕地是人類賴以生存的基本資源和條件，到2020年，全國耕地保有量不少于1.24億hm2，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于1.03億hm2。至2020年，建甌市耕地保有量由不少于40 730 hm2調(diào)整為不少于38 048.67 hm2。改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補(bǔ)充耕地能力掛鉤。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強(qiáng)化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。至2020年，新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模由742.67 hm2調(diào)整為984.64 hm2以內(nèi)。繼續(xù)推進(jìn)土地綜合整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，適度進(jìn)行土地開發(fā)和復(fù)墾，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時，增加新增耕地面積，提高耕地質(zhì)量。至2020年，全市通過開發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地義務(wù)量由2 228.67 hm2調(diào)整為不低于984.64 hm2。根據(jù)南平市下達(dá)的指標(biāo)要求，在原來基本農(nóng)田數(shù)量和布局的基礎(chǔ)上，根據(jù)數(shù)量和布局基本穩(wěn)定，維持不變，而優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先納入永久保護(hù)的原則，對永久基本農(nóng)田進(jìn)行合理的調(diào)整和優(yōu)化。建甌市永久基本農(nóng)田面積規(guī)模由35 141.34 hm2 調(diào)整為34 126 hm2，并且，永久基本農(nóng)田布局得以優(yōu)化，質(zhì)量有所提高，整體上符合上級的劃定要求。

2.1.2? ? 建設(shè)用地規(guī)模對比。重點(diǎn)保障建甌市城鎮(zhèn)、工業(yè)、交通等各類建設(shè)用地，根據(jù)“十三五”期間各部門用地需求、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展實(shí)際，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。到2020年，建甌市建設(shè)用地總規(guī)模由9 611.87 hm2調(diào)整為10 766.67 hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由5 333.87 hm2 調(diào)整為7 663.99 hm2以內(nèi)。按照集約用地的原則，以“城市讓生活更美好”為目標(biāo)，突出“建管并舉，內(nèi)修外拓，互聯(lián)互通”，打造宜居、宜業(yè)的美麗、品質(zhì)城市。2006—2020年新增建設(shè)用地由2 451.93 hm2調(diào)整為2 591.17 hm2以內(nèi)。統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)用地，用經(jīng)營城市的理念不斷拓寬城市框架，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。實(shí)施產(chǎn)城融合發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局，建設(shè)生產(chǎn)、服務(wù)、消費(fèi)等多功能為一體的經(jīng)濟(jì)園區(qū)。扎實(shí)推進(jìn)國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、省級高新園區(qū)建設(shè)，提升“中國筍竹城”品牌。至2020年，城鎮(zhèn)工礦用地由1 725 hm2調(diào)整為2 765.23 hm2以內(nèi)。按照科學(xué)規(guī)劃、合理布局、適度超前原則，以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)為導(dǎo)向，積極爭取國家、省、市支持，加快交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至2020年，建甌市交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模由4 278 hm2調(diào)整為3 102.68 hm2。

2.1.3? ? 其他規(guī)模對比。園地調(diào)整：加強(qiáng)對現(xiàn)有中低產(chǎn)園地的改造和管理，引導(dǎo)園地發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園、茶園，建立優(yōu)質(zhì)果產(chǎn)品和茶葉生產(chǎn)基地，強(qiáng)化園地集約利用，提高園地單產(chǎn)和效益。規(guī)劃至2020年建甌市園地規(guī)模由21 515.6 hm2調(diào)整為64 237.17 hm2。林地調(diào)整：抓好建甌市生態(tài)建設(shè)工作，更好地保護(hù)生態(tài)林、公益林和天然林等。加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的生物多樣性保護(hù)，維護(hù)物種安全，作為發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略資源。規(guī)劃至2020年全市林地規(guī)模由324 231.13 hm2調(diào)整為282 647.05 hm2。新增建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地指標(biāo)調(diào)整：全面貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用農(nóng)用地，特別是耕地。規(guī)劃至2020年，建甌市新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模由1 887.33 hm2調(diào)整為2 383.88 hm2以內(nèi)，新增建設(shè)占用耕地規(guī)模由742.67 hm2調(diào)整為984.64 hm2以內(nèi)。

2.2? ? 布局優(yōu)化對比

2.2.1? ? 耕地與基本農(nóng)田布局對比。結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)、集中連片耕地保護(hù)。一是基本穩(wěn)定微小調(diào)整，在保持原有基本農(nóng)田總體布局基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有基本農(nóng)田進(jìn)行局部的微小調(diào)整與補(bǔ)劃;二是優(yōu)先保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保證高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū);三是保證達(dá)到永久基本農(nóng)田目標(biāo)規(guī)模，同時質(zhì)量不能降低。

調(diào)整后的基本農(nóng)田在全市的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布，本次調(diào)整增加了中心城區(qū)的永久基本農(nóng)田面積和耕地保護(hù)率。劃定后耕地平均質(zhì)量等別有提升，布局更加集中連片;同時與山體、河流、林地等天然生態(tài)邊界，在各組團(tuán)之間、組團(tuán)與中心城區(qū)之間形成綠色空間，構(gòu)建了全市的生態(tài)保護(hù)屏障。

2.2.2? ? 建設(shè)用地布局對比。第一，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)用地，用經(jīng)營城市的理念不斷拓寬城市框架，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在充分銜接建甌市城市規(guī)劃、建甌市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建甌市園區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對原規(guī)劃布局進(jìn)行調(diào)整，基本滿足各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)至2020年的用地需求，并進(jìn)行了適度預(yù)留。銜接城區(qū)城市總體規(guī)劃，做大做強(qiáng)建甌市中心城區(qū)，以點(diǎn)帶面，帶動全市域城鎮(zhèn)發(fā)展，形成“一個中心、兩個城市發(fā)展主軸、四個中心鎮(zhèn)、八個一般鎮(zhèn)”的發(fā)展格局，明確城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向、目標(biāo)任務(wù)、布局形態(tài)和機(jī)制體制。始終秉持“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的要求，加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。推進(jìn)水美城市建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸，建設(shè)生態(tài)美、環(huán)境美、經(jīng)濟(jì)美、人文美融合發(fā)展的“四美”精品示范村，打造美麗鄉(xiāng)村升級版[2-3]。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施及其他建設(shè)用地布局。交通用地布局：適應(yīng)鐵路、航道港口，公路的需求，實(shí)施建設(shè)“東出西進(jìn)”的交通發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建快速便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系，逐步形成以高速公路為主體，普通公路干線網(wǎng)、農(nóng)村公路網(wǎng)互補(bǔ)充的綜合、智慧、綠色、平安交通運(yùn)輸體系，基本實(shí)現(xiàn)交通現(xiàn)代化。水利用地布局：統(tǒng)籌安排水利發(fā)展布局，保障水資源可持續(xù)利用，努力形成保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展格局。加快高鐵新區(qū)水廠及輸配水管網(wǎng)建設(shè)，盡快啟動城區(qū)水廠選址擴(kuò)建工作，加快14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)水廠及供水管網(wǎng)改造建設(shè)，加快實(shí)施并完成城市第二水源工程，基本建成炮臺峽水庫，不斷提升全市城鄉(xiāng)供水普及率。能源用地布局：以創(chuàng)建新能源示范城市為抓手，做好選址確定后的中石油西氣東輸天然氣管道三線工程建甌段的用地規(guī)劃保障。推動建甌（三峽）48 MW籌嶺風(fēng)電場、80 MW迪口風(fēng)電場項(xiàng)目建設(shè);加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè);新建、擴(kuò)建和改造一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)變電站和電網(wǎng)工程。其他用地布局：規(guī)劃期間，其他建設(shè)用地的調(diào)整完善，主要是為了保障風(fēng)景名勝用地及配套設(shè)施的用地需求，加快推進(jìn)全域旅游配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要以云際山公園、陳家山大峽谷、北苑茶文化旅游、仁山體育旅游、歸宗巖北津湖旅游、蟹龍崗旅游、川美生態(tài)旅游等旅游配套設(shè)施為主，提升風(fēng)景區(qū)檔次，優(yōu)化旅游景區(qū)環(huán)境。

2.2.3? ? 生態(tài)保護(hù)用地布局對比。為了保護(hù)生態(tài)、環(huán)境、國土安全等，推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，推進(jìn)建甌市生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)共建，加強(qiáng)國土資源綜合整治，防止環(huán)境污染、水土流失和突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力。本次規(guī)劃調(diào)整依據(jù)生態(tài)紅線劃定成果，對限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)范圍進(jìn)行調(diào)整。

3? ? 結(jié)論

3.1? ? 重視耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)

土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)耕地保護(hù)制度和實(shí)現(xiàn)土地用途管制的基礎(chǔ)，是對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的重要保證。本次調(diào)整完善工作要求優(yōu)先將中心城區(qū)、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田，同時對于不符合劃定要求的建設(shè)用地、未利用地及質(zhì)量不符合要求的基本農(nóng)田按照“優(yōu)進(jìn)劣出”的原則進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，杜絕基本農(nóng)田“上山下海”的現(xiàn)象。

3.2? ? 挖掘建設(shè)用地存量，更好地為新農(nóng)村服務(wù)

原則上新增建設(shè)用地總規(guī)模是不變動的，通過存量建設(shè)用地規(guī)模的挖潛、建設(shè)用地集約度的提高、建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整等方式來解決。規(guī)劃調(diào)整完善工作充分與新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃相銜接，科學(xué)預(yù)測新農(nóng)村建設(shè)所需的用地數(shù)量與布局，為新農(nóng)村建設(shè)充分做好用地預(yù)留，建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村。

3.3? ? 強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，并落實(shí)用途管制

規(guī)劃調(diào)整完善工作，充分銜接各類保護(hù)區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線。國家和省級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)應(yīng)納入禁止建設(shè)區(qū)，其他保護(hù)區(qū)原則上納入限制建設(shè)區(qū)或禁止建設(shè)區(qū);生態(tài)保護(hù)紅線中的禁止開發(fā)區(qū)域，不得納入允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線中的評估數(shù)據(jù)范圍，原則不得納入允許建設(shè)區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)。嚴(yán)格按規(guī)劃中用途管制規(guī)則保護(hù)好生態(tài)[4]。

4? ? 參考文獻(xiàn)

[1] 國土資源部.《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案〉的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）[A/OL].[2019-07-01].http：//www.lcrc.org.cn/zhzsk/zcfg/gwgb/bwj/201508/t20150807_

31283.html.

[2] 國土資源部.《國土資源部關(guān)于印發(fā)全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20

06—2020年）調(diào)整方案的通知》（國土資發(fā)〔2016〕67號）[A/OL].[2019-07-01].https：//www.gzlpc.gov.cn/gzlpc/zwgk_zcfg/201611/03456c7df833

40dfa13b3c57462d3019.shtml.

[3] 劉波.新形勢下土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善探析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2015，21（10）：1-2.

[4] 黎誠，李建華，陳顯光，等.土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作探討：以廣東省云浮市為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016，44（8）：247-250.