證照分離改革探析

摘 要：“證照分離”改革是促進(jìn)商事體制改革的必要舉措之一，也是激發(fā)市場(chǎng)活力的一次有益嘗試。文章擬通過總結(jié)各試點(diǎn)地區(qū)在改革中遇到的一些阻礙，從立法、行政、市場(chǎng)主體三方面對(duì)改革中的阻礙進(jìn)行分析并針對(duì)此提出建議。

關(guān)鍵詞：證照分離;市場(chǎng)監(jiān)管;立法保障;依法行政

一、證照分離改革的必要性

在當(dāng)今世界中經(jīng)濟(jì)全球化愈來(lái)愈激烈，營(yíng)商環(huán)境也越來(lái)越受到各國(guó)的高度重視。我國(guó)想要提升自己的競(jìng)爭(zhēng)力必須打造良好的營(yíng)商環(huán)境，以此才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中，證照分離改革屬于非常重要的一環(huán)，可以有效解決當(dāng)前“辦證難”的問題，最大限度的提升企業(yè)滿意度，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和積極性，并實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的有效改善。

在“證照分離”改革實(shí)施之前，有些行業(yè)主管部門在工商登記之前設(shè)置審批，并規(guī)定了一些較為嚴(yán)苛的條件。然而，在獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之前，由于身份不明，企業(yè)在籌資和簽訂合同方面面臨諸多障礙，往往難以具備經(jīng)營(yíng)許可證設(shè)定的條件，而領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照要求必須先具備這些許可條件，于是陷入互為前提的死結(jié)，極大地影響了效率，也不適應(yīng)現(xiàn)階段市場(chǎng)主體的發(fā)展需求?！白C照分離”將營(yíng)業(yè)執(zhí)照與許可證分開，先給予市場(chǎng)主體資格，再申請(qǐng)相關(guān)的業(yè)務(wù)資格，可以減少審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化工作流程，提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率。

二、證照分離的發(fā)展現(xiàn)狀

2015年12月，上海浦東新區(qū)作為試點(diǎn)地區(qū)開始實(shí)施“證照分離”改革。2018年10月10日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)“證照分離”改革的通知》。各地積極進(jìn)行配合，改革工作有了很大成效。

北京市為進(jìn)一步落實(shí)“證照分離”改革，從清理各類規(guī)范性許可證、加強(qiáng)過程中的崗位監(jiān)管、加快信息共享、統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革四個(gè)方面實(shí)施和完善了“證照分離”，取得了有效成效。

2017年開始，福州市也全面推進(jìn)“證照分離”改革。在改革過程中，大大減少了審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了工作流程，提高了企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率，加強(qiáng)了事后監(jiān)管。所有新設(shè)企業(yè)的登記審批時(shí)間從法定的15個(gè)工作日縮短到3個(gè)工作日，有效解決了企業(yè)面臨的一系列突出問題，贏得了廣泛好評(píng)。

浦東新區(qū)通過改革，辦證難度有所減輕，企業(yè)滿意度顯著提高。市場(chǎng)參與者的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活力得到激發(fā)，商業(yè)環(huán)境得到有效改善。此外，也推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和促進(jìn)其創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)，整體效果非常明顯。

三、證照分離改革所面臨的阻礙

“證照分離”改革在各地如火如荼的展開，在改革的過程中也出現(xiàn)了各種各樣的問題，如立法不足以支撐改革、未滿足市場(chǎng)主體需求以及政府監(jiān)管、服務(wù)不到位等。

（一）立法

1.現(xiàn)行法律規(guī)定與改革相脫節(jié)

目前，我國(guó)對(duì)企業(yè)的設(shè)立采取“證照合一”的管理模式，即法律、行政法規(guī)規(guī)定營(yíng)業(yè)執(zhí)照的簽發(fā)日期為企業(yè)法人成立的時(shí)間。營(yíng)業(yè)執(zhí)照具有雙重證明意義，它不僅是商主體主體資格的證明，也是營(yíng)業(yè)資格的證明?！白C照分離”指將許可證與營(yíng)業(yè)執(zhí)照相分離，使?fàn)I業(yè)執(zhí)照與許可證各自承擔(dān)應(yīng)有的功能，但現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能為改革提供支撐。

2.現(xiàn)有法律規(guī)定可操作性較弱

首先，在實(shí)踐中存在主體資格和經(jīng)營(yíng)資格互為前提的僵局，混淆了主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的不同法律內(nèi)涵。其次，由于營(yíng)業(yè)執(zhí)照具有雙重認(rèn)證功能，吊銷企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照不僅會(huì)導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)能力的喪失，而且在邏輯上也會(huì)導(dǎo)致其法人資格的喪失。第三，由于主體資格和經(jīng)營(yíng)資格之間沒有區(qū)別，很難明確哪一個(gè)應(yīng)屬于主體資格管理，哪一個(gè)應(yīng)屬于經(jīng)營(yíng)資格管理，這使得監(jiān)管部門難以相互轉(zhuǎn)移責(zé)任，難以履行監(jiān)管職責(zé)，也難以確保監(jiān)管績(jī)效。

（二）改革未反映市場(chǎng)主體需求

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)研究，改革后不同類型的許可證，市場(chǎng)參與者的咨詢量是不同的。食品、藥品、醫(yī)療設(shè)備等方面市場(chǎng)需求強(qiáng)勁，主要市場(chǎng)非常活躍。而印刷業(yè)、典當(dāng)業(yè)、保安服務(wù)許可證的咨詢量都很少。改革沒有關(guān)注市場(chǎng)參與者的實(shí)際需求，導(dǎo)致市場(chǎng)冷熱不均。

（三）政府依法行政不到位

1.政府部門缺乏科學(xué)高效的權(quán)責(zé)劃分制度

首先，改革文件明確規(guī)定了“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)監(jiān)督”，“誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)監(jiān)督”和“屬地監(jiān)督”。監(jiān)督的責(zé)任似乎已經(jīng)明確界定，但在具體實(shí)施時(shí)，并不容易。第二，許多主管部門反映，監(jiān)管隊(duì)伍存在瑕疵，“有人就監(jiān)管，無(wú)人便不監(jiān)管”的現(xiàn)象普遍存在，并且監(jiān)管方法和手段需要不斷創(chuàng)新。

2.服務(wù)型政府建設(shè)不到位

一方面，政府尚未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享和交換平臺(tái)。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息化的社會(huì)，信息時(shí)刻都在發(fā)生著變化，但市場(chǎng)主體在收集信息的過程中花費(fèi)的成本較高且信息未必真實(shí)全面，不利于決策的做出。政府建立統(tǒng)一的信息化共享交換平臺(tái)可以打破信息“蜂窩煤”的狀態(tài)，使市場(chǎng)主體對(duì)于信息的接收可以快速、有效、準(zhǔn)確，解決市場(chǎng)主體對(duì)于信息汲取的滯后性。

另一方面，社會(huì)信用體系建設(shè)不完善。在寬進(jìn)嚴(yán)管的方式下，企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)更加容易，難免會(huì)受到利益的驅(qū)使，在沒有獲得相關(guān)許可證的情況下就開始營(yíng)業(yè)，或企業(yè)違反書面承諾無(wú)證經(jīng)營(yíng)，這些情況均需要建立一個(gè)完善的社會(huì)信用體系以此來(lái)監(jiān)督企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)。

四、對(duì)證照分離改革的建議

改革仍在不斷進(jìn)行中，對(duì)在過程中出現(xiàn)的問題需要我們予以重視，并加以解決，才能讓改革更好的進(jìn)行，發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

（一）立法

1.加強(qiáng)立法做到重大改革于法有據(jù)

重大改革必須以法律為基礎(chǔ)。在“證照分離”改革中，有必要用法治的思想和方法進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，加快相關(guān)法律法規(guī)的改革、廢止和解釋工作。一是調(diào)整國(guó)家法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件。二是調(diào)整地方法律和政府法規(guī)，在實(shí)施過程中，如相關(guān)地方性法規(guī)與上位法不一致，應(yīng)及時(shí)調(diào)整。第三，完成部門規(guī)范性文件的清理工作。對(duì)于部門規(guī)范性文件，制定部門應(yīng)根據(jù)改革要求及時(shí)清理和調(diào)整，消除阻礙改革順利進(jìn)行的障礙。

2.提升立法的可操作性

實(shí)行“證照分離”后，營(yíng)業(yè)執(zhí)照的發(fā)放實(shí)際上在確認(rèn)企業(yè)實(shí)體的資格方面發(fā)揮了作用，獲得企業(yè)實(shí)體的資格不再有太多的門檻。取得主體資格后，商主體自動(dòng)取得一般業(yè)務(wù)范圍的商業(yè)資格，必要時(shí)商主體可以持許可證向有關(guān)審批部門申請(qǐng)取得許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)資格。在這種模式下，主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的取得都有各自的程序，不再統(tǒng)一于營(yíng)業(yè)執(zhí)照中。立法應(yīng)明確工商審批和注冊(cè)是商事主體取得主體資格的必要程序，批準(zhǔn)和注冊(cè)的直接后果是確認(rèn)商主體的資格。

3.立足于市場(chǎng)主體需求完善立法

立法時(shí)應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，對(duì)實(shí)踐中反映較強(qiáng)烈的事項(xiàng)作重點(diǎn)調(diào)整?！白C照分離”的重點(diǎn)在于減證，這可以降低市場(chǎng)參與者的進(jìn)入門檻，激發(fā)市場(chǎng)活力，這也是企業(yè)的真實(shí)需求。因此，立法內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于取消審批、簡(jiǎn)化審批、實(shí)行告知承諾制度、提高審批的透明度和可預(yù)見性、加強(qiáng)公共安全具體活動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，以此制定相關(guān)規(guī)章制度為改革保駕護(hù)航。

（二）政府依法行政

1.建立科學(xué)合理的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制

首先，有必要明確監(jiān)督的責(zé)任。市審批部門和行業(yè)主管部門制定并發(fā)布規(guī)范性文件，明確工商部門、審批部門和行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)放松管制和嚴(yán)格控制相結(jié)合，建立行業(yè)主管部門登記互聯(lián)的監(jiān)管機(jī)制。其次，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式。根據(jù)“更嚴(yán)格控制項(xiàng)目進(jìn)度”的要求，可以將實(shí)際創(chuàng)新與事后監(jiān)管措施結(jié)合起來(lái)。三是加強(qiáng)聯(lián)合處罰。加強(qiáng)責(zé)任主體、信用體系和“紅色黑名單”在事件監(jiān)管中的應(yīng)用，建立“一失信、處處約束”的跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制。

2.加快政府轉(zhuǎn)型發(fā)展建立服務(wù)型政府

政府應(yīng)加快建立以政府為主導(dǎo)，相關(guān)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾參與的高效社會(huì)信用體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先要構(gòu)建有效的預(yù)登記信息公示機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，防止證照分離改革后無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為的發(fā)生;其次，建立與信用評(píng)級(jí)相關(guān)的信用約束和激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)市場(chǎng)參與者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，減少不誠(chéng)實(shí)行為的發(fā)生;最后，在信用體系中，引入行業(yè)自律協(xié)會(huì)監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)力。

政府還需要加快建立信息共享平臺(tái)，這是一個(gè)旨在向社會(huì)公布所獲取的企業(yè)信息并在政府及其監(jiān)管部門之間共享的信息共享平臺(tái)，為政府監(jiān)管和市場(chǎng)主體運(yùn)作活動(dòng)提供指導(dǎo)。

（三）強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任

無(wú)論外部監(jiān)管措施多么完善，都不能取代企業(yè)的內(nèi)部自律。企業(yè)永遠(yuǎn)是守法經(jīng)營(yíng)的第一責(zé)任人。市場(chǎng)參與者應(yīng)積極順應(yīng)“證照分離”改革趨勢(shì)，自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)自身法律意識(shí)，樹立尊重和遵守法律、權(quán)利義務(wù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等觀念，并形成良好的社會(huì)和心理環(huán)境。同時(shí)，我們也要推進(jìn)自身信用體系建設(shè)，配合相關(guān)部門的信息核查和檢檢驗(yàn)，為“證照分離分離”改革提供良好的環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：武晶（1996- ），女，漢族，山西忻州人，山西大學(xué)法學(xué)院，民商法專業(yè)，2018級(jí)碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。