淺析古德諾二分法對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示

摘 要：“政治與行政二分法”在行政學(xué)領(lǐng)域中一直被廣為人知，一般認(rèn)為是威爾遜最先提出，后經(jīng)過(guò)古德諾豐富并且發(fā)展起來(lái)的。“政治與行政二分法”雖是在一個(gè)多世紀(jì)前提出的，但對(duì)20世紀(jì)以來(lái)公共行政學(xué)理論以及知識(shí)的發(fā)展和我國(guó)政治與行政的發(fā)展問(wèn)題都有著深遠(yuǎn)的影響和重要的指導(dǎo)意義。本論文運(yùn)用理論與實(shí)際相結(jié)合的方法，詳細(xì)闡述了古德諾提出的政治與行政二分法產(chǎn)生的社會(huì)背景，其理論主張和價(jià)值，以及古德諾二分法的現(xiàn)實(shí)意義，以此探析古德諾的政治與行政二分法對(duì)中國(guó)行政體制改革的啟示。

關(guān)鍵詞：古德諾;政治與行政二分法;中國(guó)行政體制改革

本文寫(xiě)作目的是運(yùn)用理論和實(shí)際相結(jié)合的方法，從古德諾“政治與行政二分法”產(chǎn)生的社會(huì)背景，理論主張和理論價(jià)值，以及現(xiàn)實(shí)意義出發(fā)，從古德諾二分法中吸取經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的行政體制改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)與啟示。中國(guó)的行政體制改革在借鑒古德諾二分法的同時(shí)，不能一味的照搬，中國(guó)的行政發(fā)展一定要走自己的路，同時(shí)也要看到古德諾的二分法對(duì)于我國(guó)的行政體制改革的借鑒和啟示。

一、古德諾二分法的背景及理論主張和價(jià)值

（一）古德諾二分法產(chǎn)生的背景

經(jīng)濟(jì)上，隨著當(dāng)時(shí)社會(huì)的日益發(fā)展，以及工業(yè)革命的完成，社會(huì)各方面開(kāi)始出現(xiàn)了大大小小的問(wèn)題，如：失業(yè)，救濟(jì)，教育，勞資關(guān)系和沖突等等。

政治上，政治與行政二分法產(chǎn)生的前提是多黨制的產(chǎn)生。多黨制的本質(zhì)即是競(jìng)爭(zhēng)性，一旦政治活動(dòng)中產(chǎn)生了惡性競(jìng)爭(zhēng)，那么，帶有惡性競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的政治活動(dòng)必將損害公共利益。把行政從政治中相對(duì)剝離出來(lái)，保持其相對(duì)獨(dú)立性，從而來(lái)避免政黨競(jìng)爭(zhēng)跳出其政治領(lǐng)域，以此傷害公共利益。

制度上，二分法的促進(jìn)是由于美國(guó)公務(wù)員制度的確立。公務(wù)員制度使得政治與行政兩者分離的思想得到了充分的體現(xiàn)，同時(shí)公務(wù)員制度的確立為二分法的發(fā)展提供了一定的制度保障。

此外，古德諾認(rèn)為，隨著時(shí)代的發(fā)展，政治和政府逐漸體現(xiàn)了而這相分離的特點(diǎn)，因此，政治與行政開(kāi)始各自具有不同的特點(diǎn)。這是符合時(shí)代潮流的，也符合政治與行政的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）古德諾二分法的理論主張和價(jià)值

1.古德諾二分法的理論主張

古德諾繼威爾遜之后，在其基礎(chǔ)上對(duì)行政與政治二分法進(jìn)行了深入全面的闡述。首先，古德諾從國(guó)家職能對(duì)政治與行政二分進(jìn)行了分析，他認(rèn)為行政應(yīng)當(dāng)從政治中剝離出來(lái)，政治與行者是兩種不同的功能，認(rèn)為這兩者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于國(guó)家之中。在古德諾所著寫(xiě)的《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》中有這樣的闡述：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能”[1]由此可見(jiàn)古德諾認(rèn)為“政治”“行政”并不是從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行劃分，而是從功能上來(lái)進(jìn)行劃分。國(guó)家意志的表達(dá)能力就是政治所要行使的功能，要學(xué)會(huì)傾聽(tīng)人民的訴求和表達(dá)他們對(duì)于利益的追求，以及如何根據(jù)國(guó)家意志去制定總體國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家意志的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)是由行政來(lái)執(zhí)行。就是采取行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)人民的訴求以及已制定好的國(guó)家戰(zhàn)略。并且，古德諾認(rèn)為政治與行政這兩種不同的功能應(yīng)該交由不同的機(jī)關(guān)來(lái)分別執(zhí)行，基于西方的人民主權(quán)的觀念，表達(dá)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)命于國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)。古德諾認(rèn)為政治與行政應(yīng)當(dāng)是互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，并不是完全的相互分離，即并不是“并離式”而應(yīng)該是“交越式”。所以為了實(shí)現(xiàn)政治與行政之間的這種關(guān)系，這兩者之間不得有一方必須在自身獨(dú)立性上做出一些妥協(xié)，因此古德諾認(rèn)為政治可以在適當(dāng)?shù)姆秶统潭壬?，適度的對(duì)行政施加干預(yù)，從而來(lái)促進(jìn)國(guó)家意志在政治和行政的互相協(xié)調(diào)中得以實(shí)現(xiàn)。

應(yīng)當(dāng)引起我們注意的是，古德諾是在當(dāng)時(shí)的美國(guó)背景下來(lái)分析表達(dá)機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)干預(yù)，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)這種干預(yù)的實(shí)現(xiàn)是對(duì)履行執(zhí)行功能的官員們來(lái)進(jìn)行人事控制的。同時(shí)古德諾還認(rèn)為政治需要一定限度內(nèi)對(duì)行政進(jìn)行適度的干預(yù)，以提高行政效率。

2.古德諾二分法的理論價(jià)值

首先，古德諾的二分法更加深入推動(dòng)了行政學(xué)這門(mén)學(xué)科的發(fā)展，同時(shí)也為行政理論的發(fā)展以及研究提供了方法以及理論框架，使得二分法成為了行政學(xué)的基本范式。

同時(shí)，對(duì)行政與政治的做出一定的劃分有助于政府管理者在政治行政活動(dòng)中正確的去選擇政府應(yīng)當(dāng)做出怎樣的行為去解決已經(jīng)正確識(shí)別出的政治領(lǐng)域或行政領(lǐng)域中存在的問(wèn)題。

最后，值得注意的是，我們對(duì)于我國(guó)政治體制以及行政體制的探討一定要建立在我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情之上。同時(shí)，在我國(guó)行政體制改革發(fā)展過(guò)程中，黨政分開(kāi)也十分重要，毫無(wú)疑問(wèn)的是古德諾的政治與行政二分法對(duì)此也具有十分重要的借鑒意義。

二、古德諾“行政與政治二分法”對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示

（一）我國(guó)行政體制改革的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1992年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)上，為了滿足經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，行政體制改革第一次提出。在當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)階段，我國(guó)目前之所以強(qiáng)調(diào)行政體制改革，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的政治體制的改革已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)期，推動(dòng)行政體制改革就是為了帶動(dòng)政治體制改革的發(fā)展。我國(guó)的這種做法，正是古德諾政治與行政二分法的一種體現(xiàn)。當(dāng)代我國(guó)已經(jīng)顯現(xiàn)出行政體制改革從政治體制中改革中分離的趨勢(shì)，但是目前僅僅停留在較淺層次，只是對(duì)行政部門(mén)的官員進(jìn)行精簡(jiǎn)亦或者是對(duì)政府部門(mén)的重塑，所以我國(guó)的行政體制改革的步伐會(huì)在一定階段上停滯不前，難以繼續(xù)深入進(jìn)行。而在當(dāng)今社會(huì)，政府如何追求公平，政府如何提高行政效率，已經(jīng)成為人民日益關(guān)注的焦點(diǎn)。鄧小平曾經(jīng)指出：“效率不高與我們的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)。但更主要的是涉及黨政不分。①”因此，為了避免我國(guó)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，作風(fēng)拖拉，提高我國(guó)行政機(jī)關(guān)的效率，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行政黨分開(kāi)。

（二）古德諾“政治與行政二分法”對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示

政治與行政二分思想自誕生以來(lái)就招致學(xué)界各派的批判，但卻依舊產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)而廣泛的影響，在實(shí)踐過(guò)程中也凸顯了其積極意義，所以對(duì)我國(guó)深化政治體制改革仍具有很重要的借鑒意義[2-4]。但我國(guó)在進(jìn)行行政體制改革時(shí)，不能對(duì)西方的行政體制改革進(jìn)行照搬，而是應(yīng)該要結(jié)合我國(guó)的具體情況以及我國(guó)社會(huì)主義特點(diǎn)，在吸收借鑒古德諾政治與行政二分法的基礎(chǔ)上，合理正確推動(dòng)我國(guó)的行政體制改革。

1.加強(qiáng)政治制度建設(shè)，夯實(shí)行政改革基礎(chǔ)

我國(guó)的行政體制的前提應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的政治環(huán)境，從而以行政體制改革來(lái)帶動(dòng)中國(guó)政治制度建設(shè)的發(fā)展，以推動(dòng)政治的民主化和一體化的進(jìn)程。因此，當(dāng)代我國(guó)要積極穩(wěn)進(jìn)的推動(dòng)政治體制改革，加強(qiáng)政治制度建設(shè)，做好頂層設(shè)計(jì)，為我國(guó)的行政體制改革提供夯實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)政治建設(shè)，深化行政體制改革，形成了當(dāng)代中國(guó)政治建設(shè)的基本方略。社會(huì)主義民主政治能否實(shí)現(xiàn)健康有序的發(fā)展是國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的核心要素，也是推進(jìn)行政改革和提升政府治理能力的前提條件[5]。正如有學(xué)者所說(shuō)，“我們的行政改革與其說(shuō)是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)日新月異的發(fā)展情態(tài)，不如說(shuō)是為了應(yīng)付來(lái)自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的改革呼聲而采取的象征性政治行動(dòng)?！盵6]行政改革作為政治改革中的組成部分，必須符合我國(guó)社會(huì)主義政治的特點(diǎn)以及其發(fā)展趨勢(shì)。因此在我國(guó)行政體制改革的過(guò)程中，不能只強(qiáng)調(diào)改革的技術(shù)，卻割裂了政治建設(shè)與行政建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，這樣不僅會(huì)失去改革的意義，還會(huì)導(dǎo)致行政改革與政治制度建設(shè)相脫離，我國(guó)的行政體制改革必然會(huì)無(wú)法落實(shí)到實(shí)處，整個(gè)國(guó)家行政體系也無(wú)法適應(yīng)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.認(rèn)識(shí)政治行政關(guān)系，準(zhǔn)確劃清政府職能

我國(guó)的行政體制改革的推動(dòng)必須要準(zhǔn)確的劃分清楚政府的職能。政府的特定領(lǐng)域即是執(zhí)行性的行政，但其仍不可避免的涉及到在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)行管理公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面不同的事務(wù)。政府作為行政管理的主體，在行政體制改革的推動(dòng)中有著不可替代的角色。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)日漸繁多，政府難免會(huì)出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位的惡性現(xiàn)象。因此，在行政體制改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)政治與行政的關(guān)系，精準(zhǔn)的定位政府應(yīng)當(dāng)在行政體制改革中所扮演的角色，準(zhǔn)確劃分政府的職能，嚴(yán)格按照責(zé)任清單來(lái)進(jìn)行政府活動(dòng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)厘清政府，市場(chǎng)和社會(huì)的三者的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)向有限政府的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在我們的社會(huì)進(jìn)入了新時(shí)代，為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，我國(guó)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)政治和行政兩者之間的聯(lián)系和區(qū)別，對(duì)政府職能有著明確的劃分，從而對(duì)我國(guó)的行政體制改革起到良好的推動(dòng)作用。

3.引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)，提高政府行政效率

在古德諾的政治與行政二分法中明確提到，可以引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)以提高政府行政效率。古德諾的政治與行政二分法指導(dǎo)我國(guó)將行政從政治中相對(duì)分離出來(lái)，并且提出了政治與行政的兩者之間的協(xié)調(diào)，這在一定程度上為行政體制改革的發(fā)展避免了政治方面的干擾與制約。因此，我國(guó)行政體制改革中應(yīng)當(dāng)引進(jìn)企業(yè)管理技術(shù)，諸如績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)管理以及戰(zhàn)略管理等技術(shù)，從而應(yīng)用在政府各個(gè)部門(mén)來(lái)促進(jìn)政府行政效率的提高。

4.平衡效率公平，關(guān)注國(guó)計(jì)民生

效率一直行政體制改革中政府追求的目標(biāo)之一，但在追求效率的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)追求公平，這點(diǎn)在我們行政體制改革乃至政府改革中是我們應(yīng)當(dāng)注意的。在當(dāng)代我國(guó)行政體制改革中，公平的價(jià)值日益凸顯，從當(dāng)代中國(guó)行政體制改革發(fā)展來(lái)看，如何平衡效率與公平兩者在行政體制中所占比重已經(jīng)成為我國(guó)政府乃至整個(gè)行政區(qū)域中日益關(guān)注的問(wèn)題。西方政治與行政二分法遭受批判的一個(gè)重要原因就是政府行政過(guò)于追求效率而忽視了社會(huì)公平的價(jià)值。因此，在我國(guó)的行政體制改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重平衡效率與公平之間的關(guān)系，同時(shí)對(duì)在行政體制改革中遇到的國(guó)計(jì)民生問(wèn)題給予關(guān)注和解決。

三、結(jié)語(yǔ)

政治與行政二分法自從威爾遜第一次提出，古德諾豐富發(fā)展后，一直成為學(xué)者中所關(guān)注的話題。本文立足于古德諾的二分法思想，立足于理論實(shí)際相結(jié)合的方法對(duì)其進(jìn)行分析，探討古德諾二分法對(duì)于我國(guó)政治體制改革的啟示。通過(guò)對(duì)我國(guó)政治體制改革的發(fā)展以及問(wèn)題的分析，得出的結(jié)論是：中國(guó)行政體制必須立足于中國(guó)的國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)古德諾的政治與行政二分法不能全盤(pán)照搬，中國(guó)的改革發(fā)展必須走自己的路，同時(shí)也要看到古德諾的二分法對(duì)于我國(guó)的行政體制改革的意義，在行政體制改革中不僅僅要關(guān)注效率問(wèn)題，也要關(guān)注公平問(wèn)題。同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用企業(yè)管理技術(shù)來(lái)提高政府的工作效率。此外，古德諾的二分法對(duì)于我國(guó)在行政體制改革過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)也提供了一定的指導(dǎo)意義。

因收集的資料有限以及專(zhuān)業(yè)水平的限制，此論文在對(duì)于古德諾二分法的理解還不夠深入。例如，本文只從較淺層面探討了古德諾二分法對(duì)于我國(guó)行政體制改革的啟示，應(yīng)當(dāng)在日后進(jìn)行更加深入的思考與探析，這些有待今后在學(xué)習(xí)過(guò)程中加以完善。

注釋

[1] 引自鄧小平文選第3卷.第179頁(yè).

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作者簡(jiǎn)介：章加譽(yù)（1995- ），女，江蘇南京人，南京工業(yè)大學(xué)，碩士研究生在讀，主要從事行政管理研究。