寧波市城鄉(xiāng)公共交通一體化管理與協(xié)調(diào)導(dǎo)則

石小偉，馮廣京，邵黎霞，王淇韜，毛磊，蘇培添

（1. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江·哈爾濱 150030；2. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)與自然資源管理研究中心，黑龍江·哈爾濱 150030；3. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江·哈爾濱 150030；4. 寧波大學(xué)土木與環(huán)境工程學(xué)院，浙江·寧波 315211；5. 寧波市公共交通客運(yùn)管理局，浙江·寧波 315100；6. 浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江·杭州 311300）

1 背景介紹：寧波城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會

1.1 行政區(qū)劃

寧波是中國浙江省的副省級城市，浙江三大經(jīng)濟(jì)中心之一，地處我國海岸線中段，長江三角洲南翼。東有舟山群島為天然屏障，北瀕杭州灣，西接紹興市的嵊州、新昌、上虞，南臨三門灣，并與臺州的三門、天臺相連。寧波在長三角的區(qū)位及行政區(qū)劃見圖1。

圖1 寧波市在長三角的區(qū)位及寧波市行政區(qū)劃Fig.1 The location of Ningbo in the Yangtze river delta and its administrative divisions

全市陸域總面積9816km2，其中市區(qū)面積為2461km2。全市海域總面積為9758km2，岸線總長為1562km，其中大陸岸線為788km，島嶼岸線為774km，占全省海岸線的1/3。全市共有大小島嶼531個，面積524km2。

寧波轄海曙、江東、江北、鎮(zhèn)海、北侖、鄞州6個區(qū)，寧海、象山2個縣，慈溪、余姚、奉化3個縣級市，共有78個鎮(zhèn)、11個鄉(xiāng)、63個街道辦事處、626個社區(qū)和居民委員會和2569個村民委員會。

1.2 城鄉(xiāng)人口

根據(jù)寧波市統(tǒng)計年鑒，截至2018年底全市擁有戶籍人口603.07萬人（其中市區(qū)295.67萬人）。按戶籍分，農(nóng)業(yè)人口占33.9%，非農(nóng)業(yè)人口占66.1%；按性別分，男性占49.9%，女性占50.1%，戶籍人口見表1。

表1 寧波市戶籍人口（萬人）Table 1 The registered population of Ningbo

1.3 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

根據(jù)《寧波市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年全年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10746.21億元，按可比價格計算，比上年增長10.0%。其中，第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值增長4.0%；第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值增長10.0%；第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值增長10.7%。三個產(chǎn)業(yè)的比重為4.2:45.5:50.3，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重比上年提高0.1個百分點(diǎn)。按戶籍人口計算人均生產(chǎn)總值為104485元，按常住人口計算人均生產(chǎn)總值為77983元。寧波市歷年國民生產(chǎn)總值見表2。

表2 寧波市歷年地區(qū)生產(chǎn)總值（億元）Table 2 Annual GDP of Ningbo

1.4 城鄉(xiāng)空間布局

（1）城鄉(xiāng)市域空間布局

因地制宜，高效利用市域空間資源，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)適度向中心城市、二級中心城市、中心鎮(zhèn)集聚，引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

重點(diǎn)發(fā)展北部都市區(qū)。北部都市區(qū)是寧波城市化發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展港口、制造業(yè)、物流及金融、商貿(mào)、信息、科技、風(fēng)景旅游等第三產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃以中心城區(qū)為核心，沿杭州灣南岸及濱海線形成帶形組團(tuán)城市結(jié)構(gòu)。以高速公路、軌道交通為紐帶，衛(wèi)星狀小城鎮(zhèn)為組團(tuán)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互動，整體發(fā)展。

南部生態(tài)發(fā)展區(qū)是城市水源涵養(yǎng)地，重要的生態(tài)生產(chǎn)基地。重點(diǎn)發(fā)展風(fēng)景旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖加工和機(jī)械電子等與生態(tài)環(huán)境、風(fēng)景旅游無矛盾產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃以寧?？h城、象山縣城為中心，西店—寧?？h城—岔路，象山縣城—石浦兩條城鎮(zhèn)發(fā)展縱軸及象山縣城—寧海縣城發(fā)展橫軸組成點(diǎn)軸型結(jié)構(gòu)。扶植和培育區(qū)域二級中心城市，加強(qiáng)中心城鎮(zhèn)建設(shè)。

余姚、慈溪加強(qiáng)一體化發(fā)展，全面協(xié)調(diào)縣（市）域總體規(guī)劃。進(jìn)一步加強(qiáng)奉化、寧海、象山與寧波市中心城市聯(lián)系，開辟都市區(qū)聯(lián)系新通道，預(yù)留軌道交通通道。寧波市域空間布局見圖2。

（2）都市區(qū)空間布局

根據(jù)《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2011-2020)》，寧波都市區(qū)由核心區(qū)和余慈片區(qū)組成，由寧波中心城區(qū)和奉化中心城區(qū)構(gòu)建都市區(qū)核心區(qū)；以余姚和慈溪的中心城區(qū)為都市區(qū)西部的余慈片區(qū)，形成“一核一片”的空間形態(tài)，用地面積4367km2。

寧波都市區(qū)城鎮(zhèn)人口將保持快速增長態(tài)勢，成為浙江沿海地區(qū)的主要人口遷入地區(qū)。引導(dǎo)人口向都市核心區(qū)、余慈片區(qū)和重點(diǎn)鎮(zhèn)積聚；疏解寧波西部、南部和余姚南部山區(qū)的人口；繼續(xù)實(shí)施“小島遷、大島建、陸島聯(lián)”戰(zhàn)略（圖3）。

（3）城鄉(xiāng)旅游景點(diǎn)布局

經(jīng)過改革開放40多年來的發(fā)展，寧波旅游業(yè)已經(jīng)具備了加速發(fā)展的堅實(shí)基礎(chǔ)，正步入由量的擴(kuò)張向質(zhì)的提升轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。旅游大市業(yè)已建成，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。

寧波旅游發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路是：依托寧波的旅游資源條件和現(xiàn)有基礎(chǔ)，圍繞建設(shè)“國內(nèi)一流的旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市和現(xiàn)代化國際港口旅游名城”的總體目標(biāo)，實(shí)施“區(qū)域聯(lián)動”、“多元優(yōu)化”、“產(chǎn)業(yè)融合”、“精品品牌”、“文化提升”、“國際接軌”六大戰(zhàn)略，構(gòu)筑“一核一廊兩翼五圈”（1125）空間戰(zhàn)略格局（圖4）。

圖2 寧波市市域空間布局Fig.2 The urban spatial layout of Ningbo

圖3 寧波都市區(qū)空間布局Fig.3 The spatial layout of Ningbo metropolitan area

圖4 寧波市市域旅游規(guī)劃Fig.4 Ningbo municipal tourism planning

一核：寧波城市中心區(qū)；一廊：姚江—三江口—甬江風(fēng)情文化長廊；兩翼：沿海休閑度假旅游發(fā)展軸、三水人文旅游發(fā)展軸；五圈：環(huán)都市旅游圈、余慈人文旅游圈、四明山人文山水旅游圈、南部溫泉山水旅游圈、東部濱海旅游圈。

通過“都市”、“海洋”、“文化”、“生態(tài)”四張名片統(tǒng)領(lǐng)旅游產(chǎn)品體系，確立“東方商埠·時尚水都——ALA（阿拉）寧波”的旅游目的地形象，凝練提升寧波旅游發(fā)展模式。

2 城鄉(xiāng)客運(yùn)交通基礎(chǔ)設(shè)施

2.1 公路建設(shè)

城鄉(xiāng)公路網(wǎng)由高速公路、干線公路和農(nóng)村公路三個層次構(gòu)成，旨在建立寧波市區(qū)與各組團(tuán)市區(qū)間、各組團(tuán)市區(qū)間與組團(tuán)內(nèi)中心鎮(zhèn)之間及中心鎮(zhèn)與行政村之間的交通聯(lián)系。

寧波市現(xiàn)狀高速公路主要包括繞城高速公路、杭州灣跨海大橋及南岸連接線、杭甬高速公路、甬金高速公路、甬臺高速公路及甬舟高速公路，并已形成“一環(huán)、五射”的結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)了寧波與長三角中心城市——上海及浙江省三大城市群中心城市——杭州、溫州、金華之間的快速交通聯(lián)系。

2.2 客運(yùn)場站建設(shè)

寧波市現(xiàn)狀城鄉(xiāng)交通客運(yùn)基本采用公路運(yùn)營模式，包括點(diǎn)到點(diǎn)直達(dá)和中途停靠兩種情況，現(xiàn)狀運(yùn)營縣市區(qū)短途客運(yùn)站站點(diǎn)主要有4個，分別為汽車東站、汽車南站、汽車北站及中巴南站。

汽車北站以西向余慈方向?yàn)橹鳎\(yùn)營5條直達(dá)線路；汽車南站面向5縣市，運(yùn)營7條直達(dá)線路；汽車東站以南三縣方向的象山和奉化為主，運(yùn)營6條直達(dá)線路；中巴南站覆蓋市域除慈溪之外所有方向線路，運(yùn)營20條中途?？烤€路。

在上述客運(yùn)站的基礎(chǔ)上，“十一五”期間寧波市新建了各類客貨運(yùn)場站48個，建成農(nóng)村港灣式?？空?000余個，一定程度上完善了城鄉(xiāng)交通客運(yùn)場站體系。

2.3 軌道交通建設(shè)

軌道交通按其服務(wù)對象不同分為鐵路和城市軌道交通兩部分。

現(xiàn)狀寧波鐵路網(wǎng)主要由蕭甬線、甬臺溫線、北侖支線、洪鎮(zhèn)支線、白沙支線、余慈支線組成，營運(yùn)里程234.5km，已通達(dá)紹興、杭州、臺州、溫州等地。甬臺溫鐵路建成，蕭甬鐵路電氣化改造工程完成，同時杭甬客運(yùn)專線及鐵路樞紐北環(huán)線也于此間開工建設(shè)。

目前，寧波市城市軌道交通1號線一期工程和2號線一期工程已正式開工建設(shè)（圖5）。同時，寧波軌道二期工程的前期工作已經(jīng)全面啟動。其中軌道1號線一期工程西起高橋鎮(zhèn)，沿望春路與后塘河之間規(guī)劃綠化帶以高架方式向東，經(jīng)蘆港、徐家漕，至機(jī)場公路西側(cè)轉(zhuǎn)入地下，沿中山西路向東，經(jīng)汽車西站、大卿橋、西門口、鼓樓、市政府、天一廣場，過奉化江后沿中山東路向東，經(jīng)櫻花公園、世紀(jì)大道后轉(zhuǎn)入寧穿公路向東，經(jīng)海晏路、盛莫路至東外環(huán)路站，線路總長20.878km。

圖5 寧波市軌道交通1號線與2號線Fig.5 The line 1 and line 2 of Ningbo rail transit

2.4 城鄉(xiāng)客運(yùn)班線與公交線路

（1）城鄉(xiāng)客運(yùn)班線

城鄉(xiāng)客運(yùn)班線可分為市域及縣市客運(yùn)兩部分。

市域城鄉(xiāng)客運(yùn)班線指寧波主城區(qū)至各縣（市）中心城區(qū)和衛(wèi)星鎮(zhèn)的客運(yùn)班線。初步統(tǒng)計，市域城鄉(xiāng)客運(yùn)班線共59條，營運(yùn)車輛共764輛。其中，主城區(qū)至各縣（市）中心城區(qū)方向（以下簡稱主線）14條，營運(yùn)車輛669輛；主城區(qū)至各主要衛(wèi)星鎮(zhèn)（以下簡稱直線）45條，營運(yùn)車輛95輛。發(fā)班模式上，分快客和普客兩種，其中快客全部在汽車南站始發(fā)，途中不上下客；普客分別在南站、中巴南站、東站、北站始發(fā)，途中可上下客。現(xiàn)狀市域班線有公車公營和承包經(jīng)營兩種管理模式?？炜桶嘬囍校?6輛慈溪快客為承包經(jīng)營，其他均為公車公營經(jīng)營；普客均為承包經(jīng)營。因路網(wǎng)改善，車輛利用率提高和私家車普及等原因，近年來班線呈現(xiàn)運(yùn)力過剩、實(shí)載率降低的趨勢，尤其是甬慈普客和奉化、溪口普客，處于虧本經(jīng)營邊緣。大多數(shù)快客班車采取公司化經(jīng)營的管理模式，管理有力、車輛檔次高，服務(wù)較優(yōu)；普客班車的承包或掛靠經(jīng)營模式導(dǎo)致公司管理手段欠缺，監(jiān)管不到位，車輛檔次低，服務(wù)質(zhì)量低，群眾滿意度普遍較低。在票價的制定上，普客班車核定票價12-36.5元不等；快客班車核定票價22-41元不等。

縣域客運(yùn)班線現(xiàn)狀：余姚市和慈溪市已基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公交化；象山縣、奉化市及寧海市設(shè)有城鄉(xiāng)客運(yùn)班線，三縣市城鄉(xiāng)客運(yùn)班線總數(shù)達(dá)227條，其中象山縣內(nèi)部及與其他縣市間城鄉(xiāng)班線共有46條，車輛數(shù)達(dá)407輛；奉化市城鄉(xiāng)客運(yùn)班線61條；寧?？h城鄉(xiāng)客運(yùn)班線約120條，各縣市班線運(yùn)營存在多個經(jīng)營主體。

（2）城鄉(xiāng)公交線路

目前，寧波市市域城鄉(xiāng)公交線路僅有余姚方向337路一條，該線路經(jīng)由咸寧路、新馬路、清河路、環(huán)城北路、青林渡路、江北大橋、江北大道及S61，線路起點(diǎn)站為公交白沙中心站，終點(diǎn)站位于三七市，沿途經(jīng)過35個站點(diǎn)。線路票價采用分段式計費(fèi)方式，發(fā)車間隔高峰時為15～30分鐘，平峰時為60～70分鐘。

寧波市下屬5個縣市中，開設(shè)有城鄉(xiāng)公交線路的有慈溪市、余姚市及寧?？h。慈溪市的城鄉(xiāng)公交線路共有50條，其中由慈溪中心城區(qū)始發(fā)的有27條，有效地解決了慈溪中心城區(qū)與郊區(qū)及下屬縣的客運(yùn)交通需求，另外周巷片區(qū)有5條；觀海衛(wèi)片區(qū)有5條，杭州灣片區(qū)有10條，慈東片區(qū)有3條，這些城鄉(xiāng)公交線路為慈溪市城鄉(xiāng)居民出行提供了便捷的公交服務(wù)。余姚市城鄉(xiāng)客運(yùn)公交線路共66條，基本實(shí)現(xiàn)全域公交化。這些城鄉(xiāng)公交線路將余姚市內(nèi)公交與周邊地區(qū)交通相聯(lián)系，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公交服務(wù)發(fā)揮了重大作用。寧?？h除了上文中設(shè)置的數(shù)量眾多的城鄉(xiāng)客運(yùn)班線外，寧?？h公交公司還設(shè)置了部分機(jī)動車輛提供城鄉(xiāng)公交服務(wù)，這些機(jī)動車輛的首末站及發(fā)車間隔均為確定，可視為城鄉(xiāng)客運(yùn)班線的有效補(bǔ)充。

2.5 城鄉(xiāng)班線客流分析

根據(jù)寧波市公運(yùn)集團(tuán)提供的數(shù)據(jù)資料，結(jié)合隨車調(diào)查數(shù)據(jù)，得到近幾年寧波主城區(qū)至各縣市班線客運(yùn)量（表3）。

從表中可以看出，余姚方向客流量相對其人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯較底，其原因在于寧波至余姚有鐵路連接，且鐵路票價較班線票價低。這種情況也出現(xiàn)在寧海，自從2009年甬臺溫動車組開通經(jīng)過寧海縣城以后，客流量持續(xù)下降。

表3 寧波主城區(qū)至各縣市中心城歷年班線客流（單位：人次/天）Table 3 The passenger flow between the main urban area of Ningbo and the downtown of each county over the years

2.6 城鄉(xiāng)公交一體化可行性分析

（1）現(xiàn)狀城鄉(xiāng)客運(yùn)模式存在問題

現(xiàn)狀城鄉(xiāng)客運(yùn)主要采用班線的模式，主要存在三方面問題：

經(jīng)營模式落后，服務(wù)質(zhì)量不高。大多數(shù)班線采用車輛檔次相對較低的中巴車，實(shí)行片組經(jīng)營的運(yùn)作模式，招手停車的運(yùn)作方式，掛靠或承包的經(jīng)營模式，導(dǎo)致經(jīng)營者之間爭客搶客、不規(guī)范上下客、乘車舒適性差、行車安全事故較多等問題，服務(wù)質(zhì)量不高。

部分路段交通秩序混亂?，F(xiàn)狀普客隨處上、下客的現(xiàn)象非常普遍，大大擾亂了公路交通的秩序，潛藏著嚴(yán)重的交通事故隱患。實(shí)地考察中，頻繁見到眾多普客車輛在國省道輔道上下客，也存在因兩輛車的滿載率較低，中途將乘客合并到一輛車的現(xiàn)象，交通秩序比較亂。

票價較高，與群眾期望有差距。由于票價核定方式、財政補(bǔ)貼與公交車不同，一級網(wǎng)絡(luò)班線的票價要遠(yuǎn)高于城市公交，這與群眾要求享受均等化、經(jīng)濟(jì)低廉的公交服務(wù)的期望有差距。特別是管理體制理順以后，群眾對一級網(wǎng)絡(luò)班線進(jìn)行公交化改造的呼聲日益迫切。

總的說來，現(xiàn)狀寧波中心城與各縣市之間的客運(yùn)基本以公路長途客運(yùn)模式為主，部分線路雖具有公交化運(yùn)行的雛形，但從整體上仍然難以適應(yīng)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的要求。同時，現(xiàn)有寧波中心城與各縣市之間客運(yùn)經(jīng)營模式基本為線路專營模式，線路專營權(quán)主體混雜，進(jìn)行改造的難度大。此外，現(xiàn)有城鄉(xiāng)客運(yùn)轉(zhuǎn)為公交化運(yùn)營后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政補(bǔ)貼尚未落實(shí)，制約了城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的發(fā)展，這也是本次研究的重點(diǎn)之一。

（2）城鄉(xiāng)公交一體化戰(zhàn)略可行性

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢明顯。寧波市城鎮(zhèn)發(fā)展連綿成片或成帶，城鄉(xiāng)間和區(qū)域間界限不再明顯，區(qū)域一體化發(fā)展趨勢顯著，使原有的城鄉(xiāng)間、城際間運(yùn)輸需求呈現(xiàn)出城市公共交通的需求特征。在客流量大、沿途城鎮(zhèn)密集的短途班線基礎(chǔ)上，實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化，可滿足城鄉(xiāng)間高密度的客運(yùn)需求。

基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。寧波市干線公路和農(nóng)村公路四通八達(dá)，實(shí)現(xiàn)了“村村通”，這為城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。

城鄉(xiāng)客運(yùn)班次較密。主城區(qū)至慈溪、余姚、奉化、寧海、象山等縣市中心城的發(fā)車班次較密，余姚方向?yàn)?～7分鐘、慈溪方向?yàn)?～10分鐘、象山方向約20分鐘、奉化方向?yàn)?～10分鐘，可見主城區(qū)與縣市之間的客運(yùn)已初具“公交化”運(yùn)行特征。

城鄉(xiāng)公交一體化具有票價優(yōu)勢。城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展過程中，政府將從市場準(zhǔn)入、稅費(fèi)征收、規(guī)費(fèi)制定方面出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，為城鄉(xiāng)公交的運(yùn)營節(jié)約成本，可以降低票價，為百姓提供實(shí)惠、快捷的公交出行，吸引客流向公交出行轉(zhuǎn)移，有利于加快城鄉(xiāng)公交一體化的進(jìn)程。

3 城鄉(xiāng)公交規(guī)劃管理政策

3.1 城鄉(xiāng)公交運(yùn)營管理

（1）管理模式

為保證城鄉(xiāng)公交一體化的有效實(shí)施，應(yīng)成立集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，采取大交通管理模式（圖6），該模式具有“統(tǒng)一管理，層面劃分，職能定位”的特征，是今后管理體制的發(fā)展方向。

統(tǒng)一管理，即政府設(shè)立的交通主管部門統(tǒng)一管理城市公交與城鄉(xiāng)公交，打破了城鄉(xiāng)二元分割的局面。

層面劃分，即整個一體化管理體制劃分為決策層、管理層和運(yùn)行層三個層面，分別以政府、交通主管部門和客運(yùn)企業(yè)作為主體，三個層面之間職責(zé)清晰，但又相互協(xié)調(diào)，交通主管部門受政府領(lǐng)導(dǎo)的同時，監(jiān)管、控制著客運(yùn)企業(yè)。

圖6 寧波市城鄉(xiāng)公交管理模式示意Fig.6 The management model of urban and rural public transport in Ningbo

職能定位，即各個層面主體具有明確的職責(zé)分配。政府主要負(fù)責(zé)出臺城鄉(xiāng)公交一體化實(shí)施的指導(dǎo)意見，對交通主管部門起到領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用；交通主管部門的主要職責(zé)是確定城鄉(xiāng)公交一體化的具體實(shí)施方案，如制訂和審議城鄉(xiāng)客運(yùn)線網(wǎng)布局規(guī)劃，進(jìn)行車輛的統(tǒng)一調(diào)度與客運(yùn)資源的合理配置，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督稽查服務(wù)和質(zhì)量等；客運(yùn)企業(yè)主要承擔(dān)運(yùn)營職能，通過投標(biāo)競爭等方式獲取線路的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營過程中為乘客提供高質(zhì)量的客運(yùn)服務(wù)。

但在目前管理體制下，很難一步到位建成大交通管理模式，因此，需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，可以先建立城鄉(xiāng)公交一體化領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長由寧波市政府、交通部門、建設(shè)部門組成，成員由公安部門、財政部門、建設(shè)部門、規(guī)劃部門、交通部門、物價部門組成，辦公室設(shè)在交通部門。各相關(guān)部門建立管理權(quán)限的協(xié)調(diào)機(jī)制，確定職能分工，密切配合，共同搞好城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化建設(shè)。

（2）運(yùn)營模式

寧波市現(xiàn)狀城鄉(xiāng)公交運(yùn)營模式主要是承包和掛靠經(jīng)營模式，線路專營權(quán)主體混雜，要改變現(xiàn)有運(yùn)營狀況首先要確定合理的城鄉(xiāng)公交運(yùn)營模式。

城鄉(xiāng)公交的運(yùn)營模式必須與城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)保持一致，寧波市域空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“中心明確、層次分明、發(fā)展有異、遠(yuǎn)近有別”的特點(diǎn)。根據(jù)寧波市城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)布局規(guī)劃，寧波市城鄉(xiāng)公交可分為一級、二級、三級網(wǎng)絡(luò)三個層次，同時考慮寧波市域的空間結(jié)構(gòu)組成和近遠(yuǎn)期結(jié)合的需要，確定寧波市各級城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營模式。

考慮到現(xiàn)有線路運(yùn)營主權(quán)改造難度大，且將城鄉(xiāng)客運(yùn)轉(zhuǎn)為公交化運(yùn)營后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政補(bǔ)貼難以一次性落實(shí)到位，所以建議分階段改造運(yùn)營模式。

第一階段：取消現(xiàn)狀寧波主城區(qū)至各縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的普客長途客運(yùn)模式，將一級公交網(wǎng)絡(luò)班車運(yùn)營模式改為公車公營模式，即客運(yùn)企業(yè)全額出資購置車輛，企業(yè)擁有車輛全部產(chǎn)權(quán)，同時擁有客運(yùn)線路經(jīng)營權(quán)，并由企業(yè)自營的一種客運(yùn)模式?？瓦\(yùn)企業(yè)可由寧波市政府公開招投標(biāo)確定，中標(biāo)后企業(yè)根據(jù)政府出臺的城鄉(xiāng)公交一體化指導(dǎo)意見及交管部門確定的具體實(shí)施方案，確定具體運(yùn)營方案。

第二階段：將各縣市中心城鎮(zhèn)之間以及中心城鎮(zhèn)開往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二級公交網(wǎng)絡(luò)營運(yùn)模式逐步改造為公車公營模式，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的線路可由不同的公司運(yùn)營，但是同一個縣市中心城鎮(zhèn)始發(fā)的城鄉(xiāng)公交線路必須由同一個公司運(yùn)營，同樣可以通過競爭投標(biāo)方式確定運(yùn)營單位資格。

第三階段：逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的三級公交線路的掛靠模式，統(tǒng)一改革為承包模式，即企業(yè)內(nèi)汽車車輛購置費(fèi)及道路運(yùn)輸證有償使用費(fèi)等相關(guān)經(jīng)營稅費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，承租人僅向公司上繳承包款，并作為企業(yè)員工享受相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)。這運(yùn)營模式可將個人的能動性與現(xiàn)代企業(yè)制度有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮個人能動性，承租人上交承包款后余額收入歸個人，多勞多得，充分帶動了服務(wù)積極性。

不論是采用公車公營模式還是承包模式，線路的運(yùn)營權(quán)由各級政府與運(yùn)營單位協(xié)商確定，例如寧波主城區(qū)與縣市間一級公交線路可供寧波主城區(qū)運(yùn)營單位和縣市運(yùn)營單位所共有，寧波市城市客運(yùn)管理中心及其運(yùn)營單位與縣市公共交通管理部門及其運(yùn)營單位分別出資購置合理數(shù)量的公交車輛，并分別擁有所購車輛的所有權(quán)，而所購車輛的營運(yùn)額、相關(guān)補(bǔ)貼以及維護(hù)費(fèi)用分別歸兩家所有，但為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化管理，建議同一級別的城鄉(xiāng)公交車輛采用統(tǒng)一車型、統(tǒng)一標(biāo)識，并服從統(tǒng)一調(diào)度。

3.2 城鄉(xiāng)公交補(bǔ)貼管理

城鄉(xiāng)公交為了增強(qiáng)公交吸引力，票價政策需要體現(xiàn)更強(qiáng)的公益性，收支平衡難以實(shí)現(xiàn)，政府需要在加強(qiáng)監(jiān)管基礎(chǔ)上針對性的實(shí)施財政補(bǔ)貼。

在明確成本承擔(dān)主體和公交運(yùn)營定位的基礎(chǔ)上，政府、企業(yè)兩方面充分考慮運(yùn)營成本和財政壓力，確定補(bǔ)貼內(nèi)容如下：

（1）政策補(bǔ)貼

政策性補(bǔ)貼是政府在政策上對公交公司進(jìn)行傾斜，減輕公司成本壓力。主要有兩部分內(nèi)容，一部分為適當(dāng)優(yōu)惠甚至減免營業(yè)稅、燃油稅、車輛購置稅、養(yǎng)路費(fèi)、車船稅、運(yùn)管費(fèi)、公路通行費(fèi)等費(fèi)用；另一部分是在公交公司購車貸款方面，由政府出面提供擔(dān)保、爭取低息甚至免息貸款。

（2）燃油補(bǔ)貼

隨國際油價變化，企業(yè)的燃油成本逐年增加，政府基于燃油價格的變化，在基準(zhǔn)價格基礎(chǔ)上對于差額進(jìn)行補(bǔ)貼，增強(qiáng)公交企業(yè)對油價變化的適應(yīng)性，對于燃油補(bǔ)貼，國務(wù)院與寧波市均有相應(yīng)的明確規(guī)定，城鄉(xiāng)公交運(yùn)行過程中可參照執(zhí)行。

（3）運(yùn)營補(bǔ)貼

公共交通屬于公益性事業(yè)，而城鄉(xiāng)公交運(yùn)營區(qū)域又多為客流培育區(qū)域，為了增強(qiáng)客流吸引力、體現(xiàn)公交公益性，票價不能過高，光靠票價收入難以平衡成本支出，同時公交所承擔(dān)的老年人、學(xué)生、傷殘軍人等優(yōu)惠、減免也需要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，運(yùn)營補(bǔ)貼即為補(bǔ)償這些差額而給予的補(bǔ)貼。

除社會福利補(bǔ)償作為固定補(bǔ)償之外，在核定成本的基礎(chǔ)上，普通客流引起的運(yùn)營補(bǔ)貼可采取以客流和里程為基準(zhǔn)的補(bǔ)貼制度（表4）。

表4 客流基準(zhǔn)和里程基準(zhǔn)補(bǔ)貼方式Table 4 The subsidy mode base passenger flow and mileage base

在補(bǔ)貼內(nèi)容中，運(yùn)營補(bǔ)貼采取何種模式對企業(yè)盈虧和政府財政負(fù)擔(dān)具有重大影響。城鄉(xiāng)公交線路長、客流不穩(wěn)定，客流基準(zhǔn)補(bǔ)貼往往難以真正起到平衡盈虧的目的，也易造成客流稀少線路服務(wù)下降的局面，因此，在行業(yè)主管部門掌握線路審批、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定基礎(chǔ)上，建議城鄉(xiāng)公交補(bǔ)貼采取以里程為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼模式。

在現(xiàn)有財政體制下，市、縣財政分灶吃飯，因此，城鄉(xiāng)公交補(bǔ)貼還涉及到補(bǔ)貼主體的問題。

從運(yùn)營模式來看，由寧波市中心城始發(fā)的一級公交線路補(bǔ)貼可參照城市公交進(jìn)行，而由縣市中心城鎮(zhèn)始發(fā)的二級公交線路由各縣市負(fù)責(zé)。

城鎮(zhèn)公交線路則涉及到跨行政區(qū)運(yùn)營的問題，根據(jù)補(bǔ)貼內(nèi)容不同，不同行政區(qū)應(yīng)提供相應(yīng)的補(bǔ)貼。

4 城鄉(xiāng)公交與軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展

4.1 城鄉(xiāng)公交場站與軌道交通場站建設(shè)布局相協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)公交場站與軌道交通場站應(yīng)盡量綜合，建成綜合公交客運(yùn)樞紐，盡量調(diào)整現(xiàn)有地面公共交通站點(diǎn)，與軌道交通車站交匯或接近，縮短乘客換乘距離；軌道交通站點(diǎn)與城鄉(xiāng)公交站點(diǎn)設(shè)施配套建設(shè)，提高公共交通線網(wǎng)布局合理性，完善以公交樞紐為核心的一體化公交網(wǎng)絡(luò)。建立功能完善、級配合理、分布有序的交通樞紐，實(shí)現(xiàn)軌道交通與常規(guī)公交立體化“零換乘”、“一體化”。首先，要綜合考慮換乘樞紐的交通功能和服務(wù)范圍，結(jié)合站點(diǎn)人流集散量和換乘模式，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)綜合樞紐站、大型接駁站和一般樞紐站，并按照換乘樞紐等級、換乘模式建設(shè)相應(yīng)的換乘設(shè)施。通常而言，軌道交通始發(fā)、終點(diǎn)、客流集散量較大的站點(diǎn)以及軌道交通與長途客運(yùn)、班線客運(yùn)、鐵路客運(yùn)等多種交通方式匯集點(diǎn)，要設(shè)置換乘樞紐站或大型換乘站；軌道交通途經(jīng)的各站點(diǎn)，常規(guī)公交站點(diǎn)要與之密切銜接，設(shè)置港灣式的一般換乘站；其次，要改變國內(nèi)傳統(tǒng)的“線換乘”，引入“點(diǎn)換乘”，強(qiáng)化港灣式站臺等專門的公交換乘站規(guī)劃設(shè)計與建設(shè)，使公交車輛并行停靠換乘。

4.2 城鄉(xiāng)公交與軌道交通線網(wǎng)協(xié)調(diào)布局

城鄉(xiāng)公交和軌道交通作為寧波市公共交通系統(tǒng)的重要組成部分，若協(xié)調(diào)好則可相互補(bǔ)充，提高整個公共交通系統(tǒng)運(yùn)行效率，反之則存在兩者相互競爭互相抵制的不良后果，因此建議從以下幾方面進(jìn)行線網(wǎng)協(xié)調(diào)布局：

在軌道交通建成但尚未成網(wǎng)前，城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)需要根據(jù)軌道交通建設(shè)進(jìn)程，并結(jié)合客流變化特征，逐步調(diào)整線網(wǎng)布局，其根本目標(biāo)是基于公交出行需求特征，合理優(yōu)化配置運(yùn)力，避免資源浪費(fèi)和惡性競爭，實(shí)現(xiàn)軌道交通與城鄉(xiāng)公交的相互協(xié)調(diào)和互為補(bǔ)充。

軌道交通逐漸成網(wǎng)的過程中，需要對城鄉(xiāng)公交線路做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保留歷史較長、客流較大、運(yùn)營效益較好的線路，切不可“一刀切”地取消軌道交通沿線的所有公交線路。

軌道交通成網(wǎng)后，局部客流很大的軌道交通沿線適當(dāng)保留與其重復(fù)走向的公交線路，使其作為軌道交通的有效補(bǔ)充，緩解高峰期軌道交通運(yùn)能不足，發(fā)揮常規(guī)公交的集散作用，同時也增加軌道交通的輻射能力。

軌道交通沿線，取消整體上與其基本重合的公交線路，將其改設(shè)在軌道交通服務(wù)半徑以外的地區(qū)，引導(dǎo)平行方向的客流轉(zhuǎn)入軌道交通，或?qū)ζ溥M(jìn)行局部改線減少公交線路與軌道交通線路的重合度。

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