民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策研究

趙海鷹 申屠新飛

【摘要】 ?近年來(lái)，民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控導(dǎo)致破產(chǎn)清算的案例比較多。文章結(jié)合東莞市尚城學(xué)校的破產(chǎn)案例，從完善會(huì)計(jì)制度、探索保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)基金集中管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)、強(qiáng)化外部監(jiān)督和民辦學(xué)校若干重大問(wèn)題研究等角度提出防范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 ? 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);清算

【中圖分類號(hào)】 ?F234 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）22-0117-03

所謂財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就是財(cái)務(wù)收益的不確定性。理論上的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指財(cái)務(wù)收益低于預(yù)期的可能性。由于財(cái)務(wù)收益低于預(yù)期時(shí)很可能導(dǎo)致償債能力低下，無(wú)法償還到期債務(wù)，因此在現(xiàn)實(shí)工作中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的含義一般是指單位喪失償債能力的可能性。近年來(lái)，民辦學(xué)校倒閉停止辦學(xué)的新聞不絕于耳。導(dǎo)致民辦學(xué)校停止辦學(xué)的原因多種多樣，主要有以下幾種：第一是舊城改造，因拆遷導(dǎo)致學(xué)校停止辦學(xué);第二種是辦學(xué)條件不合格，教育部門要求予以關(guān)閉;第三種是生源不足自行關(guān)閉;第四種是資金鏈斷裂宣布倒閉，由法院接手進(jìn)行破產(chǎn)清算。

在上述四種原因中，前三種原因引起的停止辦學(xué)都屬于有序停止辦學(xué)。而第四種原因引起的停止辦學(xué)屬于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的財(cái)務(wù)危機(jī)，具有隱蔽性、突發(fā)性，社會(huì)各界尤其是學(xué)生家長(zhǎng)普遍缺乏心理預(yù)期，而且此類停止辦學(xué)往往伴隨著拖欠工資費(fèi)用等問(wèn)題，很容易引起社會(huì)混亂。近幾年來(lái)，第四種原因引起的民辦學(xué)校倒閉事件比較多。2019年5月，東莞市尚城學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱“尚城學(xué)?！保┯捎诓荒芮鍍?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)，債權(quán)人向法院提出對(duì)尚城學(xué)校進(jìn)行破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。2019年5月17日，東莞市第一人民法院裁定受理尚城學(xué)校破產(chǎn)清算案。本文就尚城學(xué)校破產(chǎn)的原因進(jìn)行深入分析，并就防范相應(yīng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策進(jìn)行探討。

一、尚城學(xué)校破產(chǎn)的背景和處置概況

尚城學(xué)校是2009年經(jīng)東莞市教育局批準(zhǔn)開(kāi)辦的一所九年一貫制民辦學(xué)校。截至2019年4月底，學(xué)生人數(shù)達(dá)2 280人。該校辦學(xué)質(zhì)量?jī)?yōu)異，2014—2017年連續(xù)四年中考成績(jī)位居?xùn)|莞市第四名，2017年被《東莞時(shí)報(bào)》評(píng)為“金口碑品牌學(xué)校”。但是尚城學(xué)校存在股東糾紛、管理混亂、背離學(xué)校辦學(xué)宗旨、為他人債務(wù)提供擔(dān)保、以學(xué)校為抵押進(jìn)行民間借貸，導(dǎo)致學(xué)校背負(fù)了超過(guò)辦學(xué)收費(fèi)總額數(shù)倍的巨額債務(wù)。據(jù)2014年9月1日《南方都市報(bào)》報(bào)道，該校董事長(zhǎng)曹某對(duì)外債務(wù)過(guò)億，曹某涉及的訴訟案件有22宗，多名債權(quán)人甚至圍堵學(xué)校要求還債。據(jù)中國(guó)執(zhí)行信息公開(kāi)網(wǎng)顯示，尚城學(xué)校作為被執(zhí)行人的執(zhí)行信息清單曾多達(dá)15條，均為法人代表曹某以學(xué)校為抵押進(jìn)行民間借貸產(chǎn)生，未執(zhí)行金額達(dá)7 000多萬(wàn)元，學(xué)校2 800多萬(wàn)元辦學(xué)經(jīng)費(fèi)陸續(xù)被人民法院凍結(jié)、扣劃，嚴(yán)重干擾了教育教學(xué)秩序，社會(huì)影響惡劣。尚城學(xué)校先后兩年年檢被評(píng)定為不合格。東莞市教育局于2019年4月27日對(duì)尚城學(xué)校作出了停止招生的行政處罰。由于尚城學(xué)校不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)，債權(quán)人向法院提出對(duì)尚城學(xué)校進(jìn)行破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。

2019年5月17日，東莞市第一人民法院裁定受理尚城學(xué)校破產(chǎn)清算案，參照《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十五條規(guī)定，學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理權(quán)全部移交由管理人行使。為妥善處置尚城學(xué)校資金鏈斷裂問(wèn)題，全力維護(hù)學(xué)校師生和廣大家長(zhǎng)權(quán)益，南城街道成立多個(gè)功能小組，由教育部門會(huì)同各有關(guān)職能部門迅速行動(dòng)，全力做好事件處置工作：第一時(shí)間組織召開(kāi)尚城學(xué)校家長(zhǎng)代表見(jiàn)面會(huì)和學(xué)校教職工會(huì)議，通報(bào)尚城學(xué)校被法院裁定受理破產(chǎn)清算的最新情況以及街道黨委、辦事處維護(hù)家長(zhǎng)和師生權(quán)益的各項(xiàng)應(yīng)急處置措施，聽(tīng)取家長(zhǎng)和教職工代表的意見(jiàn)、建議和訴求;啟動(dòng)維護(hù)尚城學(xué)校本學(xué)期正常運(yùn)作應(yīng)急專項(xiàng)資金，保障本學(xué)期教職工工資發(fā)放、師生正常餐費(fèi)和學(xué)校辦公經(jīng)費(fèi);為保障學(xué)生合法權(quán)益，解決尚城學(xué)校進(jìn)入破產(chǎn)程序后有轉(zhuǎn)學(xué)意愿的學(xué)生的讀書問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)了兩所民辦學(xué)校，于2019—2020學(xué)年第一學(xué)期（自9月份開(kāi)始）安置至接收學(xué)校。如新校學(xué)雜費(fèi)高于尚城學(xué)校，按照尚城學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，差額由街道和接收學(xué)校共同補(bǔ)貼至學(xué)生畢業(yè)。通過(guò)采取上述措施后，尚城學(xué)校和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)總體平穩(wěn)，沒(méi)有發(fā)生群體事件。

二、尚城學(xué)校破產(chǎn)原因分析

尚城學(xué)校破產(chǎn)的原因既不是舊城改建拆遷，也不是生源不足和辦學(xué)條件不合格，而是財(cái)務(wù)危機(jī)。從前文提供的信息來(lái)看，導(dǎo)致尚城學(xué)校爆發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)的原因主要有以下幾方面：

（一）學(xué)校本身缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控理念。學(xué)校與其他單位不同，學(xué)校發(fā)展好壞、管理是否規(guī)范，涉及到許許多多的家庭和學(xué)生，將影響學(xué)生今后的發(fā)展和人生觀、社會(huì)觀。同時(shí)學(xué)校作為教育機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)變現(xiàn)償債能力比較弱，因此不宜作為擔(dān)保人對(duì)外擔(dān)保。在現(xiàn)實(shí)生活中，因給其他單位或個(gè)人擔(dān)保導(dǎo)致自身深陷債務(wù)危機(jī)的案例層出不窮，如2011年溫州爆發(fā)金融危機(jī)的重要原因就是擔(dān)保，但是尚城學(xué)校股東的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)薄弱，并沒(méi)有吸取相應(yīng)教訓(xùn)，導(dǎo)致了破產(chǎn)悲劇的發(fā)生。

（二）法律法規(guī)不完善。在現(xiàn)實(shí)中，由于學(xué)校資產(chǎn)具有公益性，處置時(shí)涉及學(xué)生的安置和社會(huì)的穩(wěn)定，因此金融機(jī)構(gòu)一般不承認(rèn)學(xué)校的擔(dān)保能力和抵押能力。但是在民間，普遍認(rèn)可學(xué)校的擔(dān)保能力和抵押能力，這是尚城學(xué)校與其他相關(guān)單位和個(gè)人之間簽署了多起擔(dān)保協(xié)議和抵押協(xié)議的根源，也是尚城學(xué)校銀行賬戶多達(dá)2 800萬(wàn)元資金被法院扣劃的原因，直接導(dǎo)致了尚城學(xué)校資金鏈的斷裂。因此從法律角度看，各級(jí)法院有必要深入研究學(xué)校資產(chǎn)擔(dān)保、抵押行為的有效性，盡早從法律層面予以明確，從而更有效地規(guī)范和指導(dǎo)整個(gè)社會(huì)的各類融資行為。

（三）相關(guān)部門的監(jiān)管不到位。冰凍三尺非一日之寒，尚城學(xué)校在管理上的問(wèn)題早已初現(xiàn)端倪。

首先，從相關(guān)媒體公布的信息看，破產(chǎn)前尚城學(xué)校董事長(zhǎng)的股東身份就已遭到其他股東的質(zhì)疑，而且深陷債務(wù)糾紛。遺憾的是相關(guān)部門并沒(méi)有采取相應(yīng)的糾正舉措。據(jù)媒體報(bào)道，早在2009年5月28日，東莞市南城區(qū)宣教辦、東莞市桂禾實(shí)業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱桂禾公司）及深圳某房地產(chǎn)公司簽訂了對(duì)資金監(jiān)管的協(xié)議書，由南城區(qū)宣教辦負(fù)責(zé)對(duì)東莞市尚城學(xué)校幼兒園學(xué)生教育成本費(fèi)用的監(jiān)管。所托管的學(xué)費(fèi)以學(xué)期為單位，南城區(qū)宣教辦以尚城學(xué)校幼兒園首期滿員收取學(xué)費(fèi)總額的20%作為辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)金，余下的80%根據(jù)學(xué)校開(kāi)支預(yù)算分2次劃撥，用于學(xué)校發(fā)放教職工工資和日常開(kāi)支。在此期間，桂禾公司曾先后兩次向南城區(qū)宣教辦提出尚城學(xué)校安全隱患情況匯報(bào)和學(xué)費(fèi)監(jiān)管申請(qǐng)，但并未得到回應(yīng)。眾所周知，資金監(jiān)管的目的在于確保資金安全和合理合規(guī)使用，防止資金被挪用和貪污。如果學(xué)校出現(xiàn)問(wèn)題了、資金被非法使用了才開(kāi)始監(jiān)管，那么這種監(jiān)管是沒(méi)有意義的。

其次，按照2002年修正的《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條規(guī)定，民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用和財(cái)務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)制作財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果。該條款在2013年和2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》中都予以了保留。這就意味著尚城學(xué)校自成立之日起就應(yīng)該委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果。筆者未能在尚城學(xué)校網(wǎng)站及其他網(wǎng)站上搜索到相關(guān)審計(jì)報(bào)告。對(duì)此筆者關(guān)心三個(gè)問(wèn)題，一是有沒(méi)有開(kāi)展財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)工作;二是審計(jì)報(bào)告有沒(méi)有披露由于尚城學(xué)校深陷擔(dān)保、抵押而引起的債務(wù)問(wèn)題;三是相關(guān)主管部門有沒(méi)有收到審計(jì)報(bào)告，有沒(méi)有采取相應(yīng)的對(duì)策措施。雖然無(wú)法對(duì)這三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行明確的調(diào)查并得出相應(yīng)的結(jié)論，但是有理由相信，如果開(kāi)展了審計(jì)、如果審計(jì)工作有效、如果審計(jì)成果得到了相關(guān)部門的重視，尚城學(xué)校不至于走到今天的地步。盡管相關(guān)媒體報(bào)道也曾指出，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T先后兩年在年檢中評(píng)定尚城學(xué)校不合格，在一定程度上履行了管理職能。但是監(jiān)督的本意是監(jiān)察和督促，只有監(jiān)察，沒(méi)有督促改正，也就失去了監(jiān)督的意義。

三、防范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變成財(cái)務(wù)危機(jī)的原因是多方面的，既有法律法規(guī)的不健全，也有來(lái)自社會(huì)的偏見(jiàn);既有政府部門監(jiān)督不力、扶持力度不夠，也有民辦學(xué)校自身管理不善。因此防范對(duì)策也是多維度的。

（一）加強(qiáng)會(huì)計(jì)制度研究和民辦學(xué)校財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)。筆者于2019年1月對(duì)溫州地區(qū)96所非營(yíng)利性民辦學(xué)校的會(huì)計(jì)工作開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，在提交反饋的85所學(xué)校中，有50所采用事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度（含溫州市2011年出臺(tái)的《民辦非營(yíng)利學(xué)校會(huì)計(jì)制度》），有27所執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，另有8所執(zhí)行小企業(yè)會(huì)計(jì)制度。在回答2019年是否執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度問(wèn)題時(shí)，有37所學(xué)校明確回答執(zhí)行，有13所學(xué)校沒(méi)有回答，剩余35所學(xué)校均回答否。在回答是否采用代理記賬問(wèn)題時(shí)，有20%的學(xué)校表示由代理記賬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賬務(wù)處理?？梢钥闯觯壳懊褶k學(xué)校會(huì)計(jì)制度比較混亂。

由于民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)人員、代理記賬機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)人員總體素質(zhì)偏低以及信息不對(duì)稱等原因，這些學(xué)校的財(cái)務(wù)報(bào)告并沒(méi)有對(duì)擔(dān)保等業(yè)務(wù)引起的預(yù)計(jì)負(fù)債進(jìn)行合理的反映和披露，從事審計(jì)業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及教育等監(jiān)管部門無(wú)從獲知學(xué)校的真實(shí)情況，民辦學(xué)校董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的決策依據(jù)也不夠科學(xué)合理。因此有必要加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校會(huì)計(jì)制度的研究，研究的重點(diǎn)在于民辦非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度是否適用于民辦學(xué)校、學(xué)校舉辦者投入的資金是否應(yīng)該作為收入、民辦學(xué)校是否應(yīng)該采用權(quán)責(zé)發(fā)生制、是否對(duì)預(yù)計(jì)負(fù)債作出合理反映、是否對(duì)租賃的教學(xué)、后勤及管理用房確認(rèn)使用權(quán)資產(chǎn)、是否確認(rèn)租賃引起的金融負(fù)債、是否確認(rèn)民辦學(xué)校高薪引人引起的人力資源資產(chǎn)等問(wèn)題。同時(shí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的工作主要依賴于財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)人員的素養(yǎng)在很大程度上影響著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，因此各地教育主管部門和財(cái)政部門要正視民辦學(xué)校財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)培訓(xùn)和后續(xù)教育以及內(nèi)控制度建設(shè)，不斷提升民辦學(xué)校認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防范和管控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）探索開(kāi)設(shè)民辦學(xué)校保險(xiǎn)險(xiǎn)種和風(fēng)險(xiǎn)基金集中管理制度。在本次尚城學(xué)校倒閉事件中，地方政府行動(dòng)迅速，及時(shí)籌措并組建了應(yīng)急專項(xiàng)資金，為平穩(wěn)解決2019年上半年尚城學(xué)校教學(xué)管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。民辦學(xué)校倒閉，面臨壓力最大的就是當(dāng)?shù)卣３稚鐣?huì)穩(wěn)定，當(dāng)?shù)卣诸^必須有足夠的資金來(lái)解決學(xué)校倒閉所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。目前很多地方經(jīng)濟(jì)下滑，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，政府負(fù)債嚴(yán)重，剛性支出不斷膨脹，因此并不是所有地方政府都能像東莞市政府一樣快速籌資解決民辦學(xué)校倒閉引起的安置和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。民辦學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此筆者建議，可以采取政府牽頭、社會(huì)各界共同參與的模式解決民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)危機(jī)。

可以借鑒汽車保險(xiǎn)模式，建立民辦學(xué)校保險(xiǎn)，采取以地方政府為主、民辦學(xué)校補(bǔ)充的模式共同出資購(gòu)買保險(xiǎn)，解決民辦學(xué)校財(cái)務(wù)危機(jī)引起的最后由政府買單的各種安置和維穩(wěn)問(wèn)題。同時(shí)建立健全計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)基金制度。目前《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)基金計(jì)提作出明確規(guī)定。但是2018年3月發(fā)布的《浙江省民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》（浙財(cái)科教[2018]7號(hào)）第四十四條規(guī)定“要健全民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)基金，凡在學(xué)校名下沒(méi)有獨(dú)立校舍的民辦學(xué)校，教育行政部門要督促其在學(xué)校生源較好、資金充足之時(shí)，按學(xué)費(fèi)年總收入的5%計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)基金。風(fēng)險(xiǎn)基金用于保障辦學(xué)過(guò)程中產(chǎn)生的非正常損失及相關(guān)費(fèi)用，風(fēng)險(xiǎn)基金累計(jì)提取額達(dá)到當(dāng)年度學(xué)費(fèi)收入20%及以上的，可不再提取”。目前浙江省各個(gè)民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)基金均由學(xué)校自行管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)基金所對(duì)應(yīng)的貨幣資金沒(méi)有實(shí)行專戶管理，部分學(xué)校存在挪用風(fēng)險(xiǎn)基金現(xiàn)象，同時(shí)每所學(xué)校計(jì)提的風(fēng)險(xiǎn)基金額度與破產(chǎn)需要支付的款項(xiàng)相比，金額較少，難以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)基金的作用。依據(jù)《2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.76萬(wàn)所，如果每所民辦學(xué)校計(jì)提2萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)基金，那么全國(guó)范圍內(nèi)就有35.52億元。如果地方政府為每所學(xué)校注入2萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)基金，那么全國(guó)范圍內(nèi)就有71億元的風(fēng)險(xiǎn)基金。如果民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)基金的管理能夠參照住房公積金的管理模式，由教育主管部門實(shí)行集中管理，所有權(quán)歸學(xué)校，管理權(quán)和使用權(quán)歸教育主管部門，這種管理模式再加上保險(xiǎn)賠付的資金，就能夠確保政府部門在發(fā)生民辦學(xué)校倒閉事件時(shí)快速籌措資金，解決處置經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，真正發(fā)揮保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)基金的作用。

（三）加強(qiáng)民辦學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)。民辦學(xué)校問(wèn)題較多的根源在于內(nèi)部控制制度薄弱。尚城學(xué)校之所以深陷債務(wù)危機(jī)，與其隨意提供擔(dān)保不無(wú)關(guān)系，由此也可以推斷，該校缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。防范風(fēng)險(xiǎn)的主要舉措就是建立健全民辦學(xué)校內(nèi)部控制制度，特別是相互制約的監(jiān)督機(jī)制。各個(gè)民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離;建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制;建立健全重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定和法律顧問(wèn)咨詢制度;建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督以及關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，如果無(wú)法實(shí)行輪崗，則必須對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員分管的工作實(shí)施不定期專項(xiàng)審計(jì)。另外需要注意的是，各個(gè)學(xué)校不僅要建立健全相互制約的內(nèi)控制度，更要建立健全學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督制度，確保各項(xiàng)制度得到有效執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化對(duì)民辦學(xué)校的外部監(jiān)督。這里的外部監(jiān)督包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方中介組織的監(jiān)督，也包括政府相關(guān)部門的監(jiān)督。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性因素增多，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，審計(jì)質(zhì)量也出現(xiàn)下滑。由于現(xiàn)行法律法規(guī)要求民辦學(xué)校自行委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，因此委托人就是被審計(jì)人，會(huì)計(jì)師事務(wù)所和被審計(jì)人之間存在利益往來(lái)，審計(jì)缺乏獨(dú)立性，審計(jì)結(jié)論的可靠性、客觀性和公正性容易引起質(zhì)疑。這也是民辦學(xué)校審計(jì)不能揭示重大問(wèn)題的根源所在。

筆者建議民辦學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)可以由教育主管部門委托并承擔(dān)相應(yīng)的審計(jì)費(fèi)用，審計(jì)報(bào)告直接送至教育主管部門，從而徹底割裂中介組織和民辦學(xué)校之間的利益關(guān)系，有效保證第三方中介組織的獨(dú)立性，為提高審計(jì)質(zhì)量提供制度保障，同時(shí)也有利于教育主管部門迅速了解和掌握民辦學(xué)校存在的問(wèn)題，為下一步的監(jiān)督提供有效、直接的證據(jù)。除了強(qiáng)化第三方監(jiān)督外，教育主管部門也要加強(qiáng)年檢工作，不能讓年檢流于形式。另外還可以借鑒證監(jiān)會(huì)的管理模式，對(duì)于有嚴(yán)重債務(wù)糾紛、嚴(yán)重違規(guī)和違法記錄的個(gè)人建立黑名單制度，終生不得從事教育工作、不得擔(dān)任民辦學(xué)校高級(jí)管理人員，從而為民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。財(cái)政部門要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極幫助、指導(dǎo)并督促民辦學(xué)校建立健全內(nèi)部控制制度。通過(guò)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，幫助學(xué)校強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提升會(huì)計(jì)工作水平，為防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。

（五）強(qiáng)化對(duì)民辦學(xué)校若干重大問(wèn)題的研究。《民辦教育促進(jìn)法》提出，民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性。為了減輕稅費(fèi)支出，減少辦學(xué)成本，目前絕大部分民辦學(xué)校都選擇非營(yíng)利性。選擇了非營(yíng)利性，則學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，中止辦學(xué)時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)不歸舉辦者，由政府繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。這種處理辦法的理論依據(jù)是民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)行為是捐資助學(xué)而不是投資。筆者認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分捐資助學(xué)和投資辦學(xué)。如果是捐資助學(xué)，那么捐資以后，捐資者不參與學(xué)校的日常管理和發(fā)展;如果是投資辦學(xué)，那么投資后，投資者還要參與學(xué)校的日常管理和發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，民本學(xué)校的舉辦者就是投資者、管理者。浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華教授在2018楓葉國(guó)際教育論壇作主旨演講時(shí)指出：所有的調(diào)查都表明，90%以上的舉辦者在辦學(xué)的同時(shí)還想賺一點(diǎn)錢，完全不想賺錢的辦學(xué)者只占5%。很多舉辦者為了收回投資、降低法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，采取了“明債實(shí)投”模式，即以債務(wù)的形式投入民辦學(xué)校，然后定期收取高額利息。也有舉辦者采取“雙法人模式”，即成立兩個(gè)法人，一個(gè)法人建設(shè)校園，另一個(gè)法人辦學(xué)。建好的校園以租賃的形式租給另一個(gè)法人辦學(xué)，由辦學(xué)法人支付高額租金，而這兩個(gè)法人的最終控制方是同一人。這兩種方法的共同點(diǎn)就是民辦學(xué)校的舉辦者最終取得了辦學(xué)收益、民辦學(xué)校凈資產(chǎn)比較少。從會(huì)計(jì)角度看，凈資產(chǎn)越少，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大。因此筆者建議進(jìn)一步加強(qiáng)研究，正確認(rèn)識(shí)和分析民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)性質(zhì)和清算時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的處置問(wèn)題。如果不正視和關(guān)注舉辦者的合理需求，那么民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范就難以得到真正解決。

【主要參考文獻(xiàn)】

[1] 浙江省財(cái)政廳，浙江省教育廳.關(guān)于印發(fā)《浙江省公共財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展實(shí)施辦法 浙江省民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理辦法》的通知.浙財(cái)科教[2018]7號(hào).

[2] 楊剛要.民辦教育分類管理的現(xiàn)實(shí)困境與推進(jìn)策略[J].浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)），2018，（16）.

[3] 張榮靜.淺談民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].納稅，2018，12（30）.

[4] 黃杏萍.民辦學(xué)校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2018，（13）.

[5] 趙海鷹.新制度下對(duì)事業(yè)單位投資業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算的思考[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2018，（22）.