河北省環(huán)境規(guī)制工具現(xiàn)狀與問題分析

馮麗麗　史雪楊　郄嬌

摘要：作為全國霧霾重災(zāi)區(qū)，河北省政府運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)激勵型、命令控制型、公眾參與型三種工具緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾，實(shí)施了一系列霧霾治理舉措，成效并太不顯著?；诖?，本文系統(tǒng)梳理河北省環(huán)境規(guī)制工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，根據(jù)河北省環(huán)境規(guī)制工具存在的問題，進(jìn)而提出優(yōu)化河北環(huán)境規(guī)制工具的建議。

Abstract： As the national haze disaster area， Hebei provincial government used economic incentive， command-control， public participation three tools to alleviate the contradiction between economic development and environmental pollution， implemented a series of haze control measures， and the results are not significant. Based on above， this paper systematically sorts out the application status of environmental regulation tools in Hebei Province， and puts forward suggestions on optimizing environmental regulation tools in Hebei Province according to the existing problems of environmental regulation tools in Hebei Province.

關(guān)鍵詞：環(huán)境;規(guī)制工具;規(guī)制體系

Key words： environment;regulatory tools;regulatory system

中圖分類號：X-01? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）35-0021-03

1? 河北省環(huán)境規(guī)制工具現(xiàn)狀

根據(jù)環(huán)境規(guī)制工具的定義，現(xiàn)將河北省環(huán)境規(guī)制工具分為三類，分別是：命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵型、公眾參與型，具體如表1、表2、表3所示。

表1表明，從2010年起，河北省出臺了越來越多環(huán)境保護(hù)方案及條例。由此看來，河北省在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面傾注了許多的心力。河北省對待環(huán)境保護(hù)采取的不是一刀切的模式，而是差異化管控，針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)，開展了一攬子專項(xiàng)整治行動，劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線。實(shí)行政企追責(zé)，逐步建立起了政企量化考核體系。

河北省經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境工具如表2所示。

表2表明，河北通過出臺排污權(quán)交易、第三方治理、交稅罰款等相關(guān)政策，將政府這只有形的手和市場這只無形的手緊密結(jié)合起來。逐步形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善和資源的優(yōu)化配置。

河北省公眾參與型工具如表3所示。

表3表明，公眾參與環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，雖然有了基本的制度保障，但是相較于其他兩種工具來說，公眾權(quán)益保障的政策性文件，仍然較為欠缺。

總體來說，河北省以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把良好的生態(tài)環(huán)境作為改善民生的重要目標(biāo)。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。逐步形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、創(chuàng)新驅(qū)動、社會監(jiān)督、公眾參與的新機(jī)制。

2? 河北省環(huán)境規(guī)制工具存在的問題

以下從環(huán)境規(guī)制體系不健全、環(huán)境污染違法成本低、環(huán)境規(guī)制工具民眾參與渠道少、環(huán)境規(guī)制工具執(zhí)行效率低下等四個方面分別闡述了河北省目前在環(huán)境治理方面存在的一些問題。

2.1 環(huán)境規(guī)制體系不健全

2.1.1 環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)不全面

河北省在環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上作出了很大的努力，但是覆蓋面仍然不足。具體如圖1所示。

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資料來源：2011-2017《中國環(huán)境年鑒》.

由圖1可以看出，河北的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)數(shù)和人數(shù)在全國的占比，約基本在6.7%。而以河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為例，鋼鐵產(chǎn)量占到了全國的20%-30%。由此，可以發(fā)現(xiàn)河北目前進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測的能力遠(yuǎn)不能覆蓋排污企業(yè)。難以對所有的區(qū)域進(jìn)行全面看護(hù)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，也存在總體減排比例難以保證，實(shí)際排放量難以核實(shí)等情況。

2.1.2 針對農(nóng)村的環(huán)境規(guī)制工具少

由表1到表3可以看出，河北省的環(huán)境規(guī)制工具大多是針對工業(yè)企業(yè)、行政機(jī)構(gòu)等城市區(qū)域或重點(diǎn)行業(yè)，而對于農(nóng)村地區(qū)，卻鮮有專門的政策。河北省是農(nóng)村大省，農(nóng)村人口多，分布散，然而對于農(nóng)村存在的一些環(huán)境問題大多只是在某一領(lǐng)域提及，并沒有考慮到村落之間環(huán)境的差異化，出臺針對特定地域法律法規(guī)。即便有，在向下執(zhí)法的過程中也難以落實(shí)到位，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

2.1.3 區(qū)域聯(lián)控政策不完善

由表1到表3可以看出，針對京津冀區(qū)域聯(lián)控的政策也較為缺乏。京津冀由于特殊的地理位置關(guān)系，冬季經(jīng)常會出現(xiàn)霧霾天氣同時發(fā)生的情況。隨著大氣環(huán)流的影響，污染物相互傳輸。這種情況下，單個城市采取的應(yīng)急減排措施可能難以達(dá)到治理霧霾的效果，區(qū)域聯(lián)控是最有效的選擇，但是目前河北省針對區(qū)域聯(lián)控方面的規(guī)章制度尚不完善，在處理跨行政區(qū)域重大生態(tài)問題時，地方難以發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。而且河北省也較缺乏多地聯(lián)動的協(xié)調(diào)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

2.1.4 應(yīng)急預(yù)案體系不完善

河北省的應(yīng)急預(yù)案體系不完善，執(zhí)行不規(guī)范：一是應(yīng)急減排清單不全面，部分重點(diǎn)污染源未納入減排清單;錯峰生產(chǎn)與應(yīng)急管控混為一體，錯峰了即不再執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案。二是應(yīng)急預(yù)案編制不嚴(yán)謹(jǐn)，管控措施與實(shí)際不符，預(yù)案內(nèi)容前后矛盾，名稱不一致，規(guī)定的措施避重就輕;應(yīng)急預(yù)案管理混亂，預(yù)案頻繁變動、三是應(yīng)急管控措施不到位，鋼鐵、石化重點(diǎn)排污大戶重污染天氣不作為。

2.2 環(huán)境污染違法成本低

2.2.1 排污費(fèi)成企業(yè)的投機(jī)“法寶”

由圖2看出，2011年至2017年，河北省排污費(fèi)解繳金額在全國排污費(fèi)解繳金額的比重基本保持在8.9%左右，而河北的國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重基本保持在4.3%左右。由此看出，河北省企業(yè)對環(huán)境造成的污染大于對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。

河北省現(xiàn)行的排污費(fèi)設(shè)計(jì)上存在許多問題：一是企業(yè)環(huán)境污染代價小。即便企業(yè)繳納了一定量的排污費(fèi)，于企業(yè)而言，只是皮毛之痛，依然抵不過偷排帶來的巨大利益。二是排污費(fèi)未納入財政預(yù)算，收繳的排污費(fèi)，并未?？顚Ｓ茫糠值胤椒欠ㄕ加铆h(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。三是排污費(fèi)征收缺乏有效的約束機(jī)制，征收不具有強(qiáng)制性、固定性，易受政府干預(yù)。

2.2.2 環(huán)境稅發(fā)展不成熟

河北省2018年開始征收環(huán)境保護(hù)稅。相較于排污費(fèi)，環(huán)境稅誕生時間晚，缺乏規(guī)范有效的執(zhí)行機(jī)制。比如，納稅人未能依法安裝自動監(jiān)測裝備，缺乏精確的環(huán)境污染監(jiān)測數(shù)據(jù);納稅單位虛假申報，篡改或偽造污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)。

2.3 環(huán)境規(guī)制民眾參與渠道少

由表1到表3可以看出，近些年來，政府只出臺了一個保護(hù)公眾參與渠道的制度，而且相關(guān)政策過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。長期以來，由于公共決策完全是由政府負(fù)責(zé)，公眾幾乎沒有參與的渠道，導(dǎo)致公眾只能被動參與。公眾及社會組織獨(dú)立活動能力不強(qiáng)，政府也缺乏與公眾溝通的有效機(jī)制。

2.4 環(huán)境規(guī)制工具執(zhí)行效率低下

2.4.1 環(huán)境規(guī)制工具成本與收益不對等

環(huán)境規(guī)制是一個復(fù)雜的問題，想要全面衡量環(huán)境問題，單一的環(huán)境質(zhì)量效率標(biāo)準(zhǔn)過于片面，需要綜合考慮成本-收益等相關(guān)變量。從2011年到2017年，河北省環(huán)境污染治理投資總額從443.6億元增長到605.8億元，增長了約36.56%。河北省工業(yè)廢氣主要污染物排放量，二氧化硫排放總量從1317099噸下降到941189噸，下降了28.54%;煙塵排放總量從2011年1223502噸下降到2017年1113784噸，下降了8.97%。由此看出，河北省工業(yè)廢氣及主要污染物排放量下降趨勢緩慢，而相較于環(huán)境污染治理額的快速增長，表明在治理環(huán)境質(zhì)量方面，河北省環(huán)境規(guī)制工具成本-收益整體效果不是很理想。

2.4.2 職能部門協(xié)同合作效率低下

河北省環(huán)境規(guī)制需要多個職能機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，在實(shí)際執(zhí)法過程中存在以下問題。一是職能部門繁雜，環(huán)境治理過程中，權(quán)利分配不均勻，實(shí)施與監(jiān)督重復(fù)建設(shè)，溝通效率低下。二職能部門協(xié)同合作成本較高，不同環(huán)境執(zhí)法主體依據(jù)的執(zhí)法條例不同，實(shí)際出臺或整治預(yù)案不同，導(dǎo)致職能部門的執(zhí)法橫向效率低下，浪費(fèi)大量的人力物力。三責(zé)任權(quán)利不明晰，可能會出現(xiàn)九龍治水的情況，一旦出現(xiàn)重大環(huán)境問題，各機(jī)關(guān)相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)境治理效率低下。

3? 完善河北省環(huán)境規(guī)制工具的建議

3.1 優(yōu)化環(huán)境規(guī)制體系

河北省目前的環(huán)境治理主要還是走“先污染后治理”的路子，政府的工作中心依然在整改與治理上，因此命令型規(guī)制工具占據(jù)了環(huán)境治理的“半壁江山”。但是通過理論分析和實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，市場激勵型規(guī)制工具更能夠促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，增加企業(yè)對環(huán)境污染治理的投入。因此，河北省應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，弱化政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)升級的步伐，通過排污交易權(quán)、第三方治理等市場化手段使激勵型控制工具成為環(huán)境治理的“主力軍”。除此，針對河北省現(xiàn)存的問題，還應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境規(guī)制體系建設(shè)，增強(qiáng)區(qū)域聯(lián)控的執(zhí)法能力，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案管理。與此同時，出臺環(huán)境規(guī)制政策要考慮到區(qū)域差距，還要隨時根據(jù)技術(shù)的發(fā)展及時更新環(huán)境規(guī)制的工具，加大對新興產(chǎn)業(yè)的政策支持。

3.2 積極促進(jìn)環(huán)境稅的應(yīng)用

實(shí)踐證明，市場激勵型規(guī)制工具對企業(yè)積極進(jìn)行環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生長期的激勵效應(yīng)。在市場激勵型中一項(xiàng)重要的工具是環(huán)境稅。2018年，該工具在我國正式施行，由于環(huán)境稅開展時間短，覆蓋范圍小，所以需要政府增加環(huán)境稅稅種，擴(kuò)大征收范圍。首先，政府應(yīng)當(dāng)該提供環(huán)境稅納稅方式的專業(yè)培訓(xùn)，尤其是在重污染行業(yè)。其次，政府在推廣該工具時應(yīng)當(dāng)向企業(yè)說明環(huán)境稅對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生的激勵作用，使企業(yè)以發(fā)展的眼光看待環(huán)境稅。最后，給予技術(shù)人員專業(yè)的指導(dǎo)，正確的引導(dǎo)企業(yè)，使環(huán)境稅在我省順利實(shí)行。

3.3 改善公眾參與型規(guī)制工具

實(shí)踐證明，公眾參與型環(huán)境規(guī)制工具與企業(yè)環(huán)境成本呈顯著的正向關(guān)系，但目前公眾對環(huán)境規(guī)制的參與度明顯不足，原因如下：一是公眾環(huán)境知情權(quán)得不到基本保障，環(huán)境質(zhì)量信息不透明，公眾難以提供及時有效的參與和監(jiān)督;二是公眾將環(huán)境污染企業(yè)向政府反映后，政府無作為或者對污染企業(yè)的懲罰力度小，未觸及企業(yè)利益的“痛點(diǎn)”，長此以往，造成政府公信力缺失，公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識愈發(fā)淡泊。因此，針對以上情況，政府可以通過下列措施解決：首先，政府部門應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大信息公開平臺，引入社會力量，充分發(fā)揮大眾傳媒作用，采用大眾喜聞樂見的方式及時公布環(huán)境質(zhì)量信息。其次，政府應(yīng)當(dāng)完善公眾環(huán)境保護(hù)的參與機(jī)制，加強(qiáng)與公眾的溝通與交流，例如多舉辦聽證會。最后，對于公眾反應(yīng)的問題，政府應(yīng)當(dāng)給予足夠的關(guān)注，及時的解決，并將處理結(jié)果及時公之于眾，給公眾以良好的回饋，從而保護(hù)公眾參與環(huán)境治理的積極性。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度

雖然政府一直致力于治理環(huán)境，打擊環(huán)境污染犯罪，但由于現(xiàn)行的規(guī)制工具對企業(yè)的威懾力不足，企業(yè)污染源更新速度快，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定滯后于實(shí)際。對此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變處罰思維，對企業(yè)的處罰由“付費(fèi)”轉(zhuǎn)為“擔(dān)責(zé)”，排污企業(yè)除了要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還應(yīng)承擔(dān)對生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任，使排污企業(yè)的環(huán)境違法成本大于排污成本，形成企業(yè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新的倒逼機(jī)制。此外，上級政府要防止一些地方政府為了增加政績，出現(xiàn)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)增長讓路的情形。在地方政績考核指標(biāo)中，將環(huán)境治理績效作為一個重要考核指標(biāo)，對于績效不達(dá)標(biāo)的政府加大處罰力度。

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