美國(guó)地方政府預(yù)算監(jiān)督特點(diǎn)與啟示

●蔡芳宏

黨的十九大以來(lái)，黨中央確立了“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的奮斗目標(biāo)，而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是其中之一，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其重要。國(guó)務(wù)院確立了預(yù)算管債的防范風(fēng)險(xiǎn)思路，而從國(guó)家治理角度看，預(yù)算管債的實(shí)質(zhì)是立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算及其債務(wù)的監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管理。當(dāng)前美國(guó)在地方政府預(yù)算與債務(wù)管理方面比較有經(jīng)驗(yàn)，因此，分析美國(guó)地方政府預(yù)算管理體制機(jī)制尤為重要。本文以美國(guó)佛羅里達(dá)州蓋恩斯維爾市 （以下簡(jiǎn)稱“蓋市”）為例，分析美國(guó)地方預(yù)算管理及其議會(huì)監(jiān)督，為我國(guó)的地方預(yù)算管理改革提供借鑒。

一、佛羅里達(dá)州蓋市預(yù)算特點(diǎn)

作為佛羅里達(dá)州州立大學(xué)的駐地，蓋市實(shí)行市議會(huì)——城市經(jīng)理的城市管理體制，這可以從圖1的城市組織架構(gòu)中發(fā)現(xiàn)。該體制下市政委員會(huì)由4個(gè)選區(qū)選出的7位市議員組成，其中一位為市長(zhǎng)。市政委員會(huì)向全體市民負(fù)責(zé)，市政委員會(huì)下設(shè)6位特命官員，其中一個(gè)是城市經(jīng)理，其負(fù)責(zé)城市的日常運(yùn)作，并向市政委員會(huì)負(fù)責(zé)。城市經(jīng)理辦公室內(nèi)設(shè)8個(gè)科室，設(shè)有8個(gè)政府部門(mén)，構(gòu)成一個(gè)市民、市政委員會(huì)、特命官員層、政府部門(mén)的四級(jí)城市行政體制。

蓋市預(yù)算制度服務(wù)于城市管理體制需要。從城市行政體制看，預(yù)算制度首先滿足市民知情權(quán)與參與權(quán)的需求，其次是服務(wù)于市政委員會(huì)的決策與監(jiān)督要求，最后才是用于蓋市預(yù)算執(zhí)行與管理。預(yù)算制度的核心是預(yù)算文件體系，蓋市各項(xiàng)預(yù)算管理行為基本上都體現(xiàn)在其預(yù)算文件體系當(dāng)中。因此，從其預(yù)算文件體系可以很好地反映出蓋市預(yù)算管理體制機(jī)制的各項(xiàng)特點(diǎn)。以2018—2019財(cái)年為例，其預(yù)算文件體系內(nèi)容包括《2018財(cái)年通過(guò)的財(cái)政運(yùn)行計(jì)劃》（FY18 Adopted Financial and Operating Plan） 《2018—2019財(cái)年預(yù)算提案簡(jiǎn)報(bào)》《2019財(cái)年推薦預(yù)算簡(jiǎn)報(bào)》《2019年通過(guò)的預(yù)算執(zhí)行情況簡(jiǎn)報(bào)》等，此外，在政府預(yù)算與財(cái)政網(wǎng)頁(yè)，還有《綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告》《季度財(cái)務(wù)報(bào)表》《資產(chǎn)改善計(jì)劃》《無(wú)主財(cái)產(chǎn)》《閑置財(cái)產(chǎn)》《（財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算報(bào)告）獎(jiǎng)勵(lì)和表彰》《養(yǎng)老金和投資》《本市營(yíng)商環(huán)境》《公共采購(gòu)》《其他資源》《電子服務(wù)》等預(yù)算管理相關(guān)文件。

預(yù)算文件體系中又以預(yù)算報(bào)告為關(guān)鍵。蓋市預(yù)算文件體系中的《財(cái)政運(yùn)行計(jì)劃》類(lèi)似我國(guó)的政府預(yù)算報(bào)告，其總共445頁(yè)，包含導(dǎo)言、預(yù)算概覽、摘要、基金明細(xì)、部門(mén)明細(xì)、基本建設(shè)計(jì)劃和附錄等七大部分內(nèi)容。該報(bào)告全面反映了相關(guān)主體關(guān)系及其預(yù)算安排，蓋市在過(guò)去32年里多次獲得美國(guó)和加拿大政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)(GFOA)頒發(fā)的杰出預(yù)算獎(jiǎng)。因?yàn)槠漕A(yù)算滿足評(píng)獎(jiǎng)的各項(xiàng)要求，比如預(yù)算報(bào)告中包含政策文件、財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告使用指南等內(nèi)容，預(yù)算報(bào)告還是一個(gè)各方的信息交流平臺(tái)。因此，可以從預(yù)算報(bào)告的角度了解蓋市預(yù)算制度如何為預(yù)算相關(guān)主體服務(wù)的情況。

（一）預(yù)算報(bào)告首先滿足市民的知情權(quán)與參與權(quán)

從預(yù)算報(bào)告來(lái)看，政府奮斗目標(biāo)是“改進(jìn)與增強(qiáng)以市民為中心的服務(wù)”，蓋市政府通過(guò)開(kāi)放預(yù)算等在線數(shù)據(jù)門(mén)戶，使市民很容易獲取和理解政府預(yù)算數(shù)據(jù)，以鼓勵(lì)市民參與預(yù)算安排。因此，預(yù)算文件主要是服務(wù)于市民的知情權(quán)與參與權(quán)。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告的導(dǎo)言部分、預(yù)算概覽部分與附錄部分中。

圖1 蓋恩斯維爾市2018財(cái)年通過(guò)的組織架構(gòu)圖

在導(dǎo)言部分，第一，“預(yù)算讀者指南”欄解釋了預(yù)算報(bào)告七大部分主要內(nèi)容，方便市民快速找到預(yù)算報(bào)告中對(duì)其有用的信息；第二，“市長(zhǎng)和市政委員會(huì)”欄公布了城市市長(zhǎng)、議員等城市選舉議員的名單圖像及其所代表的選區(qū)，為市民了解其選區(qū)利益代表人，方便其與選舉議員聯(lián)系及尋求他們的幫助；第三，“當(dāng)選官員、任命官員、直接報(bào)告人、部門(mén)負(fù)責(zé)人”欄公開(kāi)政府主要管理與執(zhí)行層官員的組成名單，方便市民了解與聯(lián)系各類(lèi)公共服務(wù)具體負(fù)責(zé)人，便于監(jiān)督與投訴公共服務(wù)相關(guān)責(zé)任人；第四，“政府組織結(jié)構(gòu)圖”欄讓市民對(duì)政府組成結(jié)構(gòu)有整體了解，方便市民辦理相關(guān)公共事務(wù)；第五，“城市概況”欄介紹城市經(jīng)濟(jì)社區(qū)概況，為市民提供城市基礎(chǔ)信息；第六，“預(yù)算簡(jiǎn)介”欄采用通俗易懂的形式介紹了2018年預(yù)算，介紹了各項(xiàng)基金收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其變化趨勢(shì)，特別是針對(duì)2018年與2019年主要預(yù)算政策調(diào)整而增加的收支作了重點(diǎn)介紹，滿足市民對(duì)政府預(yù)算重大變化情況的知情權(quán)。

在預(yù)算概覽部分，第一，是預(yù)算程序安排介紹，反映政府鼓勵(lì)市民對(duì)公共服務(wù)提供建議，以了解政府在未來(lái)一年內(nèi)需要解決哪些關(guān)鍵問(wèn)題。市政委員會(huì)舉辦研討會(huì)時(shí)，由城市經(jīng)理及其職員解釋政府預(yù)算安排，這種研討會(huì)對(duì)市民開(kāi)放。預(yù)算程序的最后環(huán)節(jié)會(huì)就預(yù)算收支，特別是財(cái)產(chǎn)稅稅率，政府舉辦二次公聽(tīng)會(huì)，并向所有財(cái)產(chǎn)所有者通告財(cái)產(chǎn)稅的稅率公聽(tīng)結(jié)果。第二，沒(méi)有具體年份預(yù)算數(shù)據(jù)與預(yù)算安排的內(nèi)容，純粹是全面介紹預(yù)算收支內(nèi)容，介紹了各項(xiàng)財(cái)政政策及各政府部門(mén)在預(yù)算中的角色與作用，讓市民學(xué)習(xí)與了解有關(guān)預(yù)算知識(shí)，方便市民了解政府各個(gè)部門(mén)工作，為市民參與預(yù)算安排提供理論知識(shí)的基礎(chǔ)。

在附錄部分，主要包括四部分內(nèi)容：第一，政府外部社團(tuán)組織獲得政府預(yù)算資金資助情況，滿足市民知情權(quán)，為其組織社團(tuán)爭(zhēng)取政府資助提供信息，主要資助內(nèi)容包括文化藝術(shù)、社區(qū)開(kāi)發(fā)、家庭項(xiàng)目等；第二，償債基金信息，主要是四個(gè)控制指標(biāo)的情況。一是人均年度還本付息額，二是一般基金年度償債率，三是債務(wù)余額占應(yīng)稅資產(chǎn)比率，四是人均債務(wù)余額占人均收入比率。由于債務(wù)問(wèn)題事關(guān)政府信用評(píng)級(jí)，影響政府借貸成本，市民掌握這些債務(wù)信息有利于監(jiān)督政府，有利于對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)有準(zhǔn)確預(yù)判；第三，十年應(yīng)納稅財(cái)產(chǎn)凈值、財(cái)產(chǎn)稅稅率信息等，幫助市民了解房地產(chǎn)的政府成本，為購(gòu)房、經(jīng)營(yíng)等行為提供信息；第四，詞匯表，對(duì)預(yù)算報(bào)告中縮略詞進(jìn)行解釋?zhuān)欣谑忻窀鼫?zhǔn)確理解預(yù)算報(bào)告信息。

綜上所述，預(yù)算報(bào)告的導(dǎo)言與預(yù)算概覽兩部分主要滿足市民對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)的需求。首先，市民可以通過(guò)預(yù)算報(bào)告了解其自身作為一個(gè)納稅人需要承擔(dān)哪些稅費(fèi)，稅率是多少，以監(jiān)督政府征稅行為，追求其自身的納稅成本最小化。其次，市民可以通過(guò)預(yù)算支出了解其作為市民能夠享受政府哪些公共服務(wù)，通過(guò)改變其自身行為，追求自身的公共福利最大化。最后，市民可以通過(guò)參與預(yù)算建議調(diào)研與公聽(tīng)會(huì)等活動(dòng)，使政府改變公共服務(wù)內(nèi)容與水平，使公共服務(wù)更貼近自身的需求，同時(shí)也監(jiān)督公共服務(wù)的社會(huì)公平情況。

（二）預(yù)算報(bào)告主要服務(wù)市政委員會(huì)決策與監(jiān)督

在市政委員會(huì)——城市經(jīng)理制度下，市政委員會(huì)是決策主體與監(jiān)督主體，城市經(jīng)理與政府部門(mén)是執(zhí)行主體，政府以預(yù)算文件的方式與市政委員會(huì)溝通。政府預(yù)算報(bào)告既是市政委員會(huì)與政府部門(mén)共同努力溝通協(xié)調(diào)的結(jié)果，又是他們之間的服務(wù)合同。因此，以政府預(yù)算報(bào)告為核心的預(yù)算文件體系主要是為市政委員會(huì)的決策與監(jiān)督而準(zhǔn)備的。預(yù)算報(bào)告為市政委員會(huì)服務(wù)主要體現(xiàn)在預(yù)算摘要與部門(mén)明細(xì)等部分。

1、服務(wù)市政委員會(huì)的決策需求。針對(duì)市政委員會(huì)的決策需求，在預(yù)算摘要部分，首先，“總體概況”欄敘述了2018年預(yù)算政策目標(biāo)形成過(guò)程及其執(zhí)行要點(diǎn)。比如，最早在2015年的12月份，市政委員會(huì)就設(shè)立了政府奮斗目標(biāo)，即把蓋市建成一個(gè)以公民為中心的城市。通過(guò)以公民為中心城市目標(biāo)戰(zhàn)略計(jì)劃，指導(dǎo)城市的資源使用、財(cái)務(wù)規(guī)劃、勞動(dòng)力發(fā)展、政策決定、集體談判等，以服務(wù)蓋市市民。到2016年初，城市委員會(huì)通過(guò)增加和擴(kuò)大公民的參與預(yù)算編制活動(dòng)過(guò)程，加強(qiáng)政府內(nèi)部與社區(qū)利益攸關(guān)方對(duì)區(qū)域資源的協(xié)作，組織和調(diào)整城市規(guī)劃的制定和預(yù)算分配過(guò)程。這一過(guò)程包括：社區(qū)活動(dòng)及網(wǎng)上調(diào)查進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，鼓勵(lì)公民分析和分享他們最大的優(yōu)先事項(xiàng)；通過(guò)市政委員會(huì)、特許官員和部門(mén)主管收集的信息，為城市與市民確定一個(gè)共同戰(zhàn)略目標(biāo)。到2017年，工作人員制定并調(diào)整了組織優(yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo)，并將其納入2018年財(cái)政預(yù)算，許多戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)入了規(guī)劃階段。

規(guī)劃調(diào)整后的戰(zhàn)略框架目標(biāo)包括：第一，通過(guò)促進(jìn)工作多樣性、創(chuàng)業(yè)精神和小企業(yè)活力，支持強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)；第二，通過(guò)為青年、家庭和老年人提供機(jī)會(huì)，并保護(hù)資源，實(shí)現(xiàn)一個(gè)更好的未來(lái)；第三，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提供公平的服務(wù)，并支持獲得住房，促進(jìn)更好的公平；第四，利用伙伴關(guān)系和創(chuàng)新來(lái)改造城市，以成為美國(guó)地方社區(qū)的典范。這個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)與以前年度不同，比如2011年政府預(yù)算中，政府的戰(zhàn)略框架目標(biāo)是：公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與復(fù)興、人力資本、有效治理、基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)輸、鄰里關(guān)系、環(huán)境與能源等。

其次，在預(yù)算導(dǎo)言部分，根據(jù)市政委員會(huì)的決議，城市經(jīng)理提交一個(gè)“城市經(jīng)理預(yù)算信息”的主題報(bào)告，在這個(gè)報(bào)告中提出年度預(yù)算的政策主題，比如2018年是“戰(zhàn)略能力建設(shè)”，2019年是“投資我們的未來(lái)”等，以反映市政委員會(huì)的主要政策。在年度主題政策之下，年度增量預(yù)算安排主要是落實(shí)主題政策，比如，在導(dǎo)言部分的預(yù)算簡(jiǎn)報(bào)欄提到，2018年為落實(shí)戰(zhàn)略能力建設(shè)政策，政府投資政府員工，2018年通過(guò)的預(yù)算投入85萬(wàn)美元，2019年投入86.7萬(wàn)美元為員工增加薪水。其中，2018年每小時(shí)12.75美元的工資增加50美分到2019年的13.25美元。為提升網(wǎng)站與廣播系統(tǒng)技術(shù)，增加一名數(shù)字服務(wù)主任和技術(shù)系統(tǒng)分析員，為此，2018年增加員工預(yù)算31.5萬(wàn)美元，2019年增加38萬(wàn)美元。

最后，在預(yù)算摘要部分，通過(guò)各項(xiàng)基金的政府人員編制列表、各部門(mén)的人員編制變動(dòng)表、基金與部門(mén)關(guān)系表、各項(xiàng)基金收入與支出匯總表、各項(xiàng)稅費(fèi)收入概述，各項(xiàng)基金支出匯總概述等，反映政府主要收支與政府政策關(guān)系。比如，第一，2018年度財(cái)政資金最大用途與落實(shí)安全戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)，占所有基金預(yù)算的29%；第二，一般政府服務(wù)支出占現(xiàn)有預(yù)算的24%，其中的55%是用于與養(yǎng)老有關(guān)的信托基金；第三，所有基金用于交通的資金占總支出預(yù)算14%；第四，環(huán)保支出約占資金總額5%，其他主要支出是文化娛樂(lè)事務(wù)占4%，改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境占1%等。

2、服務(wù)市政委員會(huì)的監(jiān)督需求。針對(duì)市政委員會(huì)的監(jiān)督需求，在預(yù)算報(bào)告的部門(mén)明細(xì)部分，為落實(shí)支持強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃更好的未來(lái)、培育更好的公平、成為社區(qū)典范等四大戰(zhàn)略框架目標(biāo)，編制各部門(mén)預(yù)算。以市政法律事務(wù)部為例，首先，其為落實(shí)前述四大戰(zhàn)略目標(biāo)，他們做貢獻(xiàn)的方式是：在社區(qū)典范目標(biāo)方面是為政府司法系統(tǒng)提供法律咨詢、起草法律文書(shū)、檢查文件法律規(guī)范性等；為城區(qū)兼并、債券發(fā)行、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估、使用收費(fèi)、征稅等多樣化提供法律咨詢，聘請(qǐng)高素質(zhì)法律顧問(wèn)，為市政提供低成本法律服務(wù)；此外，更新法律代表網(wǎng)站，為政府2.0舉措提供法律咨詢。對(duì)其他三個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的貢獻(xiàn)類(lèi)似這種把履行職能的活動(dòng)歸納于四大戰(zhàn)略目標(biāo)中，以做到政府治理行為與城市戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。

其次，為落實(shí)上述目標(biāo)，在部門(mén)職能范圍之內(nèi)，又制定了業(yè)務(wù)目標(biāo)，一是為市政委員會(huì)、當(dāng)選或任命的官員、政府部門(mén)和社區(qū)重建機(jī)構(gòu)等提供及時(shí)、稱職和成本效益高的內(nèi)部法律咨詢意見(jiàn)；二是根據(jù)法院解釋的“憲法”，對(duì)州和聯(lián)邦法規(guī)和判例法以及“城市法典”提供解讀；三是向法院、其他政府實(shí)體、媒體和公眾闡述本市的法律立場(chǎng)和論點(diǎn)；四是通過(guò)提供法律代表，保護(hù)和維護(hù)城市的合法權(quán)利和資產(chǎn)。

最后，在業(yè)務(wù)目標(biāo)下，又制定各科室（法律顧問(wèn)、訴訟律師等）的工作目標(biāo)：法律顧問(wèn)的目標(biāo)，一是定期監(jiān)測(cè)案件和成文法，以評(píng)估其對(duì)城市的影響，并就法律如何影響城市及其運(yùn)作提出建議；二是就城市事務(wù)向政府管理部門(mén)提供法律咨詢和建議；三是制定符合法律的法令或決議；四是研究法律問(wèn)題，談判和審批合同、和解方案、不動(dòng)產(chǎn)工具和債券等法律事務(wù)。訴訟律師的工作目標(biāo)是，在向州和聯(lián)邦法院以及行政法庭提起的訴訟和行政訴訟中代表城市辯護(hù)；對(duì)城市條例、發(fā)展或以及立法、行政和行政決定的上訴進(jìn)行應(yīng)訟與辯護(hù)。此外，有的政府部門(mén)在工作目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還要設(shè)置工作業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，比如預(yù)算與財(cái)政部在服務(wù)社區(qū)典范的戰(zhàn)略目標(biāo)下，建立了13項(xiàng)工作業(yè)績(jī)考核指標(biāo)，其中一個(gè)指標(biāo)是2018年一般養(yǎng)老基金的投資回報(bào)要達(dá)到12%。

綜上所述，預(yù)算報(bào)告反映出市政委員會(huì)是政府預(yù)算的決策者與監(jiān)督者。預(yù)算報(bào)告主要是為市政委員會(huì)服務(wù)。市政委員會(huì)在政府部門(mén)的協(xié)助下制定政府奮斗目標(biāo)——建立以市民為中心的地方政府，根據(jù)這個(gè)奮斗目標(biāo)結(jié)合市民的訴求，調(diào)整戰(zhàn)略框架目標(biāo)——強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)、更好的未來(lái)、更加的公平與社區(qū)典范等。根據(jù)每年的情況制定年度政策重點(diǎn)，2018年 “建立戰(zhàn)略能力”，2019年 “投資我們的未來(lái)”。根據(jù)四大戰(zhàn)略目標(biāo)，歸納政府各部門(mén)的職能分類(lèi)，建立部門(mén)的業(yè)務(wù)目標(biāo)以及下屬科室的工作目標(biāo)；有的政府部門(mén)還要設(shè)立工作業(yè)務(wù)考核指標(biāo)等。通過(guò)一系列的目標(biāo)體系，為政府預(yù)算編制提供依據(jù)，特別是新增預(yù)算部分。市政委員會(huì)通過(guò)各級(jí)目標(biāo)落實(shí)情況來(lái)監(jiān)督與考核政府部門(mén)。

（三）預(yù)算報(bào)告是政府部門(mén)執(zhí)行政策的具體方案

預(yù)算報(bào)告定義為政府年度財(cái)力收支計(jì)劃，但其產(chǎn)生的初衷是監(jiān)督政府活動(dòng)，保證政府高效率低成本地提供公共服務(wù)。在滿足前述的市民需求與市政委員會(huì)需求后，政府部門(mén)根據(jù)預(yù)算報(bào)告目標(biāo)的要求，依照預(yù)算報(bào)告的收支計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算。因此，為實(shí)現(xiàn)上述的奮斗目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)目標(biāo)、工作目標(biāo)與考核指標(biāo)。政府會(huì)應(yīng)目標(biāo)要求調(diào)整政府部門(mén)及其預(yù)算安排，一是可以調(diào)整城市經(jīng)理直屬單位，向市政委員會(huì)負(fù)責(zé)的特許官員機(jī)構(gòu)除外，比如，自2017年起增設(shè)了戰(zhàn)略規(guī)劃部，專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)政府組織架構(gòu)執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略。二是根據(jù)戰(zhàn)略框架目標(biāo)，調(diào)整部門(mén)組織結(jié)構(gòu)與人員編制預(yù)算方案。比如，市法律事務(wù)部人員編制17人，分設(shè)四個(gè)科室。三是根據(jù)業(yè)務(wù)目標(biāo)、工作目標(biāo)等編制部門(mén)收入與支出預(yù)算。比如，市法律事務(wù)部費(fèi)用主要列入一般基金、一般保險(xiǎn)基金、社區(qū)復(fù)興辦和一般養(yǎng)老基金；其部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)分為2016年預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)、2017年預(yù)算數(shù)、2018年預(yù)算數(shù)與2019年計(jì)劃數(shù)。可以縱向比較數(shù)據(jù)的年度變化，預(yù)算收支安排分為：按照基金分列的收入與支出，按照用途、單位分列的支出等，具體預(yù)算安排如表1所示。

從2016年的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)來(lái)看，這兩個(gè)數(shù)并不相等，這反映兩個(gè)情況：一是雖然預(yù)算安排比較精細(xì)，但是在執(zhí)行過(guò)程中免不了要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，這個(gè)過(guò)程由預(yù)算調(diào)整政策具體規(guī)范；二是預(yù)算支出總金額一般是稍微大于決算，這說(shuō)明在編制預(yù)算時(shí)遵循了謹(jǐn)慎的原則，防止發(fā)生政府資金的結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。

此外，為合理安排預(yù)算，使資金來(lái)源與資金用途有對(duì)應(yīng)關(guān)系，以有利于考核每類(lèi)資金的效率與公平，政府在基金明細(xì)預(yù)算部分，根據(jù)資金的性質(zhì)與用途設(shè)置了多項(xiàng)分類(lèi)基金，比如一般基金、特別收入基金、償債基金、基本建設(shè)基金、權(quán)益類(lèi)基金、養(yǎng)老及其福利基金等。每類(lèi)基金的每項(xiàng)資金都有收入與支出安排。此外，除了一般基金外，其他基金的每項(xiàng)資金都有簡(jiǎn)介、收入來(lái)源、法律依據(jù)以及資金結(jié)余情況。

作為地方政府的重大支出，針對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目，預(yù)算報(bào)告除了有資本項(xiàng)目基金預(yù)算，還有資本改善計(jì)劃的詳細(xì)內(nèi)容，包括計(jì)劃程序、計(jì)劃制定的日程安排、各類(lèi)基金與各部門(mén)資本改善計(jì)劃匯總、按照資金來(lái)源分類(lèi)的基本建設(shè)預(yù)算安排、主要基本建設(shè)維護(hù)項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源和用途表等等，預(yù)算報(bào)告就此做的詳細(xì)介紹，既滿足前述的市民知情權(quán)，也滿足市政委員會(huì)的決策與監(jiān)督權(quán)，同時(shí)，也使政府重大支出有充分的資金計(jì)劃準(zhǔn)備，保證政府執(zhí)行預(yù)算的低風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，從政府部門(mén)執(zhí)行預(yù)算角度來(lái)看預(yù)算報(bào)告，主要是三大塊預(yù)算：一是人事編制安排；二是部門(mén)預(yù)算安排；三是基金預(yù)算安排。政府各層次的政策目標(biāo)就是依據(jù)這樣的預(yù)算安排來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。

表1 城市法律事務(wù)部預(yù)算匯總表

二、對(duì)中國(guó)地方預(yù)算管理的幾點(diǎn)啟示

美國(guó)蓋市的預(yù)算報(bào)告雖然內(nèi)容豐富，但是還有大量相關(guān)預(yù)算信息沒(méi)有在報(bào)告中反映，因此，蓋市政府為此在網(wǎng)站上披露了大量文件，方便市民了解。雖然蓋市每年的預(yù)算報(bào)告格式都有所變化，多年的預(yù)算目標(biāo)也會(huì)有所調(diào)整，但還是獲得多年的杰出預(yù)算獎(jiǎng)，這說(shuō)明蓋市有關(guān)預(yù)算改革得到專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，其面向市民、市政委員會(huì)與政府部門(mén)的預(yù)算報(bào)告特點(diǎn)，把政策目標(biāo)與預(yù)算安排有效地結(jié)合起來(lái)，這是我國(guó)在預(yù)算管理改革上可以學(xué)習(xí)的重要方面。當(dāng)然，由于中美兩國(guó)體制不同，道德文化價(jià)值不同，美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)并不能照搬到我國(guó)來(lái)，需要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，實(shí)施漸進(jìn)式的預(yù)算管理改革。

當(dāng)前我國(guó)地方政府預(yù)算管理改革取得了巨大的進(jìn)展，政府預(yù)算報(bào)告與決算報(bào)表基本都在網(wǎng)上公開(kāi)，但是與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)比較，我國(guó)的預(yù)算管理還需要進(jìn)行比較大的改革。

（一）建立面向市民的預(yù)算文件體系

當(dāng)前我國(guó)地方政府預(yù)算文件受到中央政府的統(tǒng)一規(guī)范，地方特色不鮮明，這有利于統(tǒng)計(jì)口徑一致與政府間橫向比較，缺點(diǎn)就是沒(méi)有針對(duì)地方特殊問(wèn)題進(jìn)行足夠詳細(xì)的預(yù)算安排。當(dāng)前預(yù)算報(bào)告雖然向社會(huì)公開(kāi)，但是預(yù)算報(bào)告的可讀性較差，可用性不足，社會(huì)根據(jù)預(yù)算報(bào)告對(duì)政府監(jiān)督的可行性不足，社會(huì)關(guān)心的一些問(wèn)題并不總是政府預(yù)算的重點(diǎn)。因此，這方面應(yīng)該向美國(guó)的地方政府學(xué)習(xí)，要建立以市民為中心的地方政府，在預(yù)算文件方面滿足市民對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)與參與權(quán)。

市民對(duì)地方政府的要求主要是兩點(diǎn)：一是盡可能低的稅費(fèi)成本，雖然地方政府沒(méi)有稅收減免權(quán)，但是政府在收費(fèi)方面有較大的空間，政府在預(yù)算報(bào)告方面，對(duì)政府稅收與收費(fèi)要有完整詳細(xì)的報(bào)告；二是盡可能多的社會(huì)福利，雖然當(dāng)前政府提供了大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施方便市民生活，但是由于市民很難有效參與決策，甚至旁觀公聽(tīng)會(huì)的機(jī)會(huì)都不多，因此，市民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度不高，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的結(jié)果。對(duì)政府基本建設(shè)項(xiàng)目信息應(yīng)盡可能詳細(xì)地向市民報(bào)告，重大投資項(xiàng)目應(yīng)給市民參與的機(jī)會(huì)，以提高投資的社會(huì)效益，同時(shí)增加政府行政的公共信托責(zé)任與權(quán)威性。

（二）建立面向人大的預(yù)算文件體系

雖然預(yù)算報(bào)告主要為人大制定，報(bào)告提供的預(yù)算數(shù)據(jù)完整，但是預(yù)算報(bào)告對(duì)預(yù)算安排的解釋不多。地方人大關(guān)注中央政策落實(shí)情況，而地方政府關(guān)注預(yù)算收支數(shù)據(jù)的可行性，兩者追求不同，人大追求政策效果，政府追求預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)可控。因此，雖然人大獲得的預(yù)算信息較市民更多，但掌握的信息遠(yuǎn)不如政府。雖然人大對(duì)預(yù)算報(bào)告總能提出一些修改意見(jiàn)，但是實(shí)質(zhì)性的預(yù)算安排無(wú)法改變，人大監(jiān)督流于形式。因此，可以學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，把預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到地方人大，政府配合人大要求完成預(yù)算安排，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)地方預(yù)算的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

地方人大代表地方民意，精準(zhǔn)掌握地方社會(huì)輿情，因此，為促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)政府活動(dòng)肯定有明確的目標(biāo)要求，這個(gè)要求應(yīng)該體現(xiàn)在政府預(yù)算中。比如，當(dāng)前社會(huì)關(guān)注政府的“三公”消費(fèi)問(wèn)題，雖然“三公”支出散見(jiàn)于政府各部門(mén)預(yù)算中，但是為回應(yīng)社會(huì)的知情權(quán)，中央就統(tǒng)一要求地方政府編制“三公”預(yù)算，把有關(guān)收支公開(kāi)，有利于化解疑慮，監(jiān)督政府公款消費(fèi)。當(dāng)前，中央提出“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，這些內(nèi)容雖然都散見(jiàn)于政府部門(mén)預(yù)算中，但是由于事關(guān)社會(huì)焦點(diǎn)，因此有必須學(xué)習(xí)“三公”預(yù)算的做法，專(zhuān)門(mén)編制 “扶貧預(yù)算”“環(huán)保預(yù)算”與 “地方債務(wù)預(yù)算”，正面回應(yīng)社會(huì)輿情，同時(shí)讓地方人大能夠?qū)Α叭蠊?jiān)戰(zhàn)”的預(yù)算安排作出具體決策，并監(jiān)督地方政府執(zhí)行預(yù)算，考核地方政府的政策執(zhí)行效果。

（三）建立面向市場(chǎng)的預(yù)算文件體系

佛羅里達(dá)州蓋市把強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政府重大戰(zhàn)略目標(biāo)之首，并為此制定了“建設(shè)戰(zhàn)略能力”與“投資我們的未來(lái)”的預(yù)算主題政策。我國(guó)一直把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為政府工作的重心，在招商引資方面做出巨大努力，成效顯著。但是在國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期，政府采購(gòu)、政府稅費(fèi)政策、政府公共支出等都關(guān)系到市場(chǎng)主體創(chuàng)新活動(dòng)。而當(dāng)前相關(guān)政府成本、政府鼓勵(lì)創(chuàng)新政策與預(yù)算安排在預(yù)算報(bào)告等文件中并沒(méi)有充分反映出來(lái)。政府與市場(chǎng)主體存在一定程度的脫節(jié)，不利于吸引人才，不利于鼓勵(lì)創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)。這方面可以學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提供盡可能多的預(yù)算信息，方便投資者降低政府成本與政府政策的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)以及政府的基本建設(shè)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有重大的影響力，應(yīng)該把政府的采購(gòu)政策與預(yù)算都公開(kāi)，讓市場(chǎng)創(chuàng)新主體參與政府采購(gòu)活動(dòng)，以支持企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展。其次，政府可以向蓋市學(xué)習(xí)，公開(kāi)政府資助外部社團(tuán)組織的預(yù)算安排，讓政府對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的資助公開(kāi)，允許社會(huì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)政府資助創(chuàng)新活動(dòng)的預(yù)算資金?！?/p>