反壟斷法適用除外制度的價(jià)值探析

詹國(guó)旗

(廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521)

“壟斷是限制競(jìng)爭(zhēng)之一種，但由于它集中體現(xiàn)了限制競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)屬性，并且往往是限制競(jìng)爭(zhēng)的最大企圖，因而占有極其重要的地位，是首要的反對(duì)對(duì)象”。 但并非所有的壟斷都有害于競(jìng)爭(zhēng)，如國(guó)家針對(duì)農(nóng)業(yè)、交通、能源等特定行業(yè)或基于社會(huì)公共利益需求而實(shí)施的政策性壟斷。針對(duì)這些特定壟斷的保護(hù)，“在反壟斷法中設(shè)置適用除外制度，運(yùn)用法律手段保護(hù)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)某些行業(yè)或領(lǐng)域的秩序與效率，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法”。適用除外制度是反壟斷法實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值追尋不可或缺的組成部分，特別是在我國(guó)進(jìn)行供給側(cè)改革和世界貿(mào)易沖突日益激烈的背景下，對(duì)適用除外制度予以價(jià)值評(píng)析將具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、反壟斷法適用除外制度的價(jià)值取向

法的價(jià)值是“以法與人的關(guān)系為基礎(chǔ)的，法對(duì)人所具有的意義和人類關(guān)于法的絕對(duì)超越指向”。適用除外制度作為反壟斷法的特定法律制度具有自身獨(dú)特的價(jià)值取向。

(一)社會(huì)公共利益

社會(huì)公共利益是“為回應(yīng)社會(huì)成員滿足自身具體、現(xiàn)實(shí)的利益需求，在規(guī)則之外綜合各種政策分析、價(jià)值觀念與道德評(píng)判因素在內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的介入，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義”。雖然反壟斷法通過對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制以達(dá)到對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)，但同時(shí)國(guó)家也會(huì)立基于特定產(chǎn)業(yè)特色、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)等方面從社會(huì)公共利益視角實(shí)施反壟斷適用除外。反壟斷法適用除外制度是國(guó)家基于社會(huì)整體利益考量，從而對(duì)特定領(lǐng)域壟斷予以維持，從而推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。如一方面國(guó)家對(duì)鐵路交通、郵電等行業(yè)的規(guī)制，唯有反壟斷適用除外制度的實(shí)施才能保障這些關(guān)系國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域發(fā)展的安全，避免過度競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，另一方面，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的白熱化，國(guó)家出于社會(huì)整體利益維護(hù)和經(jīng)濟(jì)安全的保障，為提升本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力往往會(huì)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)適用反壟斷除外。社會(huì)整體利益是適用除外制度必須予以考量的價(jià)值取向，也是其自身正當(dāng)性所在。

(二)實(shí)質(zhì)公平

所謂實(shí)質(zhì)公平正如羅爾斯所言：“每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”，同時(shí)面對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等時(shí)，應(yīng)“在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的利益，并且依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放”。實(shí)質(zhì)公平作為反壟斷法適用除外制度的價(jià)值主要表現(xiàn)反壟斷適用除外制度不僅追求起點(diǎn)公平，更追求機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。反壟斷法適用除外制度建構(gòu)不同于私法通過賦予主體形式平等，從而導(dǎo)致“優(yōu)勝劣汰”、優(yōu)勢(shì)主體侵害弱勢(shì)主體權(quán)利，形成各主體間真正的不平等。首先，反壟斷法適用除外制度不僅注重形式上競(jìng)爭(zhēng)公平條件的滿足，克服了形式平等對(duì)主體人格的抽象，針對(duì)市場(chǎng)主體類型的差異性采取有差別的傾斜性的權(quán)利義務(wù)配置，進(jìn)而保障起點(diǎn)公平；其次，“機(jī)會(huì)公平存在于社會(huì)對(duì)不平等的社會(huì)條件進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)的人為的平等之中”，反壟斷適用除外制度正是國(guó)家通過產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策以及特定主體利益維護(hù)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體間權(quán)利予以再配置，從而保障市場(chǎng)主體間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的公平；最后，反壟斷適用除外制度立基于社會(huì)整體利益，在整個(gè)國(guó)家，甚至于世界視角下，對(duì)不同類型市場(chǎng)主體間利益予以配置，不僅關(guān)注形式上的市場(chǎng)份額，更關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)帶來的社會(huì)整體效益，追求消費(fèi)者、國(guó)家、競(jìng)爭(zhēng)者等多元主體間利益配置結(jié)果上的公平。

(三)良性競(jìng)爭(zhēng)秩序

秩序是指“在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”。任何法律都在于對(duì)特定法律秩序的維護(hù)，秩序是法律特定的價(jià)值追尋。反壟斷法適用除外制度通過特定的法律規(guī)范對(duì)不同主體間權(quán)利予以合理配置的過程，本質(zhì)上是對(duì)良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)與追尋的過程。雖然競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)主體間資源配置的特定手段，但競(jìng)爭(zhēng)并不必然帶來優(yōu)勝劣汰，亦會(huì)出現(xiàn)盲目性、公共產(chǎn)品配置失靈和劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，從而帶來市場(chǎng)主體間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)秩序的混亂。而這種惡性混亂的競(jìng)爭(zhēng)秩序是與自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)相抵觸的，而且不同市場(chǎng)主體間利益配置的帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)只有在良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序中才能得到保障。反壟斷法適用除外制度正是立基于社會(huì)公共利益基礎(chǔ)上，通過將農(nóng)業(yè)、交通、能源等特定產(chǎn)業(yè)的反壟斷適用除外設(shè)置，實(shí)現(xiàn)對(duì)惡性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的規(guī)制，最終在實(shí)現(xiàn)對(duì)良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各主體間利益的最優(yōu)配置。市場(chǎng)主體亦在良性競(jìng)爭(zhēng)秩序價(jià)值的導(dǎo)向性，約束自身權(quán)利的恣意，避免主體間相互沖突、相互侵害，保障特定競(jìng)爭(zhēng)行為或競(jìng)爭(zhēng)利益的穩(wěn)定預(yù)期。

二、反壟斷法適用除外制度價(jià)值的功能分析

價(jià)值作為對(duì)法的應(yīng)然形態(tài)的回答，不僅是對(duì)反壟斷法適用除外制度追尋的特定目標(biāo)的概括，引導(dǎo)著具體制度的建構(gòu)與完善，更對(duì)具體制度適用具有指導(dǎo)意義。價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程，就是適用除外制度適用、完善的過程，就是不同主體間權(quán)利(力)予以合理配置的過程。

第一，價(jià)值是適用除外制度建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。價(jià)值是主體在特定的社會(huì)系統(tǒng)中對(duì)多元主體間的特定目標(biāo)追尋予以理性整合的結(jié)果。只有在共同體價(jià)值形成的基礎(chǔ)上，才能逐步形成主體間的權(quán)責(zé)利配置，并最終制定法律。因?yàn)橹挥性诠餐w價(jià)值的基礎(chǔ)上，才能消解每一個(gè)體的價(jià)值追求與其他個(gè)體間價(jià)值追求的沖突，并最終予以實(shí)現(xiàn)。適用除外制度作為特定的法律制度，其建構(gòu)同樣只有在共同體價(jià)值的導(dǎo)向性才能合理地關(guān)照多元主體的利益需求，消解不同主體間的需求的沖突。更具體而言，適用除外制度是立法者將社會(huì)共同認(rèn)可的價(jià)值予以規(guī)范化、法律化的結(jié)果。

第二，價(jià)值賦予了適用除外制度正當(dāng)性。適用除外制度所承載的價(jià)值是在揚(yáng)棄了個(gè)性需求的片面性基礎(chǔ)上，對(duì)多元主體間價(jià)值追尋整合的結(jié)果。正是在揚(yáng)棄與整合的過程中，適用除外制度所承載的價(jià)值獲得了同一性。這種同一性賦予了價(jià)值的正當(dāng)性，而反壟斷法適用除外制度的正當(dāng)性則源自于其所承載價(jià)值的正當(dāng)性，也正是在此意義上，哈特強(qiáng)調(diào)“一個(gè)法律制度必須展示出與道德或正義的某些具體的一致性，或必須依靠我們有服從法律制度的道德義務(wù)這種廣泛流傳的信念”。反壟斷法適用除外制度實(shí)施的正當(dāng)性亦是如此。如果反壟斷法適用除外制度的實(shí)施缺乏共同體價(jià)值的支撐，而是單純的依賴政府強(qiáng)制力保障其實(shí)施，就不可能得到社會(huì)的普遍支持。

第三，價(jià)值對(duì)反壟斷法適用除外制度的實(shí)施具有引導(dǎo)作用。法的價(jià)值“不僅具有構(gòu)成的作用，而且也具有調(diào)整的作用，因?yàn)槿魏螌?shí)定的法律秩序都不是盡善盡美的”。在反壟斷法適用除外制度實(shí)施過程中，要克服執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的恣意，保證制度實(shí)施的實(shí)效，就應(yīng)在價(jià)值導(dǎo)向性，對(duì)特定的主體、行為、事件予以具體分析，從而正確地運(yùn)用適用除外制度。特別是在反壟斷法適用除外制度實(shí)施中出現(xiàn)適用的沖突，甚至于法律空白的情形，更需要作為法的內(nèi)在精神承載的價(jià)值的引導(dǎo)，正如龐德所言，“在調(diào)整或者整合相互沖突或重疊的訴求時(shí)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)哪些訴求，以及如何界定和保障這些訴求等問題，都依賴于一種價(jià)值綱目或一個(gè)價(jià)值理論”。

三、反壟斷法適用除外制度的價(jià)值評(píng)析

適用除外制度是價(jià)值理性與形式理性的統(tǒng)一，是價(jià)值的承載機(jī)制與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，正如亞里士多德所言“法律的實(shí)際意義應(yīng)該是促成城邦人民都能進(jìn)行正義和善德的永久制度”。適用除外制度能否合理地承載、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、實(shí)質(zhì)公平以及良性競(jìng)爭(zhēng)秩序價(jià)值是評(píng)價(jià)適用除外制度自身建構(gòu)是否合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)反壟斷法第五十六條只是籠統(tǒng)的對(duì)農(nóng)業(yè)適用除外做出了規(guī)定，存在適應(yīng)范圍狹窄、適用條件不明、適用標(biāo)準(zhǔn)不清等問題，嚴(yán)重影響了反壟斷法適用除外制度功能的發(fā)揮及其價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)。適用除外制度是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制的統(tǒng)一，“既是對(duì)反壟斷法價(jià)值目標(biāo)的合理背離，又是對(duì)反壟斷法局限的克服” 。適用除外制度適用范圍狹窄將導(dǎo)致政府宏觀規(guī)制的不足，無法合理實(shí)現(xiàn)公共利益等價(jià)值，但適用范圍過寬、條件不明、標(biāo)準(zhǔn)不清又會(huì)導(dǎo)致政府反向競(jìng)爭(zhēng)，擾亂良性競(jìng)爭(zhēng)秩序。為此，現(xiàn)行反壟斷法適用除外制度要合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、實(shí)質(zhì)公平以及良性競(jìng)爭(zhēng)秩序價(jià)值，必須對(duì)自身予以完善。

第一，應(yīng)建立適用除外一般條款。“一般條款指法律中的某些不具有確定內(nèi)涵、外延，又具有開放性的指導(dǎo)性規(guī)定，其文義是空泛的、抽象的，表達(dá)立法者的價(jià)值取向”。適應(yīng)除外一般條款開放性、抽象性的特征不僅可以合理實(shí)現(xiàn)對(duì)特定價(jià)值的承載，更可適應(yīng)多變的市場(chǎng)環(huán)境下政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)間目標(biāo)的調(diào)和。

第二，一般條款實(shí)施意見征詢機(jī)制的建構(gòu)。一般條款的開放性、抽象性特征亦伴隨著不確定性，為了克服不確定可能導(dǎo)致政府權(quán)力恣意或反向競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)完善一般條款實(shí)施意見征詢機(jī)制。一般條款實(shí)施意見征詢機(jī)制主要是指各級(jí)政府部門依據(jù)一般條款而對(duì)特定產(chǎn)業(yè)推行具體適用除外機(jī)制在實(shí)施之前應(yīng)征詢競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的意見，從而對(duì)政府推行適用除外中存在的不當(dāng)行為予以規(guī)制。如政府部門拒絕接受相關(guān)意見或不采取相應(yīng)措施，必須證明其行為的正當(dāng)性，并予以公開。