健康中國(guó)背景下健康城市建設(shè)的發(fā)展實(shí)踐與啟示

徐 媛，李 林，魏仁敏

(1. 青島市衛(wèi)生計(jì)生發(fā)展研究中心，山東 青島 266071；2. 青島大學(xué)附屬醫(yī)院，山東 青島 266555；3. 青島市衛(wèi)生健康委員會(huì)，山東 青島 266071)

目前我國(guó)正處在城市化快速發(fā)展階段，2016年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.9億。城市化帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的高速發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)一系列的問(wèn)題，如環(huán)境污染、生態(tài)破壞、交通堵塞、資源短缺、就業(yè)壓力、傳染病流行、慢性病高發(fā)等。為應(yīng)對(duì)城市化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織于20世紀(jì)80年代倡導(dǎo)開展健康城市活動(dòng)。近年來(lái)，健康城市在國(guó)內(nèi)引起了高度重視，建設(shè)健康城市成為推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的重要抓手。

1 健康城市的概念和內(nèi)涵

面對(duì)城市化帶來(lái)的一系列健康危險(xiǎn)因素，世界衛(wèi)生組織從維護(hù)、改善健康水平的角度出發(fā)，在全球范圍內(nèi)倡導(dǎo)開展健康城市建設(shè)。根據(jù)WHO 的定義：一個(gè)健康城市應(yīng)該是由健康的人群、健康的環(huán)境和健康的社會(huì)有機(jī)結(jié)合的一個(gè)整體，應(yīng)該能改善環(huán)境、擴(kuò)大社區(qū)資源，使城市居民能相互支持，以發(fā)揮最大的潛能(WHO 1994)[1]。這個(gè)概念從一個(gè)新的角度來(lái)定義城市，即城市應(yīng)該是一個(gè)為人類提供生存、生長(zhǎng)和愉悅生活的現(xiàn)實(shí)空間，是一個(gè)能夠促進(jìn)和改善人類健康的理想環(huán)境，而不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體[2]。健康城市要求政府從城市規(guī)劃、建設(shè)到管理的各個(gè)方面都以人的健康為中心，以人的健康發(fā)展為終極目標(biāo)，把健康相關(guān)問(wèn)題融入到整個(gè)城市的發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)促進(jìn)多部門合作，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與，營(yíng)造健康環(huán)境，提供完善的健康服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、人群的健康發(fā)展[3]。

同時(shí)，健康城市的概念不能僅僅限于人群、社會(huì)和環(huán)境的健康，健康城市應(yīng)該是一種全新的城市發(fā)展模式，需要用全面的、系統(tǒng)的眼光來(lái)看待，它應(yīng)該是包含健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)、健康人群、健康環(huán)境和健康管理，且各系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體，建設(shè)健康城市追求的應(yīng)該是城市生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)和文化系統(tǒng)的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展[4]。

2 健康城市與健康中國(guó)戰(zhàn)略

沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康。2015年11月，十八屆五中全會(huì)通過(guò)“十三五”規(guī)劃建議，提出推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，將健康中國(guó)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平同志在2016年8月召開的全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上提出，要樹立“大衛(wèi)生、大健康”觀念，強(qiáng)調(diào)“以人的健康為中心”，將健康融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有政策。城市作為人類生存和發(fā)展的重要載體，其健康、和諧程度與人民群眾的健康息息相關(guān)，只有在人民身體健康的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，并充分發(fā)揮其潛能。因此，要實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)的目標(biāo)，必須意識(shí)到我們賴以生存的城市環(huán)境所面臨的健康威脅，重視城市在健康中國(guó)建設(shè)中的作用，把健康城市建設(shè)作為推進(jìn)健康中國(guó)的重要抓手[5]。

建設(shè)健康城市，是落實(shí)全面建設(shè)小康社會(huì)，建設(shè)健康中國(guó)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)“將健康融入所有政策”的有效方式。健康中國(guó)戰(zhàn)略以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，全方位、全周期保障人民健康。而健康城市建設(shè)則是從營(yíng)造健康環(huán)境、構(gòu)建健康社會(huì)、優(yōu)化健康服務(wù)、發(fā)展健康文化、培育健康人群5個(gè)維度開展健康城市建設(shè)工作，這與健康中國(guó)建設(shè)的關(guān)注內(nèi)容是一致的。因此，抓好健康城市建設(shè)這一抓手，是推動(dòng)健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要渠道，也是城市發(fā)展的必然選擇。

3 中國(guó)健康城市的建設(shè)發(fā)展概況

我國(guó)于20世紀(jì)90年代開始探索健康城市建設(shè)路徑，前期主要是引入和熟悉健康城市建設(shè)理念并對(duì)開展健康城市建設(shè)的環(huán)境背景進(jìn)行初步分析。1992年，WHO在對(duì)我國(guó)進(jìn)行考察后建議開展健康城市建設(shè)試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)帶動(dòng)全局來(lái)推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)健康城市建設(shè)活動(dòng)的開展。1994年，我國(guó)健康城市建設(shè)試點(diǎn)工作正式開始實(shí)施。其后健康城市在我國(guó)的發(fā)展大致可分為探索發(fā)展、實(shí)質(zhì)性發(fā)展和再到全面發(fā)展。

探索發(fā)展階段(1994-2002年)：經(jīng)研究規(guī)劃，北京市東城區(qū)、上海市嘉定區(qū)于1994年8月開始開展健康城市建設(shè)試點(diǎn)工作，拉開了我國(guó)健康城市建設(shè)的序幕。東城區(qū)把健康教育、污水處理和綠化環(huán)境作為工作重點(diǎn)，嘉定區(qū)則把垃圾的回收處理作為建設(shè)健康城市的突破口[6]。這一時(shí)期的健康城市建設(shè)主要以單個(gè)項(xiàng)目的形式開展，并沒(méi)有形成系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略。1995年6月，海口市，重慶市渝中區(qū)，大連市、保定市、日照市等城市或地區(qū)也相繼加入到健康城市創(chuàng)建活動(dòng)中來(lái)。

實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段(2003-2014年)：2003年SARS發(fā)生后，國(guó)家更加關(guān)注公共衛(wèi)生服務(wù)與全民健康，健康城市發(fā)展逐漸進(jìn)入以蘇州和上海為代表城市的實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。這一階段開始了系統(tǒng)性建設(shè)健康城市的工作，2003年蘇州市成為健康城市聯(lián)盟5個(gè)健康城市之一，確定了5～10年建成健康城市的目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制訂了具體的健康城市建設(shè)計(jì)劃和方案。上海市政府2003年下發(fā)了《上海市建設(shè)健康城市三年行動(dòng)計(jì)劃(2003～2005年)》確定了包括營(yíng)造健康壞境、提供健康食品、追求健康生活、倡導(dǎo)健康婚育等8大項(xiàng)目，共涵蓋104項(xiàng)指標(biāo)，并在各區(qū)開展了一系列健康城市建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)[7]。2007年底，愛衛(wèi)辦在全國(guó)范圍內(nèi)正式啟動(dòng)健康城市、區(qū)(鎮(zhèn))活動(dòng)，我國(guó)健康城市建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。

全面發(fā)展階段(2015年至今)：2015年，十八屆五中全會(huì)將“健康中國(guó)”上升到國(guó)家戰(zhàn)略，突出強(qiáng)調(diào)以人的健康為中心，從大健康、大衛(wèi)生的高度出發(fā)，將健康融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，通過(guò)綜合性的政策舉措，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展目標(biāo)。健康城市建設(shè)作為“健康中國(guó)”建設(shè)的推進(jìn)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”的重要抓手。2016年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)和第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)召開后，各地紛紛提出要在更高水平上全面建成小康社會(huì)，必須建設(shè)更高水平的健康城市，實(shí)現(xiàn)更高水平的全民健康的戰(zhàn)略目標(biāo)。2016年11月，全國(guó)愛衛(wèi)辦確定了北京市西城區(qū)、杭州、威海等38個(gè)國(guó)家衛(wèi)生城市(區(qū))作為全國(guó)健康城市建設(shè)首批試點(diǎn)城市，拉開了我國(guó)健康城市全面發(fā)展的新篇章。2018年，全國(guó)愛衛(wèi)辦研究制定了包含5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，42個(gè)三級(jí)指標(biāo)，能比較客觀地反映各地健康城市建設(shè)工作的總體進(jìn)展情況的《全國(guó)健康城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(2018版)》，推動(dòng)健康城市建設(shè)的開展。

4 健康城市建設(shè)過(guò)程中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在健康中國(guó)戰(zhàn)略的指引下，我國(guó)建立了政府主導(dǎo)、多部門協(xié)作、全社會(huì)參與的健康城市建設(shè)機(jī)制，取得了一些進(jìn)展。但仍然面臨著城市環(huán)境污染嚴(yán)重、公共產(chǎn)品供給不足，公平性欠缺等問(wèn)題，各部門及政府與社會(huì)、居民的協(xié)作機(jī)制需要進(jìn)一步理順。

4.1 跨部門合作機(jī)制不暢

目前，在我國(guó)的健康城市建設(shè)過(guò)程中，政府各部門在資源整合和部門協(xié)作方面仍然缺乏完善的政策和制度。政府雖然建立了分工合作機(jī)制，明確了各部門的職能分工和具體任務(wù)，但缺乏約束力，而且具體的操作過(guò)程中還存在職能交叉重疊、責(zé)任和義務(wù)界定不明確等問(wèn)題，現(xiàn)有的工作機(jī)制難以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)多部門進(jìn)行合作[8]。

4.2 城市污染形勢(shì)嚴(yán)峻

在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的過(guò)程中，伴隨著粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來(lái)的高強(qiáng)度污染排放，我國(guó)的各種環(huán)境問(wèn)題形式嚴(yán)峻。霧霾天氣多發(fā)、土壤污染、地下水污染等問(wèn)題突出。嚴(yán)重的污染對(duì)公眾健康產(chǎn)生重大威脅，雖然國(guó)家采取了相應(yīng)的治理措施，取得了一定的進(jìn)展，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還將在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。

4.3 公共服務(wù)供給不足和失衡并存

隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市人口大幅增加，對(duì)公共服務(wù)的需求也相應(yīng)增加。但目前很多城市的教育、衛(wèi)生、交通、社會(huì)保障、文化體育等資源發(fā)展相對(duì)滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民的需求。同時(shí)，由于歷史原因，在城市化發(fā)展過(guò)程中還存在著公共服務(wù)供給不均衡的短板，特別是教育資源的嚴(yán)重失衡大大降低了在城市生活的幸福感。

5 推進(jìn)健康城市建設(shè)應(yīng)重視的幾個(gè)問(wèn)題

5.1 堅(jiān)持“將健康融入所有政策”

“將健康融入所有政策”是我國(guó)新時(shí)期衛(wèi)生與健康工作方針，也是新階段指導(dǎo)健康城市建設(shè)的重要思想。健康與城市建設(shè)相互促進(jìn)，相互影響。健康與城市發(fā)展的所有政策、項(xiàng)目和服務(wù)相關(guān)，健康城市的創(chuàng)建是倡導(dǎo)戰(zhàn)略規(guī)劃和部門合作，促進(jìn)變革和創(chuàng)新的過(guò)程[8]。在建設(shè)健康城市的整體目標(biāo)要求下，衛(wèi)生、藥品、教育、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、交通、財(cái)政和人力資源等部門需要協(xié)同合作，共同研究制定科學(xué)合理的公共政策。各政府部門建立跨部門合作機(jī)制，從可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、公平優(yōu)質(zhì)的教育、和諧健康的居住環(huán)境、安全便捷的交通、健康的食品藥品等方面加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會(huì)、健康人群和健康環(huán)境的良性循環(huán)，逐步形成經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、環(huán)境友好、文化繁榮和宜居安全的城市健康發(fā)展新格局。

5.2 更加注重健康公平

健康公平是社會(huì)公平的重要指標(biāo)，健康中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略將健康的公平可及作為發(fā)展的重要目標(biāo)。在建設(shè)健康城市的過(guò)程中更應(yīng)該注重城市的整體發(fā)展，關(guān)注弱勢(shì)群體，減少健康的不公平性。城市化的快速發(fā)展進(jìn)程中，健康風(fēng)險(xiǎn)較大的一般是城市低收入群體和流動(dòng)人群，他們由于經(jīng)濟(jì)收入和生活地點(diǎn)不固定等原因，比較難以獲得基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，有些甚至享受不到平等的受教育機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的住房保障[9]。因此建設(shè)健康城市，必須從規(guī)劃階段到實(shí)施階段，貫穿健康公平理念，各部門協(xié)同合作，建立消除健康不公平的治理機(jī)制和政策體系。確保弱勢(shì)群體的需求得到優(yōu)先關(guān)注，確保那些被邊緣化的人群在就業(yè)、教育、住房、健康服務(wù)、公共服務(wù)等方面的需求得到滿足，推動(dòng)健康城市的整體發(fā)展。

5.3 重視社區(qū)的作用

隨著老齡化和城鎮(zhèn)化的加劇，社區(qū)作為城市居民的生活載體，在健康促進(jìn)方面顯示了越來(lái)越重要的作用。社區(qū)是基本醫(yī)療服務(wù)的網(wǎng)底，也是健康城市建設(shè)的基礎(chǔ)單位和前沿陣地。從國(guó)外建設(shè)健康城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多國(guó)家是以健康社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)來(lái)推動(dòng)健康城市發(fā)展的，通過(guò)社區(qū)行動(dòng)，充分發(fā)揮社區(qū)功能，促進(jìn)健康城市的全面發(fā)展。因此，在健康城市推進(jìn)的過(guò)程中，也應(yīng)該依靠有效的組織網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用社區(qū)貼近群眾，貼近生活的特點(diǎn)，在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行廣泛的動(dòng)員宣傳，發(fā)揮社區(qū)主體的能動(dòng)作用，組織力量參與健康城市建設(shè)[10]。

5.4 提高群眾參與度

在建設(shè)健康城市的過(guò)程中，需要多方面、多渠道宣傳健康城市觀念，讓城市中的每個(gè)居民都融入到健康城市的理念中來(lái)，營(yíng)造健康城市的創(chuàng)建氛圍。在全民范圍內(nèi)樹立大衛(wèi)生、大健康理念，傳播健康社會(huì)、健康文化、健康社區(qū)、健康人群、健康環(huán)境等組成健康城市的各個(gè)有機(jī)體，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、雜志、報(bào)紙、移動(dòng)媒介以及各類活動(dòng)等方式對(duì)健康知識(shí)進(jìn)行宣傳，影響和改善人民群眾的生活方式、飲食習(xí)慣，引導(dǎo)群眾形成良好的健康行為，推動(dòng)健康城市建設(shè)的發(fā)展。

健康城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，需要從城市建設(shè)的各個(gè)角度和層面去探索健康發(fā)展的決策，而且每個(gè)城市必須根據(jù)自身發(fā)展的特點(diǎn)不斷摸索并改進(jìn)。根據(jù)國(guó)外30余年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，健康城市的建設(shè)早已超出衛(wèi)生服務(wù)的領(lǐng)域，它關(guān)注整個(gè)城市的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)多部門積極合作，更注重公平、建立個(gè)人和社會(huì)應(yīng)對(duì)問(wèn)題的能力。因此，我國(guó)開展健康城市建設(shè)，也應(yīng)該突破公共衛(wèi)生領(lǐng)域，各層級(jí)、各部門都要積極參與，不僅僅以人的健康為關(guān)注點(diǎn)，而是要將我們所生活的城市建成一個(gè)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境都協(xié)調(diào)健康發(fā)展的整體。